由治理結構探討國家機關與公民社會關係
u 陳恆鈞
（淡江大學公共行政學系教授）
壹、前言
由於國家機關與社會團體在政策執行過程中係扮演著不同的角色與功能，冀欲政策的有效執行，實有賴兩者能在具有共識、信任以及合作的基礎之上運作。因此，如何透過治理制度安排，在國家機關與社會團體之間建立一個有效的連結，便成為追求有效政策執行的必要條件。基於此一認知，本文先將國家機關與社會團體的關係做一釐清；其次，探討四項導致治理危機的因素；再其次，針對治理結構意涵與特質作一陳述；最後，則是結語。
貳、國家機關與社會團體相互連結的必要性
不可諱言，國家機關在政策制定過程中擁有相對較多的優勢，連帶使得行政官僚在決策過程中扮演較重要的角色。國家機關若具有較高的自主性，自然可以避免社會團體為追求私利所施予的壓力；反之，則所制定的政策充其量僅能滿足少數人的私利，卻以犧牲社會多數人的福利作為代價。由此，吾人不難明白國家機關應當具備相當自主性，方有能力抗拒社會團體的壓力，積極維護公益。
惟部份學者卻因而主張國家機關應當追求更高的自主性，甚至認為與社會相隔離方能成為真正的強勢國家(Atkinson & Coleman, 1989; Nordlinger, 1987; Katzenstein, 1978)。不過，強勢國家往往是以決策者的意圖作為政策依據，顯然與民主政治所標榜的 – 以人民訴求作為政策依歸相背離。再者，衡諸現實，行政官僚縱使擁有自主性，仍未能與社會團體相互隔離，而是透過複雜的管道，針對不同議題與社會團體進行溝通。此種情形在開發中國家亦是如此。探究其因，主要是開發中國家的政黨和立法機關的功能並不健全，以致未能扮演適當利益陳述及匯聚的角色。此一情形使得多數社會團體在遭遇問題時，往往試圖透過各種管道，與行政官僚直接溝通，謀求解決之道。
社會團體在決策過程中並未被國家機關的求同存異策略所納編(co-optation)或排除在外；相反地，社會團體因為持有策略性價值的資源，從而藉由參與協商過程，與國家機關進行交易(Moon & Prasad, 1994:4-6)。就政策分析而言，僅憑自主性單一因素來判斷國家機關力量的強弱，並無法提供完整周詳的解釋。
其實，政策能否按照計畫執行，自主性固然非常重要，但國家機關能否與公民社會建立適度的連結，獲得社會團體支持，亦是影響執行成敗的重要關鍵。就公民社會而言，是否會以行動支持公共政策，端視社會團體內部以及團體彼此之間的凝聚力量而定。如果未能形塑公共情誼，形成一股強大社會力量，非但無法與行政官僚立足於平等地位，享有相同的發言機會，反而會任由國家機關宰制。尤有進者，團體之間的激烈利益衝突，將癱瘓國家機關的政策執行功能。
社會團體如能建立相互依恃的意識，對政策執行效力的提高將有明顯助益。正如奧爾森(M. Olson)所言，一個具有包容性的團體，往往能以最低的社會成本吸收無效力的政策，而有助於國家發展，同時增進社會整體的利益(1982:92)。相較而言，排他性的團體基於私利的追求，競相施壓於國家機關，冀望制定有利於本身的政策，對於其他團體的利益則視若無睹。不言可喻，長期發展的結果將是充斥相互矛盾，抑或是毫無效力的政策，連帶影響社會整體利益。果若國家機關又缺少足夠自主性，任由團體予取予求，則國家機關不可避免的將面臨不可治理與不當治理的危機；不僅無法充分回應團體的需求，更形成國家機關能力的超載，同時也導致國家機關運作失去效率與效能，造成民主政治的另一項隱憂。
參、治理危機因素的分析
經由上述分析，吾人可知在推行政策時，除要求國家機關積極革新，社會團體也必須以容忍異己的心態接受不同意見。更重要地是，國家機關必須排除「民可使由之，不可使知之」的消極防守心防；取而代之的是設法整合社會團體，將重要的政策相關團體納入執行系統，進而與其建立夥伴關係(partnership)，共同承擔政策執行之責。果能如此，政策執行結果與期望之間的吻合度將相對提高；反之，則會產生政策間隙(policy gap)。
深究而言，政策間隙之所以出現，主要原因在於國家機關與社會團體對政策價值的取捨出現矛盾或衝突。亦即，一旦雙方在政策認知、評價以及情感取向上出現差異，表現出來的行為將不具互補性，非但無助於決策品質的提高，反而增添執行變數，產生更多的未預期結果。
眾所皆知，國家機關的施政績效往往是人民政治取向的重要參考依據，一旦整體社會的認知、評價和情感反應未能達到相當水平，無形中將導致國家機關與社會團體之間產生零和的緊張關係，甚至發生齟齬。雙方的信任互賴關係將因人民的疏離與冷漠感而難以建立或持續。須知，政策執行過程是一複雜的聯合行動(Pressman & Wildavsky, 1973)，在此一過程中需要參與者彼此存有互賴關係，方能合作達成目標。一旦缺少此一條件，國家機關將無法承擔解決問題的責任、維持政治系統的續存，此時便極易滋生治理危機。
事實上，多數國家機關均面臨程度不一的治理危機，一方面是因為多數國家機關未能針對社會環境的變遷，採取因應措施及時調整組織；另一項原因則是機關組織運作的不當。大體而言，治理危機現象的產生可歸納為四項原因，以下擬就四項因素做一扼要說明：
(一)菁英主義主導
長久以來，政策始終掌握在菁英手中，主要原因係行政官僚的不健全心態，將人民視為是微不足道，更遑論與其分享權力。此外，由於政策執行具有迫切性，如果任由人民參與，往往需要花費較多的時間與人力在政策協調上，因而延誤問題處理的最佳時機。儘管社會上每一個人應有相同的發言機會，但上述原因卻促使國家機關必須授權菁英，採取由上而下決策模式的結果。
授權菁英由行政官僚、專家甚或是民選代表全權處置與統一指揮，雖是權宜之計，惟問題癥結在於這些菁英是否具備足夠的智識，承擔制定與執行政策的重任？如果菁英能夠在廣泛的議題上，充分回應人民需求，且將此轉換為政策，那麼菁英統治仍是符合民主精神的。不過，在實際政治生活中，往往並非如此。
首先，就民選官員而言，由於現代民主社會無法實施直接民主，因而由其代表選民負責政策的制定和執行。故民選官員在決策過程中，享有相當的自由度，可以自行取捨金錢、財貨或服務的數量，以及品質與成本間的考量。儘管如此，民選官員卻經常面臨兩難的困境：如何在促進社會公益與選區選民利益間做抉擇。理論上，民選官員的職責應是為民喉舌、化解衝突以及促進合作；惟面對選舉因素的考量，使得政策選擇較易傾向照顧選區利益，而將政策成本轉嫁於整個社會。尤有甚者，一些重要但無利於選舉的議題卻遭到擱置，以致無法制定適當的政策，解決問題。
其次，由於行政官僚能力及知識的侷限性，決策者常延攬專家學者參與決策過程，冀望藉助其專業能力與知識，提供政策相關資訊，俾以制定有效的政策。專家學者的素養是足以提高決策的效率與效能，但專業學者的視野畢竟有其侷限性，未能與決策權力結構和社會主流價值相契合，導致專業分析的結果，未獲採納(林水波，1999a：42-5)。針對此點，林布隆(C. E. Lindblom)曾剴切指出，期盼以專家分析的結果來完全取代政治交易，將是不切實際的想法，且有其危險性(1959:79-88)。
專家學者欲提出有效的政策分析，除了必須以民眾和國家機關的需求為依歸之外，另一方面則是要體認政策分析有其侷限性的事實(Lindblom & Woodhouse, 1993:13-22)。話雖如此，專家學者卻常利用其專業知識取得權威、甚至權力(例如醫生運用醫學知識，法官運用專業法律知識)，來宰制社會價值的分配；如同另一類的「專業知識專制」(tyranny of expertise)，不僅對一般人民的基本權力與尊嚴造成傷害，更衍生許多社會不公平問題(Stone, 1993)。
最後，就行政官僚而言，除了極少數政策，幾乎每項政策都有行政官僚的介入，也無法避免面臨同樣甚或更嚴重的治理問題。國家機關為了解決政策問題，常將該項責任交付特定行政部門。在傳統行政官僚體系中，主要是透過層級節制方式，由下而上逐級向上負責，直到組織的最高層級為止。依常理判斷，此種組織設計應可權責相符，提高服務績效，但問題癥結在於正式結構之上，還有許多非正式的政治酬庸結構。在重視上令下從的權力關係環境下，經常使得官僚組織未能發揮應有的功能。
另外，一些相關問題，例如代理人輕忽道德致使授權人蒙受損失、服務產出的難以計算、僵硬的文官體系導致缺少競爭力以及缺乏競爭造成沈澱成本(Weimer & Vining, 1992:131-6)，這些問題或多或少使得人民對行政官僚普遍抱持負面印象，諸如：缺少活力、無能、浪費、徇私舞弊、規避責任以及管理失當(Wilson, 1989:v)。更糟的是，在面對課責時，能夠坦然直言不諱者更是屈指可數。種種現象不禁令人感嘆，更印證了行政官僚係一部難以有效控制運作的機器(Hummel, 1987:viii)。
總之，上述三個面向說明菁英統治非但無法發揮應有的功能，反而導致程度不等的政策失靈，造成整個政治系統受到傷害，對民主與明智的決策無異構成另一項威脅。
(二)主權在民虛擬化
民主政治的本質係以人民為主，強調凡是與人民權利、義務休戚相關的政策，須以民意為依歸。從現代憲政民主的理念觀之，政府存在與統治正當性的基礎是人民主權；亦即政府的權力來自人民，政府因為人民而存在。更重要的是，政府必須在人民的知情同意下，方可行事。
韓廷頓(S. P. Huntington)就明確指出，「在民主國家中，擴大一般公民參與的行為，將可提高人民對政府的控制」(1968:34-5)。此一觀念隨著時空的遞移，到了一九九０年代參與式民主已逐漸受到重視，一些強調公民參與的理論或觀點，例如社群主義(communitarianism)以及慎思式民主(deliberative democracy)成為學者競相研究的主題。前者主要係指在同一個空間地理環境內，一群具有文化價值歸屬感的民眾，基於共享的自我理解以及相互承諾，為達到公善(public good)目標所形成的共同意識；後者則是指一個社群中的公共事務處理，主要是藉由內部成員經由共同深思熟慮之後，加以決定的一種過程。就本質而言，兩者皆嘗試透過公民對公民資格有自主性的體認，認知本身的權利與義務，進而發揮「謙恭明理」(civility)的精神關懷公共事務，協助政府共同思索公共問題，尋求解決之道。
參與式民主之所以受到重視，主要是基於代議體制無法充分回應人民的需求甚至悖離民意，而設計出的一種補救之道。在著重參與的體制下，人民對公共事務的處理，抑或是政策的規劃與執行皆享有平等參與的機會，並依據公共利益的考量進行政策討論。基此，人民擁有表達對相關政策意見的機會，不同階層的利益能夠受到考量及保障(Kernaghan, 1986:7-10)，國家機關亦可藉此獲得人民的支持，進而提高統治正當性以及政策合法性。
由上述說明可知，公民參與對國家機關的政策推行極具重要性，但鮮少有國家機關對其加以重視，將公民納入決策系統之中。歸結原因，除了前述國家機關與公民團體缺乏信任感以及行政官僚不願調適心態之外，尚有下述三項原因：
(1) 缺少相對應單位
公民對特定的公共事務，即使有心奉獻一己之力，卻因不知明確的承辦單位，致使民間資源無法迴向於國家機關；國家機關也無法尋得適當管道傳遞訊息或尋求協助。這種情形自然無法凝聚不同力量，形塑夥伴關係，產生合超(synergy)效應(Covey, 1992; Evans, 1996 &1997a)。
(2) 增加社會不公平性
社會、經濟、政治地位的不相同，會影響公民在資源以及資訊管道的取得。一旦開放參與，將使得擁有較多資源與訊息的個人或團體居於優勢，而對政策具有較多的影響力。此種現象，容易使社會弱勢者產生相對剝奪感，若無法適時獲得疏導，日積月累將會引發社會衝突。
(3) 政策利害關係人並不熱衷
除了上述制度與結構因素之外，缺乏相關知識或以往不愉快的參與經驗，也使得政策利害關係人對公共事務的參與較為消極，甚至對與切身相關的事務亦漠不關心，任由行政官僚主導決策過程。
上述三項原因造成國家機關質疑公民參與的必要性，而不願意在政策設計上多付出一些心力，甚至無任何意願開放多元參與管道及機會，以致主權在民的精神僅流於形式、口號，無法具體落實。
(三)跨領域管理不彰
由於公共事務日趨複雜，單憑國家機關力量無法有效解決所有問題，必須依賴公民社會資源的投入。雙方如果能夠在互信、互賴的前提下，共體時艱、真誠合作，將可發揮乘數效果，順利達成目標。針對此點，眾多學者嘗試運用「合超」、「合產」、「合作」、「協力關係」以及「相互授能」等觀念，倡議國家機關與公民社會透過合作將可產生互利的效果(Putnam, 1993; Ostrom, 1997; Mandell, 1999; Evans, 1997b; Covey, 1992; 吳英明，1996; 江明修，1997&1999; 孫本初，2000)。儘管如此，國家機關與公民社會之間的合作結果卻不盡理想，主要緣由有三點，逐一說明於後：
(1) 規模過大
國家機關管理的公共事務的範圍過於龐雜，加上國家機關本身治理能力的不足，因而產生許多政策失靈的現象。雖然學界相繼提出參與式民主觀點，試圖化解此一困境，然而，大規模的政策論述以及過多的社群參與，無形中使得參與者喪失共同意識與責任感，無法獲致解決問題的共識；縱然勉強尋得，也是窒礙難行，難以達成預期結果(Fowler, 1991; Habermas, 1984)。就社會層面而言，人民長久以來養成處處仰賴國家機關政策解決問題的習癖，卻忽略了自身所擁有的資源。在此情況下，國家機關必須增設部門，俾以處理人民所提出的需求；然而，結果經常是問題未能徹底解決，反而形成惡性循環。由此可知，過多的服務對象以及過份依賴是導致國家機關規模過大的主因，連帶造成政策目標難以貫徹。
(2) 相距甚遠
與前述因素息息相關的是，國家機關刻意與公民社會保持距離，使得公民社會無法表達需求或影響政策。公民參與的動機雖然主要是意圖影響政策決定，但亦可能含有自利的動機。但這並不意味，公民參與對政策執行毫無助益；相反地，隨著教育水準的提高，公民社會已具有足夠的政治知識，陳述關鍵的問題層面，評斷解決問題的政策工具之妥當性(Schneider & Ingram, 1990:77-101)。事實上，公民社會擁有許多對政策執行有助益的知識與訊息，而這些往往是行政官僚所欠缺的。如果國家機關願意與公民社會共同合作，不但可以減輕國家機關政策執行的成本，更可降低政策目標困難度；反之，除了使問題益加複雜化之外，也使得公民社會對國家機關達成政策目標的能力，抱持懷疑態度，進而削弱國家機關的統治正當性。
(3)相互敵對
國家機關與公民社會之間若存有不同的政策價值觀，雙方的思維方式自然產生差距。針對此一現象，解決之道便是透過對話機制，化解雙方歧見，尋求政策承諾以及行動支持；反之，如果國家機關與公民社會各自堅持立場，互相批評對方行為，自然無法客觀地為對方設想。在相互敵視情境之下，政策執行結果將是雙輸的局面，不僅有損國家機關的威信，更會造成層出不窮的群眾自立救濟事件。
由此可知，國家機關與公民社會的關係是一體兩面。在政策執行過程中，雖然各自扮演不同的角色，但為提高政策執行效果，雙方應有合作共榮的體認，共同分擔責任與相互授予權力與能力，如此方可達到政策雙贏的最佳結果。
(四)政策工具失靈
產生治理危機的最後一項原因是政策工具失靈。眾所皆知，政策目標的實現有賴政策參與人員選擇適當的政策工具。而政策工具的選擇本質上乃是一種思維取向，亦即決策者在衡量決策情境、理性思考後，再決定採納何種工具，以期解決政策問題。是故，政策工具是否能解決政策問題，常取決於決策者對政策工具與政策問題間契合程度的判斷能力。
政策工具的選擇之所以造成治理危機，主要原因在於政策執行係一眾多行動者參與的過程；每位行動者或多或少擁有自主性，在集體行動過程中行動者存有互賴關係，必須緊密合作方能成就目標。但是，每位行動者對政策工具選擇的判斷能力不一，以致人言言殊。因此，國家機關必須經過協調、溝通，形成共同見解，方能克盡其功；反之，如果參與行動者堅持本位主義，以各自單位的利益作為政策工具選擇的依據，勢將無法以整體觀進行資料蒐集與政策研擬。無庸多言，在政策目標與工具基本條件並不相符的情況下，政策目標的實現將如同緣木求魚一般。
綜合上述討論，吾人大致明瞭治理危機的產生，根本原因在於國家機關未能擁有一個穩固的治理結構。由於政策執行是在治理結構中進行與完成的，因而有必要探討治理結構的意涵。