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國際公共管理的新趨勢：全球治理◎王樂夫編輯
摘要：全球化發展的一個直接後果就是全球性問題的與日俱增與現有政治實體治理能力的相對滯後之間矛盾的凸顯，它給公共管理增添了新的內容並提出了新的挑戰。全球治理反映了國際公共管理的新趨勢。全球治理與國際規制既相聯繫又有區別。全球治理問題中最為嚴重的是「民主的赤字」問題。
一、公共管理與全球公共事務
所謂公共管理，即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動產一般將公共事務分為四類（均為狹義視角）：一是國家公共事務，主要指國家立法、司法的公共事務。二是政府公共事務，主要指依法享有行政權力的政府組織關於維護公共秩序和滿足社會總體利益等方面的公共事務。三是社會公共事務，主要指除上述「國家」、「政府」以外的非營利組織（第三部門）領域的公共事務等。四是國際公共事務，主要涉及國與國之間等相關的國際性的公共事務。與之對應，公共管理包括國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理和國際公共管理。
在全球化浪潮不可逆轉地席捲世界之際，上述國際公共事務領域的重要性日益凸現。一方面，隨著經濟活動在全球範圍內加以組織，跨國交往與交流日益頻繁，區域性和跨區域性事務激增，全球公共問題日趨廣泛地湧現。另一方面，傳統所謂的「國際」與「國內」事務的界域受到挑戰，國際與國內、外交與內政的界線已經不再清晰，在軍事安全、經濟事務、環境等諸多領域內國內事務日益上升到跨國層次。全球化時代各國都因全球性問題而形成了一個相互依存的命運共同體，每一個國家都受其他國家行為的影響，參與選擇的結果都部分地取決於其他參與者所作的選擇，收益也部分地取決於其他成員的行為。
這類超越民族國家地理疆域的國際層面的公共事務一般被視為國家與國家之間的公共事務，其研究往往為國際政治與國際關係學界所主導，對策亦是從高級政治領域內尋求。這類事務由於突破廠民族國家的主權範圍而在世界範圍內又不存在一高級權威，往往不能得到有效的治理。人們要麼寄望於全球範圍內統一的中央權威的形成如霸權政治，要麼寄望於各國間的一紙契約而對違規者一籌莫展。各國政府以國家地理疆界為基礎解決問題的狹隘個體理性模式導致全球問題的潛在惡化，全球公共利益經常不能夠得到應有的維護。而且，將一切公共事務上升到政治的高度容易煽動不必要的狹隘的部落仇外情緒，使本可通過協商與妥協達成的集體行動化為泡影。因此，有必要在國際公共事務的研究中更多地採用公共管理的視角，公共管理研究也應該更多地將這類公共事務納入到自己的視野之中。
除了此類國家與國家之間的公共事務（即所謂國際公共事務）以外，新近為人們所重視的還有跨越不同國家部分轄區的公共事務。傳統是將這類事務作為國際事務來處理的，管理過程中不必要的或並不受其影響的其他人也被包括進來，從而造成資源的浪費與效率低下。這種以國家為中心的管理模式要麼無法針對不同公共物品的範圍而根據公眾需求提供多樣化的公共物品與服務，要麼因為權力的疆域性而無法超出其管轄區域提供將外部效應有效地內在化的制度安排，使得這一類全球範圍內的公共問題無法得到有效解決。這表明，國際公共管理必須引入新的發展，以滿足全球化時代的要求。
概言之，目前已有政府組織及政府間組織均不能憑藉現存力量有效解決全球公共問題，國際社會對公共服務需求迅速增長與現有的公共服務提供水平形成鮮明反差。「國家不僅變得太小以至於無法解決大問題，而且也變得太大以至於無法解決小問題。」所有這一切無不向我們表明，全球化時代的來臨對國際公共管理提出了新的要求。
二、全球治理是國際公共管理的新發展
1989年世界銀行首次使用「治理危機」，並於1992年發表了「治理與發展」的年度報告，隨後，「始理」被廣泛應用於眾多的場合，近來在全球公共事務領域更是大行其道，全球治理理念應運而生。
不同的學者從不同的視角出發，對全球治理給予了不同的定義。
聯合國全球治理委員會對治理的定義是：
「治理是公私機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互衝突的或不同的利益得以調和並且採取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括人們和機構同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排」。
羅西瑞強調全球治理的規則性特點，認為，「全球治理可以被認為包括通過控制、追求目標以及產生跨國影響的各層次人類活動—從家庭到國際組織—的規則系統，甚至包括被捲入更加相互依賴的、急劇增加的世界網路的大量規則系統。
芬克爾斯坦認為，羅西瑞的定義幾乎無所不包卻什麼也沒有說明，他認為：「全球治理就是超越國界的關係，就是治理而沒有主權。」他又說，「全球治理就是在國際上做政府在國內做的事。」這種定義顯然無視國內治理與全球治理的差別，削弱國家主權和主權政府在國內和國際治理中的重要作用，客觀上有可能成為發達資本主義國家超越廣大發展中國家的主權、干涉他國內政的藉口。因此，有學者認為，「全球治理論」只不過是西方自由理想主義和西方中心主義在經濟全球化背景下的變種，其終極目標就是要建立西方模式的世界秩序。o塞納克倫斯試圖詳盡地列舉所有與全球治理相關的活動。他認為，在國際關係領域，治理首先是各國之間，尤其是大國之間的協議與慣例的產物。這涵蓋了政府的規章制度，也包括非政府性機制，後者謀求以它們自己的手段實現它們的願望、達到它們的目標。治理被視為由多數協定形成的一種規範系統。它可以在沒有政府的正式授權和具體批准的情況下貫徹實施某些集體行動項目。各種政府間組織，以及由非政府組織或跨國公司推動的非正式調節程式也都包括在這種治理之內。所以，它既是各國參加的國際談判的產物，也是由個人、團體、政府間組織和非政府組織形成的混雜聯合的結果產大衛•赫爾德的《民主與全球秩序——從現代國家到世界治理》也強調了全球範圍的、多層次的、民主參與的治理。
也有學者認為：「全球治理是給超出國家獨立解決能力範圍的社會和政治問題帶來更有秩序和更可靠的解決辦法的努力。」這一定義較為簡潔，但似乎過於籠統。此外，米•齊恩的《超越民族國家的治理》（1998年）和馬•奧爾布勞的《告別民族國家》（1998年）也就全球化對國家統治的衝擊和全球行為者的含義進行了探討。
總之，不管從哪個角度出發，學者們都強調了全球治理中政府並不壟斷一切權威，權力主體的多元化及合作、協商的運作方式，它或者被看作是一套規則體系或者被描述為一種活動。正因為全球治理活動涉及的範圍十分寬廣，詳盡的列舉顯得過於累贅，而過於簡單的描述卻又不能反映出該活動所涵蓋的豐富內容。我們認為，全球治理可以被看成是全球化時代全球公共事務的管理方式。全球公民依照某種普遍認可的規則參與及管理各層次國際公共事務並形成新的得到認可的規則或制度，由此世界得以有序發展。這其中，政府組織仍然是「對資源和價值進行權威性分配」的主體，也以這個主體的身份參與全球資源和價值的權威性分配。但它已不再是誰一的主體，而必須在很大程度上容納其他行為主體進入這一程式，與其他行為主體合作、協商，達成一致並相互監督。全球治理理念表達了通過多方面、多層次談判未解決全球公共領域問題的需求與願望。在缺乏等級體制、缺乏強制性權威的國際社會領域，全球治理尤其適用於國際公共事務管理的研究。
為了進一步理解全球治理理念，有必要對全球治理與國際規製作一比較辨析。
所謂國際規制（International regimes），指「隱含的或明顯的原則、規範。規則以及決策程式，在特定的國際關係領域，行為主體的期望以之為中心而聚集」。與全球治理一樣，它也是指某種制度安排，並以此種制度安排來維持和調節跨國活動。其行為主體也不僅限於政府，而且，其運作亦可以在沒有中央權威的情況下進行。那麼，我們為什麼要引入全球治理的理念呢？
首先，國際規制各種制度在「國際關係的一個給定範圍的集中」，是管理國際社會所有或幾乎所有成員的多領域具體事務的廣泛制度框架中一種專業化的制度安排。因此，國際規制強調的是某一單一或特定行為領域。而全球治理並不局限于某個單一的行為領域。它指的是通行於規制空隙間的那些制度安排，或許更重要的是當兩個或更多規制出現重疊、衝突時，或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發揮作用的原則、規範、規則和決策程式。其次，國際規制是一種正式的制度安排。它是規範行為的持久性安排。隨著國際社會面臨的問題而形成的社會實踐逐漸慣例化，人們將某個領域內的慣例上升為具體的規則，就成為國際規制。它或多或少是正式建立起來的，而全球治理則不然，它側重于關注權威的原則、規範、規則和程式運作中必不可少的非正式的、非權威的方面。再次，儘管國際規制是人們突破傳統「國家中心」範式而思考世界社會的努力，但是它並沒有完全擺脫這一范式的桂桔。國際規制強調了國際合作需要的制度建設，但參加制度制定和執行的政治行為主體依然是政府、政府部門等正式制度組織，追求的目標是建立正式的權威機構來協調各國的行動，非政府組織以及其他社會力量沒有被納入國際規制的建立過程中。另外，國際規制還過分強調制度的重要性而忽視了全球政治正常運行的社會基礎。全球治理則體現了在全球社會的研究中對國家中心范式的超越。它在一定程度彌補了國際關係研究由於長期局限於國家實力和正式制度而導致的目光短淺、狹隘的局面，為思考和解決國際問題和全球性問題提供了更寬廣的視角。
當然，國際規制與全球治理之間有著緊密的聯繫。一方面，有效的國際規制促成全球治理，國際規制為全球治理提供了基本的原則與規範。沒有國際規制，國際合作就會非常困難，甚至無法進行。通過彙聚行為主體的預期，國際規制使世界社會的交往與合作有了一定的確定性與透明性。這樣，各行為主體就可根據對對方行為可靠的預期而調整自己的行為，從而合理地期盼合作的收益。只有收益成為穩定的預期，國際社會的合作的衝動才會超過衝突的衝動。因此，國際規制提供了一個領域，「在這個領域中，行為者學會調整其利益和信仰的認識和理解能力，改變著行為主體的認知和態度，並在必要時候提供了治理所必需的組織能力」。通過培育國家在國際社會中的責任感，國際規制指導著全球治理過程中國家的行動。此外，通過國際規制而形成的國際組織是全球治理過程中最積極和最主動的參與者。另一方面，全球治理的實踐有助於形成新的國際規制。國際規制的形成正是各個國家在某個領域相互博奕和理性選擇的基礎上產生的。它的形成和有效運行有賴於各行為主體的接受。隨著全球治理實踐的開展，在全球各個層次與各個不同領域，眾多行為主體反復多次的行為使某一社會實踐逐漸慣例化，而某個領域內的實踐的慣例上升為具體的規則就形成了國際規制。國際規制的效應與其合法性密切相關，這種合法性可能來源於強迫的權威或是傳統的觀念或習慣，或是基於各行為主體的同意。在全球治理的背景下，基於強迫權威的國際規制將日益失效，傳統也將被置於公平的審判席上接受審判。全球治理通過各行為主體之間的合作、協商、夥伴關係，確立認同和共同的目標等方式實施對全球公共事務的管理，各行為主體之間基於公共利益和認同之上的合作將是其主要運作方式。與這一運作方式不協調的國際規制將逐漸被淘汰，而新的規制將自發地逐漸形成。
通過以上對全球治理概念的辨析，我們認為全球治理是全球化時代國際公共管理的新發展，它豐富了國際公共管理的內涵。這表現在：
l、全球治理體現了國際社會的公共事務管理中對原有以國別為基礎的模式的突破全球化理念的核心特徵在於，當下的諸多理論問題已不可能在民族國家的層面，即以單一國家和與其相關的國際關係為平臺展開有效的研究，因此，這些問題必須放在全球化的視野裏予以考量開全球治理豐富了「國際公共事務」這一概念的內涵，因為跨越國界的公共事務不一定要求國家的介入與處理，它是跨越國界的，是「全球的」，但不是國與國之間的（即「國際的」）。全球治理所要管理的公共事務是全球公共事務，即影響範圍跨越民族國家地理疆界的事務。這類事務是多中心的、分散的。它並不分散於各個民族國家，而是以不同的事務為中心分散於全球不同地區、國家、地方或社群，小至一口井的使用，大到亞國家組織（如公共協會）的事務、跨國事務（如商業網絡）、區域性事務（如歐盟事務）乃至超國家事務（如聯合國事務）。這種多層次、多中心的全球公共事務的存在，形成了一種有別于國內社會意義上的秩序，它無法由集中的行政機構通過頒佈和強制實施的法令來完成，而只能通過自發的、非集中的全球治理來完成。單一的治理模式要麼不可能—不存在一個淩駕於一切國家之上的政治權威，要麼太大—包括了不受影響的人，以致資源浪費及低效率，要麼太小—無法將受到影響的整個公眾包括在內從而有可能忽略某些利益。
全球治理正是一種針對公共產品與服務的地域性與層次性的國際公共管理模式。通過否認政府作為全球公共事務管理的唯一權威，它否定了科層制為國際公共管理的唯一組織模式，這使得國際公共事務的管理更為靈活，可隨事務的不同而採取不同的組織模式，充分將不同的受影響人群納入到不同事務的治理之中。
2、國與國之間相互依賴程度加深，客觀上要求國際公共事務管理以合作與協商的互動模式開展，全球治理理念恰好滿足了這一要求
隨著經濟全球化的大潮，生產在全球範圍內加以組織，國際分工的深度、廣度不斷擴大，水平的不斷提升，各國經濟連結成了一個密切聯動的有機整體，世界各國的共同利益領域不斷擴大，無論是發達國家還是發展中國家，無論是大國還是小國，無論是強國還是弱國都因全球性問題而形成了一個相互依存的命運共同體。在許多方面國內與國際的區分愈來愈淡化。許多國家都越來越清楚地認識到，國內問題的解決很多時候單純依靠國內力量是無法完成的，而有賴於與周邊國家的合作與協調。這種相互邊際效應的存在使各行為主體的逐利行為不得不被一種外在客觀性所制約，即使是最弱小的國家也具有報復他國的能力。這就在客觀上要求在全球公共事務的管理過程中以協商與合作作為主要方式，以強權為基礎的行為必然遭到排斥甚至是報復。全球治理正是強調各行為主體之間的合作、協商、夥伴關係，通過確立相互認同和共同的目標等方式實施對全球公共事務的管理，各行為主體之間基於公共利益和認同之上的合作將是其主要運作方式。
3．國際社會民主化運動推動了以多主體為特徵的全球治理的發展，這使國際事務的治理不僅僅限於國家之間的活動
隨著全球化時代的到來，以統治和服從為特徵的強權型國際關係日益遭到世界範圍內的反抗與抵制，以獨立自主、平等參與和互利合作為特徵的民主化社會日益成為國際社會的普遍追求。反對霸權的呼聲日益高漲，一些新出現的小國家強烈要求在國際公共事務處理上考慮其利益與訴求，要求參與到國際社會的各種議事日程中來。此外，各種國際組織及非政府性的跨國利益集團的空前發展，已成為全球化時代的一大景觀。它們的日益成長不僅在相當程度上影響了各國政府的對外政策，而且改變了國際社會以國家為中心的局面，在表達公民利益與需求、重新配置資源方面發揮著不可忽視的作用。除民族國家與各種非政府組織以外，世界各地公民也通過各種方式表達了對全球公共事務的廣泛深人參與及獲得發言權甚至決策權的願望，包括那些在全球問題和衝突中處於弱勢地位、不發達的地區或群體。全球治理正是要引入區域性組織、民族國家、非政府組織、跨國公司乃至企業、公民自組織的管理主體地位。聯合國全球治理委員會指出，「治理在世界層次上一直被主要視為政府間的關係。如今則必須看到它與非政府組織、各種公民運動、跨國公司和世界資本市場有關。」
概言之，全球化在客觀上挑戰了傳統以地理疆界為基礎的公共事務管理模式，並提出了有效解決全球範圍內的人類事務安排的要求。全球治理概念因為恰當地滿足了以上多種要求而成為國際政治領域裏一個頗為有用的術語。面對全球化的挑戰，全球治理給人們提供了一幅樂觀的圖景。
三、全球治理的困境及希望
全球治理反映了從國家中心觀的治理模式向社會中心觀的治理模式的轉型，表明人類的政治生活正從國家主導向社會主導的形態轉化。然而，迄今為止，有關國際關係的文獻尚未超越傳統的思維框架，治理尚未成為解決新問題的特殊工具。許多學者發現，全球治理概念潛存著高度的虛構，「愈是認真對待治理的概念，它就愈顯得空洞無物」。
瑪麗一克勞德•斯莫茨則指出，全球治理的概念是要排除任何中央集權的組織和控制的思想而主張具有多種組織、多個層次和決策當局的模式。問題是，這些多重、多變的結構中的多個成分能夠自發地相互連接起來嗎？這是難以想像的。同樣難以想像的是，這樣的結果就能產生協調的行動計畫，達到人類各種群體所希望的目標。恰恰相反，全球化愈是發展，各種群體就愈會按照自己的或基於現實或基於想像的特點，要求採取新的集體行動。
全球治理剝離了國家主權，但是，什麼樣的國際規章制度可取代弱化的國家主權？現有的國際調節機制似乎功能特別欠缺。區域性或國際性調節機制不足戶由於全球社會執行機制的相對無效與軟弱，很難相信全球治理能避免搭便車與不服從的問題。
此外，當前全球治理問題中最為嚴重的就是「民主的赤字」問題。缺乏民主的信任被托尼•麥克格魯視為全球治理體系核心存在的致命的缺陷戶因為這個世界共同體存在著高度的非代表性，以及權力、影響、機會與資源的極度不平等。國際社會中有許多國家的經濟基礎、行政手段和政治結構都不合格，甚至根本不存在。這無疑將限制這些國家及其人民在國際社會表達其特殊利益和要求的能力，從而削弱其對資源分配和價值表達、制定國際規則的參與及影響。弱小國家或沒有治理傳統的國家將比別的國家受到更多的局限，而發達國家或全球資本更有能力利用全球治理的機會，使其權力被嵌入到目前正在運作的制度以及世界秩序的體制之中。因此，全球治理中受到照料最多的將仍是最具有話語能力的公民，處於弱勢而又不知如何聯合起來的公民的利益可能會被忽略。蘇長河認為，僅從傳統的國內民主含義理解全球治理中的民主是不夠的。在國際社會中，如果要談民主的話，我們就不得不問：誰，是否合法，以及如何參與全球問題治理的決策過程？即使那些具備成熟國內民主體制的國家，也不能保證其在全球治理問題上的立場和決策會如其在國內社會中的行為一樣。更有人斷言，「全球範圍內的各個層次上人人都有決策的發言權，根本就是烏托邦」。
全球公民社會即全球性的民間社會，主要由國際性的非政府組織、全球公民網路和公民運動等組成，它構成全球治理的微觀基礎。全球治理有賴於公民自願的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，在國際社會是不會出現有效的治理的。治理不是世界政府或超國家權威執行的統治，而是各國政府、非政府組織等與社會的平等合作，並且社會發揮的作用應該越來越強大。「公民社會未來作用的一個關鍵問題是，在管理新千年世界事務的制度和過程中，它——從基層的公民組織到公民社會的全球聯盟——如何作為一個合法的參與者參與其中。」由無限多樣化的公民團體組成的全球公民社會，與其他同類組織一起，表達特殊社會群體的利益和要求，參與分配資源和價值，制定國際規則，作出承諾和承擔採取相應行動的責任。正是在公民社會的積極互動與參與之下，全球治理才得以依靠合作與協商的方式運作，全球治理才得以成為對公共事務的有效的治理。
反過來，全球範圍內的治理實踐又有助於全球公民社會的成長與壯大。全球治理的目標是形成與全球化的經濟相適應的新型政治管理，突破民族國家及其體系的局限，提高民間社會在治理中的作用，以和平手段調節全球化過程中各個國家。社會內部以及它們之間的矛盾與問題，以協調與合作代替衝突與暴力，以對話代替對抗，淨化社會環境，保證全球經濟發展需要的公正秩序嚴全球治理的實踐為公民社會的成長提供了肥沃的土壤。表現在：國家和政府權力的不斷削弱導致個人通過集體行為發揮作用的潛能相應增長；科學技術的發展與廣泛運用增強了個人的分析能力；全球問題日益深刻地給個人福利和財富帶來直接的影響；公眾聚合過程迅捷通達，個人越來越瞭解自己的行為所帶來的後果等產以合作協商方式運行的全球治理強調公民對國際公共事務的參與，而公民只有在不斷地參與中才能不斷地成熟和覺醒。
總體上來說，全球治理仍然更多的是理念上的，只是人們對有效解決全球公共事務的一種良好的願望，這一願望是否能達成取決於是否有一個健全的全球公民社會強有力地推動這種實踐。無論如何，它為全球範圍內公共事務的管理提供了市場自發手段與政府強制管理手段之外的另一種方式，使對國際問題的思考不再局限於民族國家的層面，即以一國及與其相關的國際關係為平臺而展開，而是放在全球化的視野中，力圖確定共同治理機制如何通過固定的交流、談判和相互調整而得以發展。