Devil Red

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詹中原

　　意識形態(ideology)往往是各國在制訂政策上主要的依循方向。沒有意識形態主導的政策，可以說是沒有方向的政策。政策若失去了方向的引導，除了喪失政策本身的定位之外，也可能造成制訂政策的失敗。所以為什麼有一些國家同樣是制訂社會福利政策，所出來的政策結果卻是不同的，到底是什麼方式影響了各國在制訂政策時，是意識形態呢？還是選舉策略？

　　以美國的兩黨制為例，共和黨傳統上是以中產階級的支持為主，而民主黨的傳統中堅分子乃是工會、自由派和黑人的支持，共和黨與民主黨在執政之後，對於在選舉之前的意識形態是否會因其執政之後而有所變遷？變遷幅度有多大？兩黨之間的意識形態是否會因為選舉時的競爭而趨同(convergence)？雖然兩黨都是以主流政黨為號召，並在若干的政策上有基本的共識，但是在許多公共政策的面向上，兩黨還是有所區隔。這些區隔究竟是兩黨基本上意識形態的不同所影響，還是因為選舉時，面對主流的民意，所不得不提出的花招。況且美國兩黨都會產生這樣的狀況，更何況是與美國相近的英國以及不同系絡(context)的法國、德國與泛北歐系的國家。所以政黨的意識形態，總是會隨著主流民意與大環境的變化，相對應地在政策綱領上進行調整，而民意的趨向，則是反映在各國大選的結果上。

　　而當前世界各國的國家形態約可分類為：一是以美國、英國為主的央格魯薩克遜為主的國家治理的意識形態；二是以歐洲國家(含泛北歐國家)為主的國家治理意識形態。在以美國、英國為主的央格魯薩克遜為主的國家型態，強調政府再造式的改革，是奠基在新公共管理以及新右派的市場上。而以歐洲國家(含泛北歐國家)為主的國家型態上強調國家對於社會福利的重視，反對以英美為馬首是瞻的新公共管理改革模式，強調國家應負起照顧人民的權益，涉及到公共利益的民營化更是要由國家來管理與執行，不可交由民間來執行。汎北歐國家的模式，就是要建立「平等」制度，其特色包括：公共性質濃厚的社會政策、高度的普遍主義、國家強力介入及高稅率與高給付水準；就其細目而言，汎北歐國家（包含瑞典、挪威、丹麥、芬蘭）對於政策的細目還是有其不同之處。

　　分析當前世界各國政策意識型態可歸類為下列三項:

　　1、自由主義（或新自由主義）：現在我們所習稱的「自由主義」或「自由派」，就本質上來說，已經是二次大戰後的「新自由主義」精神，關切個人的政治與社會地位，主張透過政府的力量，以「平等」來促進個人自由。自由主義在各國受到地區文化的影響，因而有英、美、法、德、義等國的自由主義。但學界一般將相近者歸納在一起，因此變成「英國自由主義/法國自由主義」。另外，自由主義內部又分化為「政治自由主義」與「經濟自由主義」的區別。

　　2、保守主義（或新保守主義）：嚴格說來，保守主義在美國1950年代以後的發展，可以細分為兩類，其一為new conservatism，其二為neo-conservatism，前者基於傳統保守主義觀點，並取代自由主義的古典地位，提倡美國建國以來的社會傳統。後者則是指原來民主黨、自由主義份子，因不滿民主黨及自由主義過於左傾，而改變政治立場成為保守主義者。

　　3、社會民主主義：據英國學者A.Heywood(1998：103)的看法，"社會主義"一詞在近代最早受到使用，是在1827年的英國，受到英國歐文(R.Owen)及法國的聖西門(Saint-Simon)及其弟子的推廣，到了1840年代則擴及法國、比利時及德國。Baradat(1998)從對於如何獲致社會主義的理想，亦將社會主義分為兩大派別，包括人文的社會主義及科學的社會主義。人文的社會主義包括烏托邦社會主義以及19、20世紀之交的工黨及費邊社(Fabian Society)。至於科學的社會主義以馬克斯主義傳統為主，包括馬列主義、教條馬克斯主義、修正主義，以及馬克斯主義。除修正主義與人文社會主義合流，並採取溫和的議會路線外，科學的社會主義者及衍生支派，如馬列主義、史達林、毛澤東主義與思想等等，多倡議者暴力方式打造共產的、無國家的無產階級社會。社會主義思想到了20世紀，尤其是兩次世界大戰之間與以後，逐漸成為務實的、體制內漸進改革的「社會民主主義」，在經濟方面融合了「混合經濟」、在政治上融合統合主義，在社會政策上發展出「福利國家」思想，成為主導歐陸各國的重要政治哲學之一。社會民主主義的「民主」，並非指自由主義下的民主、代議制民主，那是他們所批判或檢討的資產階級體制，仍是因資源分配不平等而出現的形式政治參與，而且被限制在政治領域當中，一旦進入職場就沒有權利決定他們或她們自己的命運，所以社會民主主義論者要求民主的管理應擴及到經濟制度，乃至於社會制度，因而促成統合主義以及工業民主。所以，社會民主主義及其政治實踐體制，最主要含括在以下三部分：在經濟上採取混合經濟體制、在社會政策上採取福利國家體制、在政治上採取統合主義工業民主的體制。

　　三項政策意識型態對於公共政策及政府施政績效影響如下：

一、在社會民主主義意識形態方面：

　　（一）經濟面：

　　低利融資的「積極工業政策」(active industrial policy)：以擴張國營企業和銀行為主（北歐）；解除管制政策、高利率政策（北歐）；低利融資政策（北歐）；丹麥由於1982到1992年間由保守黨派聯合政府的連續執政，偏向採行自由的經濟政策，以消費性輸出為主要經濟活動（北歐）；以荷蘭模式開創工作機會以解決失業問題（德 社民）；改革影響競爭力的稅制（德 社民）；強化人力資源（德 社民）；重要產業及服務堅持國營化（法社會）；縮減工時，以公共建設帶動經濟成長（法 社會）；積極性核能政策，覽為核能政策私有化，政府須負完全責任（法 社會）。

　　（二）財政面：

　　鼓勵外資流入，政府政策朝向鼓勵國內投資；為了創造儲蓄率採取保守的措施。

　　（三）社會福利面：

　　「集中式薪資談判」（北歐）；「團結工資政策」（北歐）；「積極勞動市場政策」（北歐）；瑞典社會民主黨在1988大選中提出的福利政策包括：每年休假六星期、親職假從9個月提高為15個月、超過1歲半的學齡前兒童完全由政府提供日間的托育措施。1994年社會民主黨從回執政，對於年金改革的新制強調在家中照顧幼兒、繼續升學及服兵役者均應獲得額外的年金基數。以瑞典為福利典範的北歐國家，強調平等原則，對「私有化」相當排斥，特別是在福利服務方面，可以接受由私部門提供另一種選擇，但不能接受完全的私有化（北歐）；挪威的「親職假」最長為一年，且並實施「病童照顧假」，幼童照顧的情事認定並不是透過社會安全而是另外的「親職假」制度（北歐）；丹麥的「國民基本年金」、「勞動市場補充年金」、「勞動市場年金」、「個人私人年金」（北歐）；丹麥的「親職假」為24週（北歐）；以輔助就業取代救濟金發放（英工）；承諾解決失業問題（德 社民）；關切社會財富的重分配（德社民）；提高最低工資（法 社會）；津貼與補助增加（法 社會）；致力維持及創造工作（法 社會）；社會救濟不可缺，反對置弱者於不顧（法 社會）。

　　（四）勞工面：

　　集中式薪資談判、團結工資政策(相等的薪資水準)（北歐）；對於失業者並不採行「工作福利」政策，許多歐洲國家都有實施基本工資政策，並有強制性訓練的規定（北歐）；採取「工作線」政策，對於失業給付條件的認定、身心障礙資格的認定、疾病給付資格的認定均趨向嚴格，同時擴大傷病者的職業重建，以確保工作線上勞動力不會過份流失（北歐）；積極性勞動市場（英工）；縮減工時政策，由法定39工時縮短為35工時，是源於當代社會主義的思想主軸（法社會）；堅持不裁員，薪資自議的原則（法 社會）；政府立法，企業對話（法 社會）。

　　（五）外交面：

　　單一貨幣政策：瑞典在1991年申請加入歐盟（EU），1995年正式加入歐盟。瑞典因尚未完成相關的獨立中央銀行法規，同時也不是歐洲匯率機制的會員，因此被排除在1998年3月25日歐盟執委會所公佈符合採用單一貨幣歐元的國家之列（北歐）；延續歐洲統合路線，強調必須尊重國家主權（法 社會）；歐盟不僅是自由貿易區，也應維持強大干預機制（法 社會）。

　　（六）教育面：

　　重視教育訓練等社會投資（英 工）

　　（七）內政面：

　　新統合主義的影響（北歐）。

　　
二、在自由主義意識形態方面：

　　（一）經濟面：

　　重市場經濟政策（美 共和）；解除管制政策（美共和）；推動減稅（美 共和）；綜合性就業政策（日 自民）；振興沖繩（琉球）的經濟（日 自民）。

　　（二）財政面：

　　控制貨幣以維持價格穩定（美 共和）；控制通貨膨脹，刪減政府支出（美共和）；從事財政與稅收上的改革（日 自民）；

　　（三）社會福利面：

　　縮簡福利（美 共和）；採行抵用券增加市場活力（美共和）；實現充滿溫暖的高齡社會、因應少數子女社會、實現男女共同參與的社會等（日 自民）。

　　（四）國防面：

　　善盡國際責任和義務的外交與貢獻，並整備防衛力量（日 自民）；和平解決領土問題（日 自民）；推動「星戰」計畫（美 共和）

　　（五）外交面：

　　推動自由貿易（美 共和）；扮演世界警察角色（美共和）

　　（六）內政面：

　　限制聯邦主義將權力下放地方（美共和）；文官改革，削減文官人數（美 共和）；推動行政改革（日 自民）；實行政治和黨的改革，恢復國民對政治的信賴（日 自民）。


三、在保守主義上意識形態方面：

　　（一）經濟面：

　　1984年民營化政策項目：包括自來水、煤氣、電力與英國航空、英國國鐵、英國電信等（英保守）；重市場機制（英 保守）；解除管制（英 保守）；減稅（英 保守）；推動自由貿易政策（美 民主）；推動世界貿易組織(WTO)的成立（美 民主）；形塑人道主義面貌、以績效和具有變遷能力的人道主義工業社會（德基督民主）

　　（二）財政面：

　　財政改革（英 保守）；控制貨幣以維持價格穩定（英保守）；平衡預算（美 民主）；減少赤字（美 民主）。

　　（三）社會福利面：

　　縮減社會福利（英 保守）；以助學貸款配套的高學費政策（英保守）；鼓勵人民去承擔私人健康服務（英 保守）；以社區關懷代替國家福利（英 保守）；國民年金制度以及增加老人健保（美 民主）。

　　（四）勞工面：

　　限制工會並解放勞動市場（英 保守）、打擊工黨在地方政府的勢力(因為工黨掌握多數的地方政府)（英保守）

　　（五）國防面：

　　介入兩岸關係、南北韓關係等（美民主）

　　（六）外交面：

　　保守黨主張關稅保護政策（英 保守）、外交政策是以經濟外交為主軸，推行「北美自由貿易協定」（ＮＡＦＴＡ）（美民主）、以防止核武擴散、人權等社會議題為主（美民主）、推動世界貿易組織(WTO)的成立（美 民主）、推進歐洲的政治聯盟（德 基督民主）、與西方陣營加強結盟，並沿續與東方集團的連繫（德基督民主）

　　（七）教育面：

　　以抵用券取代教育補助（英 保守）；各級學校必須經過「教育標準辦公室」評鑑，不合標準則被列入辦學失敗的學效（英保守）；重視教育訓練等社會投資（美 民主）；大量投資高科技與教育，維護公立學效教育經費（美 民主）。

　　（八）內政面：

　　民營化政策（英 保守）；續階計畫（英保守）；機構化（英 保守）；國家績效評鑑(NPR)、新政府運動（美 民主）；將企管原則運用於公部門（美 民主）；打擊犯罪（美民主）；強化婦女政策（美 民主）。

　　由上述可知，北歐國家、德國社會黨、法國社會黨所推行的政策帶有偏向社會民主主義的色彩；而美國的民主黨與共和黨以及英國的工黨與保守黨大多是在新自由主義與保守主義之間擺盪。同時也印證了，在前言中所提及到的當前世界各國的國家形態約可分類為：一是以美國、英國為主的央格魯薩克遜為主的國家治理的意識形態；二是以歐洲國家(含泛北歐國家)為主的國家治理意識形態。將各國不同政策歸納在三種意識形態的分類之中，事實上這樣的分類是很勉強的，因為各國政黨所推出的政策為了選舉考量往往將自己政黨的政見趨向與敵對政黨意識形態相同，例如：美國民主黨在柯林頓主政下致力平衡預算、減少赤字、推動自由貿易與大量投資高科技及教育，這種便是趨向共和黨的政策定位。所以不同國家的政策定位是受到不同的意識形態所影響的，從各國的經驗來看，民意關心的仍是「經濟穩定」與「失業問題」。可以想見的是今後，意識形態對各國政策定位的影響力將會有增無減，並引發國家之間的比較與學習，特別是「經濟穩定」與「失業問題」。