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經濟全球化對歐洲福利國家的挑戰--以德國為例
-- 《國際觀察》 馮英華+戴啟秀 2005-07-08 14:06:19

【文章正文】
　　摘 要 經濟全球化對主權國家的國家職能的影響是國際關係領域的一個重要課題，國際政治經濟各學派提出了許多不同的理論學說。其中具有代表性的國家衰弱理論指出，全球化對主權國家職能的削弱主要表現在安全、貨幣、福利三方面。本文以主權國家的福利職能為切入點，以德國社會福利制度所受的挑戰為例，闡述經濟全球化對歐洲福利國家和社會福利制度的衝擊，其目的在於進一步認識經濟全球化對主權國家的挑戰。
　　關鍵字 全球化 國家職能 福利制度 社會公正

　　一、經濟全球化與國家職能
　　面對經濟全球化，雖然學者們對其所下的定義各有不同，但就其一般特徵而言，經濟全球化是指資本、技術、勞務、商品等各種經濟資源在全球範圍內的自由流動和統一配置，包括生產、技術、金融、貿易全球化等，使得世界各國的經濟發展之間形成一種更加直接和緊密的內在聯繫。
　　經濟全球化見證了市場經濟的全球擴張，市場力量支配著經濟、社會生活越來越多的方面，而作為經濟全球化的核心之一，資本全球化更意味著資本具有了前所未有的流動性。面對日益強大的全球市場，國家的職能似乎日益弱化，國家銷蝕之聲四起。
　　首先，隨著冷戰的結束，經濟全球化不斷深入發展，各國之間的相互依賴性與日俱增，經濟問題成為國內和國際諸多關係的焦點，經濟利益已經變得如此重要，以至國家的政治職能在一定程度上蛻變為經濟職能的一部分。其次，經濟全球化意味著包括資本在內的資源跨國流動性的增強。參與全球化的目的是吸引資金的流人，而就國民經濟來說，經濟全球化不是一個選擇，而是一個現實。面對這一現實，國家能做的只是保持預算平衡、放鬆經濟管制、開放貿易和投資、維持貨幣穩定，而其他的決策則由資本本身完成，國家無法控制。也就是說，置身於經濟全球化進程中，國家履行其經濟職能的能力在弱化。全球化的最終結果是國家經濟權力的不斷喪失。由於資本的跨國流動性不斷增強，不同經濟體之間的依存性和一體化程度達到了前所未有的高度，國家政府實施宏觀經濟行為的可能性在減小。表面上，利率和匯率仍然由獨立的中央銀行根據市場狀況加以控制，但如果某個國家擅自降低利率，資本就會立刻從該國流向那些可能提供高收益的國家。財政政策的自由度也明顯減小，並很難成為政府履行其經濟職能的經常性手段。至於產業政策，它有悖於市場的競爭性要求，往往被認為是妨礙市場競爭的，從而受到市場的反對。在跨國公司的全球擴張行動中，它們不只滿足於消除政策障礙，還要求法律能夠靈活地運用於公司的運作。高工資、高稅收、高勞動力成本都會使跨國資本流失，結果是國家為了取得較好的國際競爭優勢地位必須向資本妥協。
　　全球化正在改變一種國家、社會和經濟在同一民族的邊界內在一定程度上齊步成長的歷史格局。原先的那種由國家確定對內經濟和對外貿易間的界限及國與國之間的經濟秩序，在市場全球化的過程中，正在演變為一種跨國的經濟。世界範圍資本流動的加速，通過全球關聯的金融市場對民族定位的強制性評估，在此具有頭等重要的意義。今天與其說國民經濟被安排在國家的邊界內，不如說國家被安排在跨國的市場中。

　　二、經濟全球化對福利國家的三大挑戰
　　如同上文所述，經濟全球化使主權國家受到國家職能弱化的挑戰，在這方面，主權國家面臨著三大危機，即政治職能危機、經濟職能危機和社會公正危機。德國社會福利制度受到經濟全球化的衝擊，在很大程度上涉及這三大危機。
　　1.政治職能危機
　　經濟全球化的深入發展必然推動世界各國相互依存程度的加深，任何國家的經濟發展都因全球化的發展而具有國際性，同時也必然要面對國家權力和利益的全球再分配，這就不可避免地會衝擊國家的主權。英國沃威克大學政治學教授蘇珊•斯特蘭奇將經濟全球化對主權國家職能的銷蝕歸結為三方面：一是國家防務職能，二是國家的金融經濟職能，三是國家的社會再分配職能。
　　此外，歐洲一體化進程的深入也進一步弱化了歐洲福利國家的主權功能。隨著歐盟內部實現了商品、人員、勞務和資本的自由流動，這種超越了國家界限的流動必然要求弱化民族國家的權力。但實行一體化實質上是為了適應經濟全球化的挑戰，提高歐洲整，體的競爭能力，就如德國前總理科爾指出的那樣，“如果歐洲以一個整體來行動就可以在與日本和北美的全球性競爭中獲勝”。歐洲一體化的縱深發展也給歐洲福利國家帶來了巨大的挑戰。
　　歐洲一體化的不斷深入要求經濟和社會的發展超越主權國家的界限，要求建立一個超國家的組織或機構，這就不可避免地會限制主權國家的權力和職能。而超國家機構職能的行使又必然會導致國家功能的進一步削弱。所以，歐洲一體化的發展必將會衝擊主權國家尤其是福利國家的現行社會經濟政策。雖然歐盟各成員國在宏觀經濟調控方面仍然扮演著一定角色，但主權國家權力的削弱卻是一個不爭的事實。此外，有關建立超國家的歐洲社會模式問題，目前還沒有決定採取何種方式，但其最終結果必然是進一步弱化歐洲各主權福利國家的國家職能。
　　吉登斯在《左派癱瘓之後》一文中指出，“沒有哪個問題比福利國家更涇渭分明地把社會民主黨人和新自由主義者區別開來的了。對前者來說，一套發展完善的福利體制是一個公正體面而人道的社會的基石；而對後者來說，福利制度則是企業的敵人、公民秩序衰敗的原因。”傳統的社會民主黨人謀求維持最大化的福利國家，而新右派則希望它最小化。戰後形成的左右兩翼政治力量在福利國家問題上的共識現不復存在，右翼政府開始推行減少社會福利的措施，由於這些措施損害了社會中下層人民的利益，因此90年代以來，右翼黨派在大選中頻頻失利，而左派政黨提出的照顧各方利益的改革方案，即一方面要保存已確立的基本社會保障，維護勞工利益，緩和社會矛盾，另一方面也要滿足資本的要求，防止資本外流，保持生產效率和國內就業的持續增長，以贏得更多民眾的支持。
　　2.經濟職能危機
　　全球化的深入發展不可避免地影響著國家對宏觀經濟的管理。一國參與經濟全球化進程必然要讓渡部分原屬主權範圍內的經濟決策權，對外開放會影響國家對領土和資源的管理權，資本的全球化制約著國家運用貨幣和匯率調節經濟發展的能力，而跨國公司的發展則在很大程度上削弱了國家的宏觀調控能力。經濟職能的危機隨之而來，並主要受制於以下幾個方面：
　　一是產品全球化。由於技術產品的快速普及，產品和服務的大批量流動引起了空前激烈的價格競爭。這一競爭直接威脅到福利國家的高勞動力成本，面對來自國外的廉價產品，福利國家紛紛採取反傾銷等措施保護本國市場。但這並不能從根本上解決福利國家這一在全球化時代必須面對的問題，從而導致社會失業率持續高居不下。
　　據2005年3月德國《明鏡》雜誌統計，德國2005年2月登記失業人數已達521萬。而2004年9月德國失業人數為426萬，比8月份下降了9萬人，但仍比上一年同期要高出49.000人。德國官方公佈的失業率為10.3%，去年同期為9.9%。這主要是由於德國福利國家制度本身固有的種種缺陷導致的，而這些缺陷在全球化時代就顯得愈加突出，主要表現在以下幾個方面：
　　首先，勞動力政策僵化。德國的工資協定由勞資雙方通過自己的組織，即工會和雇主聯合會自由談判達成。工會在談判中往往以本行業效益高的企業為標準，不考慮地區、企業規模、技術水準等不同條件的差別，這使得企業不得不付出較高的工資成本，同時也阻礙了勞動要素的合理流動。此外雇員還受《勞動法》解雇條例的保護，如果雇員對被解雇有異議，可訴諸勞動法庭。企業不僅難以解雇職工，而且還要承擔無休止的官司糾紛費用。因此，僵化的勞動市場規則使企業對雇傭新員工望而卻步，從而導致失業人員增加。在當前失業率高居不下的狀況下，只有減少國家對勞動力市場的各種干預，使勞動力市場的供求關係發揮作用，把過高的勞動成本降下來，才能使得企業重新雇傭工人。
　　其次，勞動技能已不符合新經濟時代的要求。全球化時代是一個把經濟增長建立在廣泛推行知識密集型生產與服務，實行自動化並大量削減勞動崗位基礎之上的新經濟時代，德國社會學家烏爾利希•貝克認為，新經濟時代全球資本的新勞動生產率法則就是：“數量越來越少的、受過良好的高等教育，可以在全球範圍內流動的人們卻可以創造出越來越多的效益和服務。經濟增長不再保證失業率的減少，而是相反，要以勞動崗位的減少為前提--這就是高失業率的增長。”這種增長方式對傳統的福利國家所追求的充分就業和社會保障而言是一個巨大的挑戰和衝擊。
　　根據德國勞動力市場及就業研究所(Institut fur Arbeitsmarkt-und Bemfsforsehung)1990年的預測報告，1985年至2010年就業者相應的資格結構將出現巨大的變化。對高級資格工作 (管理、研發、教學和諮詢等)的需求將從原來的28%增加到2010年的39%左右，而低級資格工作將從原來的27%減少到18%。對中級資格工作的需求將從1985年的45%下降到2010年的43%，但對於工作者的技能和知識的要求將大大提高。全球化時代對勞動者自身素質要求的提高使得那些沒有任何職業資格技能的勞動者很難就業。比較德國西部1997年與1980年的正規就業人數，無資格工人的人數下降了近30%，而有職業資格和大學文憑職業的就業人數分別增加41%和102%。
　　最後，主動失業以獲取失業救濟金問題嚴重。德國每個失業人員都可領到失業津貼或失業救濟，他們完全可以靠此體面地生活下去，如果再打點黑工的話，收入並不低於就業者，因此許多失業者不渴望重新就業。此外，少數人在高福利下養成了挑剔工作、講究條件的心理，有些人寧願失業以領取高額失業救濟金，也不願意因有工作而必須交納高額的福利保險金。根據德國黑森州農業和林業雇主聯合會專門負責推薦季節性勞動力部門的一份記錄：該部門曾向137個企業推薦過1319名勞動力，其中只有527人參加了面試，有141人被雇主錄用，但最後簽約的卻只有7個人，其餘沒簽約的人都是主動放棄工作。另外，按照德國目前的社會福利政策，國家並不是有重點地幫助那些真正需要幫助的人，而是採取澆花式的平均分配。一個養老金領取者，不管其家庭收入高低，都可以享受低廉的公共交通優惠；而一個上班的人不論工資有多少都無權享受此待遇。所以說，正是德國高福利體制導致了部分公民的這種不工作、坐享國家恩賜的心理，而反過來也正是這種心理引發了諸如“貧困陷阱”和“失業陷阱”等一些嚴峻的社會問題。
　　二是資本全球化。80年代以來，經濟全球化的飛速發展為政府和企業利用國家資本市場提供了重要機會，並使投資者從中獲得了回報的同時，全球資本市場對國內的經濟主權的影響也在逐步擴大。在當今的金融全球化時代，利率、匯率和其他金融資產要素總是處於變化中。因此，國內宏觀經濟政策在這種極劇變化的全球金融狀況下通常是脆弱的，尤其是金融投機活動將對國內經濟產生劇烈的影響。實際上，資本、國家和勞工之間的不平衡是全球性的。胡格威特進一步指出：“全球體系實現政治穩定的功能現在依靠的是‘排斥政治’，即把所有社會中那些沒有優勢的團體和部分排斥出去，因為它們在全球市場中既不能作為生產者也不能作為消費者實現自己的有效功能。”
　　資本的全球性流動動搖了福利國家內部政府、企業和公民三者之間的社會契約關係。在20世紀80年代以前的西方社會體系中，國家承擔了預防社會權利不公平和保護公民進入市場的任務。但在經濟全球化時代，資本逃避納稅卻變得很容易。、為了追逐利潤，資本避開對勞動徵稅較高的國家，從而導致該國失業人數增加。因此，當資本的流動打破了民族國家的疆界時，它們也就自然而然地破壞了所謂的“福特主義”社會範式，或是主權國家內部的社會契約形式。由於資本擺脫了主權國家的政治控制，成為獨立的自主決策體，那麼政府的影響力也自然地削弱了。
　　在這方面，福利國家的高稅收政策使得企業家紛紛轉移資本，在經濟全球化的時代，借助於跨國公司企業可以輕而易舉的把資本轉移到那些成本低的國家，從而獲得更大的利潤。而對於福利國家而言，則是失去了對支撐國民經濟重要的稅收來源。因此，為了支付高額的福利費用，德國政府不得不一再提高稅率。德國稅收平均占國內生產總值的40%左右，其中個人所得稅最高稅率為53%，企業稅為51.83%，工資收入的最高稅率為47%，公司留成利潤稅率為43%，起徵稅率為25.9%，這在發達國家之間均列高位。而這種高稅率帶來的後果必然是在進一步挫傷企業、個人的生產和投資積極性的同時也導致了偷稅漏稅和打黑工現象的盛行。
　　對個人而言，高稅收政策必然導致高工資、高勞動力成本。據歐洲統計局2003年3月公佈的對歐盟國家勞動力成本的統計結果顯示，在工業和服務行業歐盟國家每小時的平均勞動成本為22.7歐元，而德國為26.54歐元，高出平均水準17%，其中75.4%是工資，22.6%是社會保險支出。這使得德國企業依靠資本深化而提高的技術效率無法轉化為經濟效率，那麼在產品全球化流動的時代，具有高附加成本的德國產品其市場競爭力也必然會受到極大的削弱。對企業而言，高稅收政策使企業利潤減少，從而導致投資者將資本轉移到其他成本稅收相對較低的國家和地區。據德國科隆經濟研究所的一項統計，德國工商業平均稅後利潤率只有1.7%，在被調查的歐盟14國中排名倒數第二，僅高於義大利。企業的擴大再生產、新產品開發、員工培訓以及增加就業實屬難以為繼。此外，根據2003年11月上旬德國總體經濟評價專家委員會發表的題為《整頓國家財政改革稅收制度的經濟鑒定報告》，有關專家指出，由於投資減少導致的內需不足是造成德國經濟不振的主要原因，由於連續幾年的經濟不景氣，使得德國企業的設備投資下降了0.3%，而建築行業領域投資則下降得更多，達到了3.6%。由此可見，投資的大幅減少是阻礙經濟發展的重要因素之一。
　　然而，國內投資不足卻沒有擋住跨國公司發展的步伐，資本的全球流動性使跨國公司成為最大的受益者，它們紛紛把資本轉移到成本較低的國家地區，從而獲得高額利潤。這種著眼於全球性生產經營的跨國公司大大削弱了主權國家對其經濟的調控能力。它把發達國家的資金和技術優勢與低工資國家的成本費用優勢有機地結合起來，使國家在與資本的對壘中越來越處於不利地位，不斷喪失對國民經濟的控制力，國家失去了重要的稅收來源，政府因此也就無法再繼續利用提高資本收益率的政策來維持國家社會保障所需要的費用。
　　三是勞動力全球化。相對於資本和商品來說，雖然勞動力的全球流動還受到一定的限制，但與冷戰時期相比，還是出現了大幅度的增長。人員的流動也呈現出一種不平衡的趨勢，即大部分外來人口流人西方發達國家。對歐盟而言，來自中東歐實際的和潛在的移民對歐洲福利來說無疑是一個巨大的挑戰。根據德國經濟研究所的研究預測，如果中東歐國家能夠順利實現向市場經濟轉軌的話，那麼到2010年湧入西方國家的移民將達到460萬人。但如果這一預期不能實現的話，估計將達到650萬人。此外，一項針對中東歐經濟轉軌國家民眾所做的調查也證實了德國經濟研究所的預測，大約有270萬人表示他們有明確的移民計畫，還有1670萬人表示他們有可能移民。
　　由於中東歐國家的社會經濟轉軌還存在許多問題，因此大規模勞工移民給歐洲福利國家帶來的壓力已迫在眉睫。雖然歐盟於20世紀90年代初通過的申根協定堅決主張關閉東方邊界，但仍然難以阻止移民的湧入。而根據歐盟的法律，歐盟各成員國政府不能把社會福利局限於僅僅提供給本國的國民，即便是外國人也應享受相應的福利待遇，這一法律的頒佈無疑更加重了西歐各國的社會福利負擔。
　　一方面，勞動力的全球流動導致大量外來移民湧入西歐，外來移民在很大程度上將本國的弱勢群體從底層的就業市場排擠出去，加重了本國福利體系的負擔，造成公共財政的總體匱乏。在德國，正式登記的雇工和合法工人的社會安全保障成本已經使人們將使用外來工人作為逃避繳納保險費用的一種方法，這對本國勞動力就業構成了嚴重威脅。但從目前勞動力市場政策的角度來看，政府在中短期內又不會採取強制措施禁止企業雇傭外來勞工以解決國內的失業問題。
　　另一方面，經濟全球化使發達國家的雇主可以到國外雇傭廉價工人，從而使得本國產業工人面對嚴峻的競爭。例如在德國的巴伐利亞，許多公司走出不到10公里路程就可以雇傭到平均每月220美元工資的捷克工人，而雇傭一個巴伐利亞工人每月需支付2000美元，這一巨大的差異無疑給德國工人的工資和就業造成越來越大的壓力。
　　正是由於受到經濟全球化所帶來的外國移民以及發展中國家廉價勞動力的衝擊，德國社會中的“強資本弱勞工”現象日益嚴重，勞工作為一集體出現了分化，越來越難以組織起來與強大的資本抗衡，同時也大大降低了工人直接參與勞資談判的能力，福利國家的社會公正受到了嚴重的挑戰。
　　3.社會公正危機
　　在經濟全球化時代，支撐福利國家及其社會福利制度的社會公正也面臨危機。在這方面，效率與公正的矛盾一直以來就是一個爭論不休的話題，對於二者的關係至今仍無定論，這其中有一個重要的問題就是如何理解公正的內涵。約翰•羅爾斯(John Rawls)在“正義即公平”的理論中提出了公正的兩個原則：一是“自由平等原則”，二是“差別原則”，它主要強調社會經濟的不平等，必須能夠促使社會中處境最不利的成員獲得最大的利益。同時，他指出這兩個原則不是並行的，而是有優先性的，即第一原則優先於第二原則。根據羅爾斯對公正原則及其關係的設定可以看出，他是要在堅決維護個人自由權利和機會平等的基礎上，通過引入“差別原則”，儘量限制社會不平等，使社會中底層勞動者的利益得到保護。簡單概括，一方面要優先維護“自由權利”和“形式上”的“機會平等”，另一方面則試圖對經濟利益進行再分配以求達到一種更“實質性”的平等。
　　由此看出，羅爾斯的公正原則理論與德國福利國家模式強調的“社會公正”在很多層面上是一致的。雖然德國社會福利模式也強調個人的自由和競爭的優先性以及效率的重要性，如艾哈德所說：“競爭是市場經濟制度不可缺少的組成部分，甚至是它內在的要求，任何排斥、損害或阻礙競爭都將導致根本破壞這種制度，”但它同時又對由於個人自由和公平競爭下所造成的不公平進行了糾正，並對社會中的弱者以社會福利和社會救濟的方式進行幫助，從而達到艾哈德所提出的“為了全體人民的富裕，不能讓富人變窮，而是讓窮人變富”的目標，這與羅爾斯強調的實質性的平等是一致的。所以說，德國社會福利的公正觀基本指導思想就是實現經濟效率與社會公平之間的平衡，從而達到個人利益與國民經濟整體利益的一致。一個是能帶來經濟效率的市場，另一個是提供社會保障和社會公正的福利，二者在福利國家制度中是一對相輔相成的統一體，缺一不可。但事實上，二者卻是很難達到持久的一致。追求經濟效率必然要強調競爭，而過分的競爭必然導致兩極分化，這是公正觀所堅決反對的。而追求公平則要求一定程度上的“實質性的平等”，這必將會影響人們對效率追求的積極性，從而阻礙經濟的發展速度。另外，經濟全球化導致本國某些行業經濟發展受阻，經濟發展受阻致使國家稅源減少，在這種情況下，以經濟為基礎的社會公正受到挑戰。
　　另一方面，由於傳統的集中的大生產在經濟全球化背景下逐步被新型的分散的網路辦公所取代，工作的性質日趨個性化，以往那些大批標準的熟練勞工群體開始被許多屬於不同部門的新群體所取代。外國移民以及臨時工人的增加使工會組織的活動愈顯困難，以至於工會的代表性也開始受到懷疑，勞動力流動性的加強也使得工會組織日益鬆散。以社會公正為目標的工會的合法性甚至其存在的意義都受到了挑戰。例如在德國，在全國性的行業中，雖然設有工會組織，但由於階級立場的要求使其性質發生變化，導致工會在傳統集體談判中的作用大受限制。工會與政府、雇主聯盟的制度性對話被逐步分解，國家層次上的談判具有明顯和強烈地向下移動的傾向，簡單說就是把原來的契約談判由國家下移到行業、部門、公司，甚至最後只發生在個別的勞資關係互動中。

　　結　　語
　　面對經濟全球化對福利國家及社會福利制度的挑戰，德國政府目前在各領域實施2010改革(Agenda2010)方案。雖有困難和壓力，但改革勢在必行。改革能使現在的經濟模式和福利制度適應世界經濟發展的新形勢，是對經濟全球化挑戰的一種回應，即從制度層面確定德國在世界經濟發展中的競爭地位。在經濟全球化對主權國家在政治，經濟和社會領域帶來挑戰的背景下，如何確定經濟發展、社會保障和社會穩定這三者之間的互動關係，建立一個和諧的社會，是置身於經濟全球化過程中每個國家所面臨的新問題，這也受到國際政治理論界的關注。(馮英華 戴啟秀)