歐洲聯盟決策作為之研究－Devil Red

壹、前言

國際社會如同國內社會一樣，有著許多行為者（Actors）在其中互動著。國際社會中的行為者一般包括兩種：民族國家（Nation-States）以及非國家行為者如國際組織包含政府間組織（Inter-governmental Organizations, IGOs）及非政府間組織（International non-governmental Organizations, INGOs）、跨國企業、恐怖組織甚至包含國內的政黨、利益團體乃至於個人……等等。學者根據圍繞著這些行為者所產生的主題以及研究的重心、根據的假設不同，這些行為者不但有其不同的地位，也有其不同的行為模式。所謂國際關係（International Relations）或國際政治（International Politics）探討的就是這些行為者間複雜的關係或政治關係。

歐洲統合（Unification）運動從1923年卡芮基伯爵（Richard de Condenhove-Kalergi, 1894-1972）所組織的泛歐聯合會（Pan-European Union）開始，經歷歐洲煤鋼共同體（European Coal and Steel Community, ECSC）、歐洲經濟共同體（European Economic Community, EEC）、歐洲原子能共同體（European Atomic Energy Community, Euratom）的成立，簽署單一歐洲法（Single European Act, SEA），最後簽署歐洲聯盟條約（Treaty on European Union，以下簡稱馬斯垂克條約）建立歐洲聯盟（European Union, EU，以下簡稱歐盟），期間近半個世紀不斷地深化（Deep）和廣化（Wide），並且遭遇許多的波折及困境。其中，歐盟的產生不但是歐洲統合運動中重要的里程碑，也為國際社會帶來一個新興而獨特的行為者。而歐盟的特殊性表現在有時代表著成員國利益以一個單獨的行為者與其他國際行為者進行互動；有時歐盟與成員國一起在國際社會中進行活動；有時卻是成員國排除歐盟單獨地在國際社會進行活動。

而國際社會的行為者以其決策作為，包括決策目標的產生、決策的制訂以及決策的執行來具體地表現其在國際社會的活動。本文的目的即從探討歐洲聯盟決策作為的過程中，能夠瞭解歐洲聯盟的活動模式並進一步知道歐洲聯盟的本質。

貳、歐洲聯盟決策之意義

政策（Policy）是一組目的或目標的一般性陳述，計畫（Plan）則是達到政策目標的手段[1]。換句話說，政策表達出一組目標或目的，為的是解決某種問題或是達到某種利益，而計畫則是為達到政策的目標所籌畫的具體方案。所以在作政策分析之前，必須先對政策背後所隱含的目的或是利益有所瞭解。

一、統合理論介紹

歐洲統合的發展受到超國家主義（supranationalism）以及政府間主義（intergovernmentalism）兩種思潮的影響，亦即統合是在整合和合作交替作用中進行的。所以統合理論基本上可以分為兩大部份，以下分別討論。

（一）超國家主義方面

超國家主義包含了聯邦主義（Federalism）、溝通理論（Communications school）、功能理論（Functionalism）以及新功能理論（Neo-Functionalism）。

1.聯邦主義

聯邦主義一方面是將功能性的合作加以制度化，另一方面保存了各國的主權，將各個分離的政治單位所發生不可避免的衝突，透過類似美國聯邦體制加以解決。換言之，就是建立一個中央的權力機構，透過優勢的權力資源將任何想違背制憲精神的反整合行為回歸到整合體系，下階層的衝突透過最後的憲政司法機構加以裁決，這是一種形式決定功能（function follows form）的邏輯[2]。但是基本上聯邦主義對歐洲統合運動提供的是一個統合最後的目標，而不是解釋的工具。

2.溝通理論

溝通理論的重心放在整合過程發生所需要的必要條件。溝通理論的提倡者認為整合過程的必要條件在於建造一個共同體的感覺（sense of community），而這個共同體的感覺藉由一個學習過程來得到，包括共享的標誌、認同感、合作的經驗、記憶、價值和規範[3]。

3.功能主義和新功能主義

功能主義功能主義者認為要促進國際間的和平，必須從各個民族國家的共同利益出發並透過國家間的積極合作才能成功。並且認為在整合的過程中技術性的專家應扮演重要的角色；在某一分面的技術功能方面的合作會有助於其他技術功能方面的合作；人民的忠誠可以分割並轉移到功能性組織上；功能性的合作可以減少歧見；各國間的合作是從較不具爭議的領域開始。而新功能主義修正了功能主義的缺陷，功能主義認為功能的合作將自動地促成政治整合，但新功能主義認為功能合作還是需要政治菁英的促成、超國家組織的建立才有可能達到政治整合[4]。

（二）政府間主義方面

政府間主義指的是在尊重各國維護主權的原則下，致力協調各成員國的步調一致，而且在合作領域的決策也尊重各國的主權，改採全體一致決[5]。

以上對歐洲統合兩種思潮的討論可以瞭解，整合和合作的區別在於決策主權轉移與否。超國家主義重心放在要求國家將特定領域的決策主權轉移到超國家組織的層次上，所以超國家組織決策時就依照國家決策一樣是採取多數決；政府間主義則是將各國決策的主權保留在各國政府手上，並根據各國的意願建立國際組織，這個國際組織的決策是依據國家的利益所規畫的，所以政策的決定需要國家的一致決。

二、冷戰後國際環境的變遷

在蘇聯、東歐共產國家相繼解體以及東西德統一之後，代表冷戰的結束。歐體國家一方面在害怕一個統一的德國當時，另一方面也必須對東歐國家想加入歐體有所反應。於是在擴大和深化之間歐體國家先選擇了深化40餘年的統合運動，在原先籌組「經濟暨貨幣聯盟」會議之外同時召開「政治聯盟」的政府間會議。於是在1992年馬斯垂克條約的簽訂地表著將成員國的統合型態進化為歐洲聯盟，而歐洲聯盟則承擔承續並深化40年來的統合成果[6]。所以在馬斯垂克條約共同條款第A條說明要在歐洲人民之間，設立一個更為緊密的聯盟關係；而在第B條說明聯盟有五項目標：

（一）經由無疆界領域的建立、經濟和社會合作的加強、擁有單一貨幣的經濟暨貨幣聯盟之建立，來促使均衡和持久的經濟和社會發展；

（二）經由一個包含了共同防禦政策的共同外交暨安全政策，在國際上表現歐盟的一體性；

（三）經由歐盟公民權的引進，能夠加強成員國國民權利、利益的保障；

（四）在司法和內政上發展更緊密的合作；

（五）為維護共同體的完整性，根據第N條第二項的程序形成以下的考量。本條約中的政策和合作為確保共同體制度和機構有效地運作，得以做某程度的修正。歐盟的目標應依照本條約及其規定的條件和時間表加以實現，並同時尊重第3b條所規定的輔助原則。

歐盟的重心是在重整原先著重在經濟整合的三個共同體，將目標所在在經濟政策和貨幣統合上，再加上共同外交暨安全政策和司法與內政事物的合作上。這就形成了歐盟的三大支柱。

三、歐洲聯盟所隱含的原則

（一）聯邦主義

馬斯垂克條約除了享有共同體至高性的地位外，包含著傾向聯邦主義的意識和設計。這些因素為促使歐盟朝向偏聯邦化特質的歐洲上位國家進化。如在經濟方面歐盟將會設立歐洲中央銀行，歐洲中央銀行和各國中央銀行的關係和地位，就如同聯邦國家中的設計一樣；又在政治聯盟的整合上雖然緩慢，但是歐盟設立了歐洲公民的制度，使得歐盟各成員國的國民與歐盟建立了屬民關係，歐洲公民除了可以在成員國境內自由遷徙之外，在居留國享有像當地居民一樣的投票權和參政權[7]。換言之，馬斯垂克條約就類似一部聯邦國家的聯邦憲法。

（二）（principle of subsidiarity）

輔助性原則指的是在成員國無法單獨完成而需要集體力量才能克服的領域中，雖然沒有條約明文規定歐盟仍然可以介入以爭取集體的福利，

四、小結

經由瞭解歐洲聯盟成立的時代背景、馬斯垂克條約所揭櫫的目標，再加上歐盟所隱含的兩個原則，歐盟的政策就必須根據聯邦主義和輔助性原則解決冷戰後所帶來的政治、經濟和安全問題，以及達到建立一個偏向聯邦性質緊密聯盟的目標。總言之，歐盟的政策和決策行為就是為了兩個目標，一個是為了促進和維持各成員國個別的國家利益；另一方面則是為了促成歐盟整體的一致性。但是在國家個別利益和歐盟整體利益有時會相互衝突，這就必須依靠統合過程中整合（integration）和合作（cooperation）這兩種力量的調和。

參、歐洲聯盟決策之相關機制

歐洲統合的發展受到超國家主義以及政府間主義兩種思潮的影響，亦即統合是在整合和合作交替作用中進行的。所以歐洲聯盟的決策過程也受到這兩股力量的影響，其決策機制因而代表著這兩股力量的實現。其中在歐洲聯盟決策機制中代表著超國家主義者有執行委員會（the European Commission—Commission，以下簡稱為執委會）、歐洲議會（European Parliament）、歐洲共同體法院（The Court of Justice of the European Community，以下簡稱歐體法院）；代表著政府間主義者包括歐盟理事會（the Council of Union，以下簡稱理事會或部長理事會）、歐盟高峰會（the European Council）[8]。以下就以這兩種分類討論。

一、超國家主義的機制

（一）執委會

執委會是歐盟的執行機關和官僚體系，其最主要的工作在於提案、監督歐盟法案的實行以及促進歐盟整體的利益，其在歐盟機構中最具有超國家性質。和美國聯邦治國家相比較的話，有三個特點：1.執委會向美國行政部門一樣，每位委員在其所屬的總署（directorates-general，簡稱DG）中負責特定的政策領域。所不同的是美國行政部門是由美國總統提名、參議院同意通過，而執委會委員則是由各國指定後，才由歐洲議會來同意或否決整份名單；執委會可以提出新的政策構想、策畫歐盟的預算以及美國行政部門所沒有的提案權；執委會可以監督歐盟所通過的法案在成員國執行的情形，在歐盟成員國不遵守所通過法案時可以向歐體法院提起訴訟。並且可以根據歐盟的法律調停成員國間的爭端[9]。以下就其組織及功能討論。

1.組織

執委會委員現有二十名，除了英、法、德、義和西班牙各有兩名代表外，其餘國家各有一位代表。執委會主席及其委員由成員國政府共同推舉，經過理事會同意後任命。為了提昇歐洲議會的地位，在馬斯垂克條約第158條增加了一項規定執委會主席及委員需要歐洲議會的同意，經過歐洲議會同意後再由各成員國以共同協議任命。委員基本上任期五年，可以經由兩種方式解職：根據馬斯垂克條約144條由歐洲議會解散執委會；第160條委員不再具有履行其職責所需的條件或犯有重大的錯誤，法院可以應理事會或執委會的請求，強制其退職[10]。委員們在其任期內必須根據歐盟的整體利益，獨立自主地完成歐盟所賦予的任務，不受其母國政府或個人的影響[11]。

在執委會主要有以下四個機構[12]：

(1)主席（president）主席的任務在於主持執委會的會議、分配其他委員的任務、代表執委會與歐盟其他組織互動、代表歐盟與其他民族國家的領導者互動，最後代表執委會對於歐洲整合過程的保證。

(2)總署（DG）在馬斯垂克條約中執委會總共有23個總署，但在1997年底已有了26個總署，15個特殊業務單位[13]，一個總署通常負責一個特定的政策領域，由委員分別負責一個或更多的總署。

(3)秘書處（the secretariat general）由約350名人員負責執委會的行政工作，秘書長主持chefs de cabinet每個禮拜的會議、代理主席主持執委會會議、協調執委會與歐洲議會的關係以及確保執委會的工作順利進行。

(4)諮詢委員會（advisory committees）由一群專家組成，負責歐盟政策及法案的討論與檢討以做為執委會提案的參考。

2.功能

執委會的功能由巴黎條約、羅馬條約、單一歐洲法案以及馬斯垂克條約所規定，包歸以下職權[14]：

（1）提案權（power of initiation）執委會有獨享的提案權使歐盟條約所提及的目標由實際的法律及計畫來實現。亦即，執委會是歐盟政策的起點，沒有執委會的提案歐盟就無法運作。

（2）執行權（power of implementation）執委會必須確保歐盟所通過法案的確實執行，並藉由成員國的官僚體系來執行歐盟所通過的法案。執委會一方面從成員國獲得資訊以監督成員國執行的成效；另一方面若有成員國、法人或個人不遵守或有違為條約精神的行為時，可以向歐體法院提出訴訟。

（3）歐盟的良心（acting as the conscience of the EU）執委會必須代表歐盟的整體利益，並解決在決策過程中成員國之間以及歐盟機構之間的衝突。

（4）財政權執委會管理歐盟的財政，包括收入、預算及各種基金的運用，如歐洲社會基金（European Social Fund, ESF）、歐洲農業指導及保證基金（European Agriculture Guidance and Guarantee Fund, EAGGF）、歐洲區域發展基金（European Regional Development Fund, ERDF）。

（5）對外關係（external relations）執委會對外代表歐盟和其他的民族國家或國際組織互動，並且代表歐盟與加入的申請國談判，並將結論送給理事會參考。

（二）歐洲議會

歐洲議會擁有單一議院，議員總共有624名並由各國直接名選，有五年的任期[15]。歐洲議會的機關被分散在三地：一個月一次的全會（parliamentary chamber）在法國斯特拉斯堡市；秘書處（Administrative Secretariat）等行政單位在盧森堡；委員會（Parliamentary committees）則在布魯塞爾[16]。這就和歐盟其他機構一樣，機構的所在地的選擇，對成員國來講是種國家威望、地位的表現，也是一種權力平衡（balance of power）的表現。以下說明歐洲議會的組織和功能。