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當代中國政黨制度的歷史考察

朱漢國


共產黨領導下的多黨合作制，是當代中國政黨制度的基本形式。1949年 9月召開的中國人民政治協商會議，標誌著這一政黨制度的初步確立。以此為起端，共產黨領導的多黨合作制已在中國政治生活中實行了整整50年。本文試就這一政黨制度50年來的發展歷程，作一簡要的歷史考察。

一 當代中國政黨制度的初步確立

共產黨領導的多黨合作制，是無產階級執掌政權條件下實行的一種完全新型的政黨制度，其基本特徵是：共產黨居於國家政權的領導地位；其它民主黨派與共產黨親密合作，參與國家大政方針的協商和決定，共同管理國家事務。

作為一種政黨制度，共產黨領導的多黨合作制，是中國共產黨和各民主黨派在共同反對國民黨一黨獨裁政治的過程中逐步形成的。它的形成，反映了中國歷史發展的必然。在長期的民主革命實踐中，中國共產黨充分認識了與各民主黨派合作的意義，因此，當中國第一個民主黨派──第三黨誕生後，中共就一直堅持與民主黨派合作的方針。各民主黨派在反對國民黨一黨專政、爭取民主政治的鬥爭中，也逐步認識到只與中共合作，並接受其領導，鬥爭才能取得勝利。應該說，正是中共與各民主黨派長期合作的基本方針，正是各民主黨派對中共領導地位的一致認同，才使共產黨領導的多黨合作制的形成具備了根本的前提條件。

1949年 9月21日至30日在北平召開的中國人民政治協商會議，標誌著共產黨領導的多黨合作制，作為新中國的政黨制度，已初步確立。

（一）人民政協的召開，使中共與各民主黨派的長期合作有了重要的組織形式和穩固的組織機構。

1948年 5月，中共中央號召各民主黨派、各人民團體、各社會賢達召開新的政治協商會議。其時，中共對政治協商會議的認識基本上還是以1946年政協為藍本的，並未認識到要作為中共與各民主黨派長期合作的組織形式，只是設想“由新政治協商會議，草擬政治綱領，商定召開全國人民代表會議的方法，然後由全國人民代表會議產生民主聯合政府”。

但是隨著革命形勢的發展，以及在籌備新政協的過程中，中共和各民主黨派，以及無黨派民主人士一致感到應擴大新政協的職權，它不應開一次會議就結束，它應作為全國革命統一戰線的組織形式長期存在，並且要有執行機構和日常辦事機構。

1949年
8月25日，新政協籌備成員、華北人民政府主席董必武在一次黨內會議上，明確闡述了上述思想（注：《董必武主席對華北人民政府科長以上黨員幹部的講話》，
國防大學黨史黨建政工教研室編：《中共黨史教學參考資料》，第十八冊，第 555頁。）。

9月 7日，周恩來代表新政協籌備會常委會向準備與會的政協代表，詳細論述了關於政協的若干問題：（ 1）關於政協名稱。周恩來指出，即將召開的新政協，全名為中國人民政治協商會議。（ 2）關於政協的性質。“中國人民政治協商會議是一個包含了工人階級、農民階級、城市小資產階級、民族資產階級和一切愛國民主人士的統一戰線組織”。（ 3）關於政協的組織。政協組織所包含的成分，是非常廣泛的。它的任務是團結國內各革命階級以及愛好民主人士，共同反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義，建設新民主主義的新中國。這一任務也是中國人民政治協商會議的奮鬥目標。“凡是同意這個目標的各民主黨派、人民團體、少數民族和海外華僑，我們都歡迎他們的代表來參加這個會”。（4）關於政協的組織機構。 “中國人民政治協商會議將在最近召開全體會議，全體會議閉幕後將設立全國委員會，領導實行全體會議的決議。另外在全國中心城市、重要地區和省會，根據需要設立地方委員會”。（ 5）關於政協的職責。“在全國各地方未能實行普選以前，中國人民政治協商會議和它的地方委員會分別執行全國和地方的人民代表大會職權”。等到將來召開全國人民代表大會，“那時中國人民政治協商會議全體會議，才不再代行全國人民大會的職權，但是它仍將以統一戰線的組織形式而存在，國家大政方針，仍要經過人民政協進行協商。地方委員會情形也是如此”（注：《周恩來統一戰線文選》，人民出版社1984年版，第 136─ 137頁。）。

周恩來關於政協問題的上述意見，得到了與會政協代表的讚同。人民政協第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》，以法律的形式，將政協的性質與職權確定下來。

《共同綱領》的“序言”指出：“由中國共產黨、各民主黨派、各人民團體、各地區、人民解放軍、各少數民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協商會議，就是人民民主統一戰線的組織形式。”

《共同綱領》第十三條規定：“中國人民政治協商會議為人民民主統一戰線的組織形式。其組織成分，應包含有工人階級、農民階級、革命軍人、知識分子、小資產階級、民族資產階級、少數民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表。在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，並付之以行使國家權力的職權。在普選的全國人民代表大會召開以後，中國人民政治協商會議得就有關國家建設事業的根本大計及其他重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案。”（注：《建國以來重要文獻選編》，第一冊，中央文獻出版社1992年版，第 1─ 4頁。）在會議通過的《中國人民政治協商會議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》等文件中，也都有類似的規定。

人民政協通過的這些規定，這就為中共與各民主黨派的長期合作創造了共同的組織形式和穩固的組織機構。

（二）人民政協的召開，各民主黨派從法規上認可了共產黨的領導地位，為多黨合作制的順利發展創造了前提。

共產黨領導的多黨合作制區別於西方多黨制的最根本的一點，就在於多黨合作不是無序的，而是有序的。保證這種有序機制的關鍵就是共產黨的領導地位。

共產黨的領導地位，不是自封的，而是中共和各民主黨派在長期的革命實踐中形成的，並得到各民主黨派認可的。如1949年 1月22日，李濟深、沈鈞儒等55位民主黨派領導人及無黨派民主人士在其發表的對時局的聯合聲明中，即一致表示“願在中共領導下，獻其綿薄，共策進行，以期中國人民民主革命之迅速成功”（注：《民主革命時期的民主黨派》，湖南人民出版社1986年版，第 718─ 719頁。）。然而，共產黨的領導地位得到法律上的認可，卻是在1949年 9月召開的人民政協第一屆全體會議上。

人民政協通過的具有憲法性質的《共同綱領》規定：“中國人民民主專政是中國工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級及其他愛國民主分子的人民民主統一戰線的政權，而以工農聯盟為基礎，以工人階級為領導”。同時還規定，“凡參加人民政治協商會議的各單位，各級人民政府和全國人民均應共同遵守”（注：《建國以來重要文獻選編》，第一冊，中央文獻出版社1992年版，第 1─ 2頁。）。這就從法律意義上規定了工人階級及其政黨的領導地位。

不僅如此，就各民主黨派來說，此時，共產黨在多黨合作中的領導地位還得到了他們全黨意義上的認可。

1949年人民政協召開之後，各民主黨派相繼召開了各自的代表大會。在大會上，各民主黨派都明確了共產黨的領導地位。如1949年11月召開的中國國民黨革命委員會代表會議，在其通過的《宣言》中公開宣布，從今天起，中國國民黨革命委員會將“以中國人民民主統一戰線之一員，在中國共產黨毛主席領導下，為鞏固人民民主專政、實現人民政協共同綱領而努力”（注：《中國國民黨民主派代表會議宣言》，《中國各民主黨派》，中國文史出版社1987年版，第 408頁。）。這次會議通過的《中國國民黨革命委員會組織總章》，更是明確地把“擁護工人階級及中國共產黨領導”作為入黨條件之一（注：《中國國民黨革命委員會總章》，《中國各民主黨派》，中國文史出版社1987年版，第 429頁。）。與此同時召開的民盟一屆四中全會，在其通過的《中國民主同盟盟章》中，也明文規定：“本盟接受中國共產黨的領導，與之密切配合工作，以期在革命建國的偉大事業中盡其最大的努力。”（注：《中國民主同盟盟章》，《中國各民主黨派》，中國文史出版社1987年版，第 476頁。）。

共產黨領導地位在法規上的確定，以及被各民主黨派在全黨意義上的認可，這就保證了多黨合作制的有序發展。

（三）以人民政協的召開為起點，中共與各民主黨派開始民主協商政治，共定國是。

參加1949年人民政協的單位共有46個，當時的11個民主黨派都派代表參加了。據統計，在 662名代表中，共產黨員約佔44％，各民主黨派成員約佔30％，無黨派民主人士約佔26％。就黨派代表來說，民革、民盟和中共的代表名額相等，均為16名正式代表，2名候補代表。


在政協召開的過程中，各黨派也是平等相待，民主協商，其合作精神為世人稱道。在政協召開的第一天，中共中央政治局委員、書記處書記劉少奇代表中國共產黨在大會上發言。他說：“中國共產黨以一個政黨的資格參加人民政治協商會議，和其他各民主黨派、各人民團體、各少數民族、國外華僑和其他愛國民主分子一起，在新民主主義的共同綱領的基礎上忠誠合作，來決定中國一切問題。凡是中國共產黨參加並一道通過的人民政治協商會議的決議，中國共產黨將堅決地執行並為其徹底實現而奮鬥。中國共產黨將為人民政治協商會議的最高威信而奮鬥，不允許任何人來破壞人民政治協商會議。這就是中國共產黨對人民政治協商會議今後所要採取的態度。”（注：《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第 433─ 434頁。）劉少奇的發言充分表達了中共與各民主黨派真誠合作的態度。

事實也是如此。在政協召開期間，中共中央負責人毛澤東、劉少奇、周恩來、朱德等人，常以一個代表的身份，與其他黨派代表一起討論和協商國家的大政方針，虛心聽取各方代表意見。各民主黨派代表則暢所欲言，紛紛獻計獻策，表現了極高的參政願望。人民政協通過的所有文件和決議，其間都凝聚著各民主黨派的智慧。

（四）以人民政協的召開為起點，各民主黨派在中共領導下開始參與國家事務的管理。

共產黨領導的多黨合作制區別於西方政黨政治的又一基本特徵是，在這種政治體制下，沒有執政黨與在野黨的對立。共產黨與各民主黨派的關係，既是領導與被領導的關係，也是執政黨與參政黨的關係。這種關係的確立，也是以1949年人民政協召開為標誌的。


在新政協的籌備過程中，各民主黨派在中共領導下，即開始參與籌備的領導工作。在設立的籌備委員會中，民主黨派成員和無黨派民主人士就佔了一定的比例。在具體負責籌備工作的 6個小組中，每個組都有民主黨派成員擔任組長或副組長。

為了充分體現中共與各民主黨派的合作精神，保證各民主黨派的參政黨地位，以人民政協為開始，新中國各級人民政府都安排了一定比例的民主黨派代表和無黨派民
主人士擔任領導職務。

在人民政協第一屆全體會議選出的63名中央人民政府委員中，民主黨派和無黨派民主人士有31名，接近半數。中央人民政府 6位副主席中，有 3名是民主黨派和無黨派民主人士；國務院 4位副總理中，有 2位是民主黨派和無黨派民主人士；政務院21位委員中，有11位是民主黨派和無黨派民主人士。在政務院下屬機構93位負責人中，民主黨派和無黨派民主人士佔42位，其中有些人還擔任部委的部長或主任。如譚平山任人民監察委員會主任，沈鈞儒任高級人民法院院長，黃炎培任副總理兼輕工業部部長，朱學范任郵電部部長，章伯鈞任交通部部長，傅作義任水利部部長，史良為司法部部長，何香凝為華僑事務委員會主任，郭沫若任科學院院長，胡癒之任出版總署署長。

上述種種事實表明，1949年人民政協的召開，標誌著共產黨領導的多黨合作制，作為新中國的政黨制度，已初步確立。

二 當代中國政黨制度的發展歷程

共產黨領導的多黨合作制自1949年初步確立後，50年來，隨著中國政治實態的發展，已經歷了四個明顯不同的發展階段。

第一階段（1949─1957），是共產黨領導的多黨合作制的初步發展時期。

在這一階段中，中國共產黨團結各民主黨派共同為恢復國民經濟、進行社會主義改造而鬥爭，並從方針、政策上逐步健全共產黨領導的多黨合作制，使其向制度化的
方向發展。這一階段，多黨合作制呈現了如下特點：

1.中國共產黨制定了對各民主黨派的正確方針和政策，多次召開全國統戰工作會議，強調民主黨派存在的意義和作用。1956年召開的中共八大，正式提出了“長期共存，互相監督”的方針。

2.各民主黨派相繼召開全國大會和中央會議，自願接受中國共產黨領導，自覺地把新政協通過的“共同綱領”作為自己的政治綱領。

3.各民主黨派的參政黨地位被進一步確立，應邀參加了各級人民政府。1954年，在第一屆全國人民代表大會的選舉中，各民主黨派成員在“人大”和政府的領導職位中，佔了相當大的比例。如一屆人大常委會委員79人，民主黨派及黨外民主人士有39人；13名副委員長，民主黨派及黨外民主人士有 8人；在國務院35個部長級幹部中，民主黨派及黨外民主人士有13個。在地方政府中，也有一批民主黨派及黨外民主人士擔任了領導工作。此外，各民主黨派還就國家大政方針、經濟建設和統一戰線中的重大問題，與中共民主協商。

4.各民主黨派在中國共產黨的推動下，積極參加新中國的建設事業，自覺投身於五大運動（即土地改革、抗美援朝、鎮壓反革命、“三反五反”和社會主義改造運動），並在實踐中加強自身建設。新中國成立時，各民主黨派總數僅 1.1萬餘人，到1956年底，總數已達10萬餘人。

總的來說，這一階段，中共與各民主黨派的友好合作，推動了中國社會主義民主政治的建設，也促進了新中國各項建設事業的發展，出現了各黨各派同心同德，全國
上下安定祥和的局面。

第二階段（1957─1966），是共產黨領導的多黨合作制的曲折發展時期。

1957年下半年，由於中共黨內“左”的指導思想的影響，反右鬥爭嚴重擴大化，民主黨派一些領導人被錯劃成右派分子，一些民主黨派也被說成“反黨反社會主義”（注：《文匯報的資產階級方向應當批判》，《人民日報》1957年 7月 1日。）。反右鬥爭的擴大化及其隨之而來的民主黨派的整風運動、自我改造運動、“向黨交心”運動，打擊了民主黨派的積極性，嚴重損害了中共同民主黨派的關係，給共產黨領導的多黨合作制的發展帶來了不良影響。

不過，此一時期，多黨合作的格局在形式上仍然保持著。1963年 1月28日，周恩來代表中共中央在春節祝詞中指出：“各黨各派，長期共存，這是毛主席提出來的……不僅在現階段需要長期共存，而且一直要共存到共產主義。”（注：《周恩來統一戰線文選》，人民出版社1984年版，第 448頁。）隨後，中共中央採取了一些措施，緩和了與民主黨派的緊張關係。在1964年和1965年相繼召開的全國政協四屆一次會議和全國人大三屆一次會議上，一些民主黨派成員繼續被選入國家領導機關。如宋慶齡被選為國家副主席；郭沫若、何香凝、黃炎培、陳叔通、楊明軒、程潛、張治中等當選為全國人大副委員長；蔡廷鍇、李四光、傅作義、沈雁冰、許德珩、李德全等當選為全國政協副主席；劉文輝、朱學范、沙千裡、張奚若、蔣光鼐等人在國務院的部、委中擔任了部長或主任。

第三階段（1966─1976），是共產黨領導的多黨合作制遭到嚴重破壞時期。

1966年“文化大革命”開始後，林彪、“四人幫”反革命集團利用中共黨內的“左”傾思潮，並將此推向極端，對共產黨領導的多黨合作制進行了肆意破壞。這一階段政黨制度遭受嚴重破壞的具體體現是：

1.多黨合作制的組織形式──各級人民政協，被污蔑為“牛鬼蛇神的庇護所”，被迫停止辦公。

2.共產黨的領導地位被嚴重扭曲，在“踢開黨委鬧革命”的口號下，共產黨的領導被林彪、“四人幫”反革命集團所架空。

3.各民主黨派在國家政治生活中的地位和作用逐漸消失。各民主黨派被污蔑為“ 反動組織”，民主黨派從中央到地方，各級組織被迫停止活動。

4.共產黨的大批領導幹部被打成“走資派”而受處分，各級政協委員和民主黨派成員被作為專政對象受到迫害。

總之，在“文革”期間，共產黨領導的多黨合作關系已名存實亡。誠然，在此值得一提的是，在“文革”中，即使在各民主黨派和人民政協相繼受到衝擊，但作為中共最高領導人的毛澤東仍保持與民主黨派領導人的聯繫，也沒有取消民主黨派的意思。1966年，在國慶招待會上，毛澤東對李宗仁說，紅衛兵把全國政協、民主黨派封了，但政協還是要的，民主黨派還是要的。

隨著國內形勢的變化，中共八屆十二中全會後，在周恩來的努力下，毛澤東著手給各民主黨派機關解凍。1970年11月，各民主黨派中央機關開始聯合辦公。1972年12月，全國政協也恢復工作。1975年 1月，在四屆人大的選舉中，民主黨派和無黨派愛國人士的參政權開始恢復，宋慶齡、郭沫若、許德珩、胡厥文、賽福鼎、周建人、阿沛﹒阿旺晉美等當選為全國人大副委員長。

不過，從政黨體制的角度言，中共與民主黨派的合作關係仍沒有全面恢復，民主黨派在國家政治生活中的地位和作用也沒有得到充分肯定。

第四階段（1977年以後），是共產黨領導的多黨合作制進入正常發展與制度化時期。


粉碎“四人幫”後，特別是中共十一屆三中全會以後，共產黨領導的多黨合作制，作為一種制度，得到了前所未有的大發展。中共在民主黨派工作上撥亂反正，迅速恢復和健全了對民主黨派的正確方針。1979年 6月，全國政協主席鄧小平在政協五屆二次會議上作了題為《新時期的統一戰線和人民政協的任務》的開幕詞。鄧小平在開幕詞中代表中共中央明確了民主黨派新時期的性質和在中國民主政治建設中的作用。他指出：“我國各民主黨派在民主革命中有過光榮的歷史，在社會主義改造中也作了重要的貢獻。這些都是中國人民所不會忘記的。現在它們都已經成為各自所聯繫的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義的愛國者的政治聯盟，都是在中國共產黨領導下為社會主義服務的政治力量。”（注：《鄧小平文選》，第 2卷，人民出版社1994年版，第 186頁。）鄧小平的講話，賦予了民主黨派新的政治生命，這極大地調動了各民主黨派建設社會主義的積極性。

由於中共的努力，民主黨派的工作得到了迅速恢復，共產黨領導的多黨合作制也重新步入正軌。中共十一屆三中全會後，在中共和各民主黨派的共同努力下，中國多黨合作的政黨體制呈現了如下特徵：

第一，中共恢復和發展了對民主黨派的正確方針，多黨合作理論逐漸趨於成熟。

為了鞏固和完善共產黨領導的多黨合作制，使之制度化，1982年 9月，中共十二大明確提出了“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的16字方針；1989年 1月，全國政協制定了《關於政治協商、民主監督的暫行規定》；1989年12月，中共中央公布了《中共中央關於堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》。中共的上述文件，不僅從理論上闡明了共產黨關於多黨合作制的基本方針政策，而且從制度上保證了共產黨領導的多黨合作制在新時期的完善和發展。

第二，各民主黨派的自身建設得到了大發展。

中共十一屆三中全會後，中共中央積極支持和幫助各民主黨派加強自身建設，尤其支持他們獨立地開展工作。為了鼓勵各民主黨派獨立地開展工作，1980年12月，中共中央作出了在各民主黨派各級組織中，一般不再發展中共黨員的規定。1982年10月15日，中共中央批轉了中央統戰部《關於民主黨派撤出我黨人員問題的報告》，決定建國後派進民主黨派的中共黨員原則上都必須撤出。中共的這兩項決定，對於民主黨派獨自開展工作起了很大的作用。在中共的支持下，各民主黨派的組織得到了空前的發展。據有關方面統計，1979年各民主黨派恢復活動時，其總數約為65,000餘人，到1997年底，總數達 482,000餘人。

第三，中共與各民主黨派友好合作、民主協商政治已經常化、制度化。

在現階段，共產黨領導的多黨合作不僅在理論上已條文化、制度化，而且在國家政治的實際運作中，得到了較為充分的實施。近20年來，各民主黨派的參政權利得到了保障，各民主黨派在國家政治生活中的地位空前提高。這突出地體現在三個方面：

第一，各民主黨派參政黨地位逐漸鞏固。據不完全統計，截至1998年，民主黨派成員和無黨派民主人士在各級政權機關中任職情況如下：在最高人民檢察院、最高人民法院和國務院各部委中擔任正副部級幹部的有24人；在全國省級政府1576個直屬廳局中擔任正副局級幹部的有 154人；在各級政府機關中擔任正副處級幹部的有5191人。

第二，多黨派民主協商政治已經經常化、制度化。近年來，中共就黨和國家的一些重大事件堅持與各民主黨派協商，鼓勵各民主黨派就國家的方針政策和各項工作提出意見、批評或建議。各民主黨派就國家的大政方針，也主動向中共中央提出書面建議，或約請中共中央負責人交談。

第三，民主監督得到了加強。為了保證民主監督的實施，中共中央和各級人民政府聘請了2000多位民主黨派成員擔任各級特約監察員、審計員和教育督導員。以上情況表明，在近階段，中共與各民主黨派的合作關係已經常化，且日趨制度化。

第四，各民主黨派與中共通力合作，在改革開放和兩個文明建設中發揮了特殊的作用。

在現階段，由於多黨合作制度的健康實施，各民主黨派工作十分活躍。他們在中共中央的支持下，獨自開展各項工作，在現代化建設中開路子、出點子，作出了越來越多的貢獻。如在面向社會諮詢服務、開門辦學、普及科技知識、愛國統一戰線等方面，均發揮了特殊的作用。

總的來說，中共十一屆三中全會以來，共產黨領導的多黨合作制，作為一種政黨制度，得到了恢復、發展和逐漸完善。民主黨派在國家政治生活中的地位在逐漸提高，在社會主義現代化的建設中的作用也越來越重要。


考察新中國成立後50年來中國政黨制度的發展歷程，我們可以得出以下幾點結論：

第一，50年來，中共堅持了與各民主黨派合作的方針。1950年召開的第一次統戰工作會議，提出了“團結、建設、進步”的方針；1956年召開的中共八大提出了“長期共存，互相監督”的方針；1982年召開的中共十二大提出了“長期共存，互相監督，肝膽相照，榮辱與共”的方針。在上述方針指導下，多黨合作的發展歷程雖有過曲折，但總趨勢是健康的。

第二，50年來，各民主黨派一直自願地接受中共的領導，並把接受中共的領導寫進了各自的黨章。即使在十年動亂中，他們仍堅信共產黨的領導，沒有動搖過走社會主義道路的決心。各民主黨派這種認識，是難能可貴的。正是這種認識，才使共產黨領導的多黨合作制度建立具備了前提；也正這種認識，才奠定了共產黨領導的多黨合作制發展的政治基礎。

第三，50年來，各民主黨派充分發揮了自己在國家政治生活中的地位和作用。它與中共合作的歷史表明，它既不是在野黨，也不是反對黨，而是參政黨。

第四，50年來中國民主政治發展的進程又告訴我們，共產黨領導的多黨合作制必須進一步完善。我們應該承認，50年來多黨合作發展的歷史，從總體上說是成功的，但也有過嚴重的失誤和沉痛的教訓。要使我國的多黨合作得到進一步豐富和發展，就必須使之經常化和制度化，並逐漸法律化。我們有充足的理由相信：只要我們不斷完善自己的方針和政策，共產黨領導的多黨合作制一定會顯示出無比的優越性和廣闊的發展前景。