()治理結構的特質

綜合以上對治理和治理結構概念的分析,吾人大致可歸納治理結構的特質具有如下七點:

 

(1)鋪陳思維變遷

本文所提出的治理結構與國家中心論及社會中心論不同。國家中心論認為政策執行乃是一個由上而下控制過程。這種強調層級節制的觀點,最大特徵是任何成員的行為在執行過程中皆受到國家機關的制約,並未授予足夠的自由裁量權,且運用各種命令法規等措施要求標的團體採取配合行動。姑且不論其執行效果如何,在缺乏政策回應性的情況下,政策規劃結果充其量僅反應決策者偏好,卻與公民社會的期盼有著極大的間隙,無形中增加了執行的困難。

反觀社會中心論所主張的由下而上模式,認為執行過程中應擴大參與、充分授權,如此雖然較易取得公民社會和基層執行機關的行為順服,但殊不知因而忽略或低估中央決策者的影響力,以致在政策執行過程中,不斷出現權責不清、重複投資、目標替代等非預期結果,從而使得政策目標無法實現。治理結構主要試圖整合上述兩種模式,以治理觀念掌握治理結構中成員的行為,故可以視為一種思維方式的變遷(Kooiman, 1993:6)

 

(2)跳脫次佳陷阱

國家機關在競爭環境中,為了應付內外環境的挑戰,將會逐漸發展出一種有利於生存的結構,稱之為結構慣性(structural inertia)。此種慣性在環境變遷不大時,尚能夠發揮一定的用處:降低不確定因素的影響,以及適應環境所必須付出的成本(林水波,1999c55-82)。然而,結構慣性並非全無缺點。其中,較為顯著者是隨著時間的累積,會導致政策不易變遷(包括更改或終止)。更糟的是,決策者常以慣性的思考模式來處理新問題。而這種決策方式所產生的政策將是次佳化的,無法達到預期的目標。

事實上,公部門落入此種決策陷阱的情況是不勝枚舉的,諸如過分依賴以往的知識與經驗、對問題持有偏見、以決策者偏好取捨問題、未經仔細評估即決定方案等。這些決策陷阱非但不能解決問題,反而問題叢生(Ridley, 1996:16)。然而,這種治絲益棼的情形,在公私部門協力合作、集思廣益取得最後政策共識的情況下,將可獲得明顯改善。探究其因,乃是在治理結構中,每個成員皆享有實質自主性,因而能夠暢所欲言、抒發己見;而問題的解決,更可透過諮詢協商方式完成。是以,所提方案泰半能夠因應情勢變化,而避免掉入次佳化決策的陷阱。

 

(3)強調夥伴關係

治理能力的提昇並非單靠國家力便一蹴可幾,而須透過公私部門集體努力,才能形成一股力量來支持治理結構、推動政策。換言之,國家機關如能與公民社會建立夥伴關係,則經由雙方的對話機制與互動往來,將會日漸產生信任關係,不僅較易化解雙方歧見,取得政策共識,進而提高公民社會對政策的承諾與行動支持;且透過治理結構成員的通力合作,產生增強與互補的作用,對政策執行將產生不同的效果(Denhardt & Denhardt, 2000)

 

(4)互補彼此不足

國家機關與公民社會在治理結構中,並非全無發生衝突的可能,而是同時具有合作與競爭的性質。這種性質會隨著政策問題的性質而有所改變,並無一定的形式。大抵上,一旦國家機關與公民社會之間能夠相信(1)彼此持有的共同期望;(2)對方具有能力採取達成期望所必要的行動;(3)對方具有意願為共同期望努力,將可建立信任感(Aldrich, 1995:97),進而經由積極的手段與措施,互通所需的資源;甚至將部份權力與能力賦予對方,使其具備達成任務所需的條件。此種相互授能(mutual empowerment)的主要目的,乃是使被授能的對象具有充分能力進行自我管理與自我監督來成就目標(Evans, 1997b)。畢竟,治理精神即是強調藉由彼此分工與功能互補的方式,形成合作共榮的互惠關係。

 

(5)擴大執行幅度

執行幅度意指國家機關能力的具體表現或成果,主要包括三項指標:政策對應性、政策普及度與政策貫徹力。約略而言,政策對應性係指國家機關所推動的政策,依照原定政策內容付諸實現的幅度;政策普及度係指國家機關所採行的政策是否使得政策標的人口得到實際服務;政策貫徹力係指國家機關所推動的政策達成預期結果或影響的程度(Schneider, 1982)。大體上,國家機關能力愈強,政策執行幅度亦隨之增加。而國家機關能力的高低大致可由基礎結構力量(infrastructural power)的三個面向加以判斷:深入社會能力、汲取資源能力以及與社會團體的商議能力。基礎結構力量與操作性權力在本質上並不相同(Mann, 1986),主要差異在於後者主張國家有能力規劃自身所欲追求的目標,並有能力去控制社會使其發展結果能符合國家當初的預期意圖;換言之,其在本質上是一個專制性權力,產生的結果將是零和賽局。相反地,基礎結構力量強調經由集體協調產生政策,結果並非是零和賽局。國家機關建立基礎結構力量之後,便可將其轉換成治理能力(Rosell, 1999:49-51)。由此推論,基礎結構力量愈強,意味著國家機關總體能力亦隨之增強,連帶擴大了政策執行幅度,反之亦然。

 

(6)重視社會資本

公私部門信任感一旦建立,將可互補彼此的不足,有利於政策推行。事實上,信任感亦可蓄積社會資本(social capital)。社會資本主要植基於團體成員間存有互信關係。在有效規範約束之下,成員彼此具有對等互惠的信念,因而有助於集體目標的達成。由此可知,社會資本是一種稟賦(endowment),並且是一種屬於社會共享的資產(Nahapeit & Ghoshal, 1998:256)。公民社會如能蓄積充足的社會資本,勢必有利於政策目標共識的凝聚以及增進治理結構的和諧氣氛。

 

(7)強化互動密度

治理結構最後一項特質,乃是有利於國家機關與公民社會的互動。福山(F. Fukuyama)(2000)曾一針見血地指出,信任是促使任何團體運作順暢的潤滑劑,國家機關與社會團體如能建立信任關係,形成工作夥伴,將可透過相互授能以互補彼此的不足。一旦雙方領略「合則兩利,分則兩害」的真諦,便會努力營造和諧感通(associability)的環境(Leana & Van Buren, 1999:541-2)以及建立休戚與共的意識。依循此理,雙方凝聚力自然增強,以同理心及負責任的態度承擔各自的角色與義務,同時採取友善互動方式來取代激烈抗爭,以化解雙方觀點的歧異。

總而言之,由治理結構特質的說明,吾人大致明瞭國家機關與公民社會若能夠相互融合、協力合作,不但有助於提昇國家機關的能力以及蓄積社會資本,更能共同組成一個具有競爭力的夥伴關係,對政策執行結果將可發揮乘數效應;反之,雙方若是以本身的立場或利害狀況作為採取行動的主要考量,難免發生相互衝突的情事,終致使得政策執行的間隙擴大。

 

伍、結語

面對一個複雜、動態且多元參與的環境,國家機關著實很難持續以往的管理方式,必須摒棄以往的單向(由上而下)統治,轉而採取注重雙向互動的治理方式,如此方能降低治理危機情形的產生(Kooiman, 1993)。再者,國家機關與公民社會雖享有實質自主性,但為達成目標,兩者必須分工與合作。就國家機關而言,必須加強基礎建構能力,亦即深入社會能力、汲取資源能力、以及與社會團體的商議能力。如果具有足夠的基礎建構能力,國家機關的政策表現,不論是在回應性、適應性、彈性以及創新性,均能與時精進。另一方面,公民社會如能建立信任關係,進而蓄積充足的社會資本,將可作為政策支持的儲存器(Montgomery, 2000:227),有助政策目標的凝聚,減少協調的困難。除此之外,更能激勵民眾願意奉獻一己之力於政策執行,提供另一種形式的政策資源。雙方若能進而形成夥伴關係,則在互信基礎上,將可彼此截長補短,發揮合超效應,明顯提升政策執行能力,連帶提高國家機關的行政績效。

 

參考書目

一、中文部份

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二、英文部份

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