福利國家能否守住自己的“良心”?

人民網記者 劉仲華 江建國 施曉慧

【引言】英國、德國,社會保障的肇始國﹔瑞典,社會福利的“理想國”。人皆向往的歐洲福利國家,自20世紀80年代始,卻一直陷於改革或收縮的爭執和掙扎之中。福利國家出了什麼問題?人們為什麼從滿意變成了抱怨?政府為什麼從勇於承擔變成沉重地嘆息?市場為什麼從邊緣走向中心?低經濟增長率,高失業率,高財政赤字﹔人口老齡化,競爭全球化,福利機構龐雜化……這些都是罪魁禍首。

歐洲福利國家保障制度出路在哪裡?改革是共識。本期視點邀請本報駐英國、德國、瑞典記者發回他們對各國改革的觀察。不同保障制度的福利國家面臨不同的挑戰,各自的堅持也不同,但改革辦法似乎有共通之處,如削減國家津貼水平、增加個人責任、引進市場機制等。福利資本主義曾以“有良心的資本主義”標榜,在經濟全球化的洶涌浪潮前,它是否還能守住自己的“良心”? 瑞典模式:終結,抑或新生?


“從搖籃到墳墓”的福利體系難以為繼
瑞典模式被譽為福利國家的楷模。其社會保障制度一直是在經濟增長的情況下不斷發展起來的,最終導致該體系內容復雜、結構龐大,涵蓋了兒童津貼、病假補助、醫療保障、住房補貼、失業救濟、養老保險等各項內容。
這個無所不包的福利體系逐漸使國家感受到的財政壓力越來越大。瑞典支付的社會保障費用不斷上升,包括社會福利體系維護成本在內的與社會保障有關的費用在國家財政總額中佔了很大比率,達到30%。20世紀90年代初,世界范圍內的經濟衰退使瑞典深受其害,金融危機、高失業率更暴露了原有福利體系的缺陷。財政赤字達到佔國民生產總值的13%。公共部門出現許多問題。
養老金制度改革強調與工資挂鉤
已深刻意識到現有福利體系弊端的社會民主黨開始對其進行改革,改革重點是削減和控制社會保障費用的支付。採取的手段一是減少國家支付的補貼數額,二是增加一些福利項目中個人應付部分的額度。
新的養老金制度強調人們退休后的收入與他一生的收入挂鉤。退休金由基本金和附加金組成。所有人退休后的基本金收入都一樣,多勞多得原則主要靠增加附加金部分來體現。新政策規定,附加養老金以人一生的收入情況和納稅情況而定。這樣,工齡越長,工資越高,他的退休金就越多。從養老金來源看,以前全靠企業支付,現在則由企業和雇員各支付一半。另外,養老金的數額也不是年年相同,它隨著年度經濟增長率、人均預期壽命、物價的變化而浮動。
醫療體系改革初見成效
在醫療體系改革方面,瑞典政府取得的成績最大,使醫療衛生開支逐年遞減。改革重點一是增加個人看病所支付的費用,二是降低病假補貼額度。
現在,個人支付的診療費用1年內在900克朗內時,完全由個人支付,多出部分可以憑票報銷50%—90%;1年內的醫藥費用個人須負擔1800瑞典克朗,超出部分完全免費。由公共醫療保險基金支付的疾病補貼,由1996年前的79%—90%改為75%。政府還鼓勵人們盡量採用便宜的門診而非住院治療。與此相適應的是,大幅度縮短病人在醫院裡的住院時間。
通過對社會福利體系的改革,瑞典的財政赤字逐漸減少,人們對改革的承受能力有了加強。20世紀90年代末,瑞典經濟各項指標明顯好轉,失業率不斷下降,經濟增長率已連續幾年超過了歐盟平均水平,這一方面說明福利制度的改革促進了經濟的發展,另一方面也表明,高福利和經濟增長並非勢不兩立。 德國:改革之年艱難起步
在經過執政黨與反對黨近乎一年的反復爭論、協商之后,2004年終於成為德國福利制度改革起步之年。
不改革則不能前進
近幾年來,德國福利制度的改革變得日益緊迫。1965年,社會生產總值的9.8%用於種種福利,而今是17%。政府開支的相當大一部分用於福利和各種補貼,國債增長迅速:1970年國債佔國民生產總值的18.6%,而今超過61%。僅支付利息一項就成為政府的沉重負擔,2002年此項開支佔全部開支的11%,致使對教育和基礎建設的投資不斷縮減:1970年時這方面開支的比例還佔16%,而如今聯邦、州和市鎮三級的投資卻僅為6.2%。國家的負擔沉重,企業和個人的負擔也並不輕鬆。
改革主題詞是縮小保障內容、增強個人責任
醫療衛生個人要多掏錢:德國以往的醫療保險范圍甚廣,從配眼鏡、乘出租車看病的路費、喪葬、婦女生育、接生,直至人工授精、鑲裝義齒、病假期間的工資等等統統由醫療保險相應承擔。從今年開始,若干保險項目勾銷,改由個人自費。例如配眼鏡、表葬、接生、看病路費。對某些醫療服務則限制保險范圍。
從原則上說,對所有的醫療服務個人要在保險費之外承擔10%的費用,但有最低和最高界限:最低為5歐元,最高為10歐元。看病征收每個季度最高為10歐元的門診費,而復查、預防性檢查、疫苗注射等免收門診費。對於處方藥價,個人也承擔10%,同時有最低5歐元、最高10歐元的界限。與此同時,處方藥范圍縮小,非處方藥原則上由個人完全自費。迄今為止,保險公司支付的藥費中,非處方藥就佔三分之一。
失業保險和社會救濟不再寬大: 去年德國曾報道了一件合法卻極不合理的領取社會救濟的案例,引起社會大嘩。一個社會救濟金領取者長年居住在美國佛羅裡達州風景優美的海邊,悠哉悠哉,而德國每個月都給他匯去衣食無憂的救濟金。
根據改革方案, 未來的失業補助和社會救濟仍將存在,但從明年起,這兩項將合並為“二等失業金”。失業金將最長隻能領取12個月,55歲以上的失業者到2006年初可以還領取18個月的失業金。對於長年失業者將加大促其就業的壓力,這些人必須無條件地接受勞動介紹機構介紹的任何合法工作,即使其報酬低於平均水平。
德國社會各界普遍認為,這些於今年開始生效的改革是邁向正確方向的第一步,企業負擔有所減輕,德國經濟停滯的根源之一——工資附加成本太高問題有所好轉,僵化的管理制度有所改善,但這也僅僅是第一步。僅憑這第一步,還不足以在短期內直接對經濟面貌的改觀發生影響。德國福利制度的繼續改革仍然是中心任務。 英國:NHS讓人又愛又恨
   英國的國民衛生服務(簡稱NHS)體系是英國社會福利制度中最重要的部分之一。英國所有的納稅人和在英國有居住權的人都享有免費使用該體系服務的權利。NHS的服務原則是:不論個人收入如何,隻根據個人的不同需要,為人們提供全面的、免費的醫療服務。
半數英國人認為NHS是政府在20世紀的最大業績
由工黨政府建立起來的NHS,對改善人民的健康狀況發揮了非常積極的作用,受到社會廣泛的歡迎。
現在英國的NHS實行分級保健制:一級保健稱為基礎保健,是NHS的主體,由家庭診所和社區診所等構成,NHS資金的75%用於這部分;二級保健是指醫院,負責重病和手術治療,以及統籌調配醫療資源等。
NHS的最大受益者是收入不高的廣大平民,解除了他們健康方面的后顧之憂。英國《泰晤士報》在世紀之交曾做過一項調查,在回答“你認為政府在20世紀影響英國人生活的最大業績是什麼”時,有46%的人認為是NHS,可見NHS對英國人的影響之深。
新加坡資政李光耀怒斥英國醫療服務全世界最差
盡管NHS建立50多年來,其規模在不斷擴大,但隨著人口的增加和人民對健康質量要求的提高,醫療服務遠遠供不應求。1975年NHS的開支佔GDP的3.8%,1995年是5.7%,2003年達到7.7%。目前僅英格蘭的NHS系統內就有約100萬工作人員,年耗資500億英鎊,號稱英國最龐大的機構。NHS做過一個統計:1周內,有140萬人找NHS的家庭醫生看病,80多萬人在NHS醫院門診就醫。醫生抱怨,他們是英國工作時間最長的人。但民眾抱怨,英國是全世界等候醫院就診時間最長的國家。
前不久,新加坡資政李光耀的夫人在英國突發急性腦溢血,救護車送到醫院后卻被告知要排隊等候,據說通過友人的幫忙才在一兩小時后得到治療。之后李光耀冒險護送病危的夫人回國治療。他怒斥英國的醫療服務是全世界最差的。除了候診問題之外,英國醫院的醫療設備和設施之老舊也是有目共睹的。因此,現在不少經濟寬裕的英國人轉向私人醫療保險,出國看病的英國人也大幅增加。
布萊爾誓言要讓NHS再次成為全世界羨慕的對象
英國NHS的最大瓶頸集中在兩點,一是資金不足,二是效率低下。2000年7月,布萊爾發布了NHS現代化改革的五年計劃,承諾要使NHS成為以病人為核心的服務體系、真正有效率的21世紀醫療服務,要“再次成為全世界羨慕的對象”。
一方面擴大投資,從那時到2008年,政府計劃用於NHS的資金年遞增近10%。但工黨政府連續兩年增加國民保險稅的作法已引起反對黨的指責和納稅人的不滿。另一方面,為解決效率問題,對NHS進行了規模龐大的機構重組,充實一級保健,新建了快速就診中心和24小時醫療熱線電話,增加病人就醫的選擇性,並做出提高服務效率的具體承諾。
目前,NHS改革前景並不明朗。去年9月底召開的工黨代表大會上,由於幾大工會組織的強力反對,NHS的改革計劃未在工黨黨內獲得支持。11月在議會下院的辯論投票中,改革方案僅以17票的微小優勢勉強通過。但在新年致辭中,布萊爾的決心不減,表示不論有多少爭論,將會繼續推行其改革計劃。
(人民網北京1月9日訊﹔人民日報國際周刊策劃、供稿﹔編輯:王恬 王丹)


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