全球化下政府的治理新貌◎內政組特約研究員曹俊漢
全球化(globalization)是一個普世的浪潮,不但經濟講全球化、政治講全球化、文化更講全球化。全球化為人類的聯繫與往來達到歷史的高峰。在全球化的場景下,國家的主權觀濃縮了,疆域的分界線模糊了,思想的衝突性淡化了。因之全球化的願景是為人類帶來真正的和平與繁榮。我們從近日的羅馬會議,看到了東西方的冷戰的架構徹頭徹尾的解體,昔日北大西洋公約的敵人俄國,居然成為羅馬會議的座上貴賓。此外,一百四十四個開發中國家與已開發國家的貿易矛盾與糾紛,似乎也在日內瓦世貿總部找到了調和之道。
全球化普世浪潮
的確,全球化正在改變這個世界。首當其衝的便是我們昔日歌頌的萬能政府。今日的政府不但要它小而美,而且更要它功能有限。政府受到約制不是政府出了什麼大問題,而是一個全球化的治理邏輯使政府的治理不能成為唯一。政府的某些功能為其它的角色取代。全球化使我們看到了一個包括新的觀念、新的現實、新的力量、新的效能的治理之道。
令政府必須要正視的是:公共政策領域內的結構與功能在全球化下發生了變化。決策者面臨的挑戰是受到內部無法有效管理,以及來自外界主導的新壓力。特別令決策者要面對的,是一些新進入這個世界舞台的角色。在傳統的概念上,只有公領域中政府的權威,而絕對沒有私領域中民間力量可得置喙的空間。然而全球化時代的來臨,私領域中的力量一變他們的身分或地位。他們可以立於與國家抗衡的地位。私領域在資源與管理上不停地成長與發達,而政府的影響力卻相對地萎縮。我們看到比爾蓋茨、索羅斯之流在國際舞台上的光環正較之一些國家的主政者絕不多讓,足以說明私領域的明星在國際上的影響力。儘管賓拉丹是代表恐怖主義邪惡的一面,但他也能與世界的超強對抗,不也說明這個世界在全球化之下,看到私領域另一種轉型的一面。
仔細的看看全球化的角色,我們發現政府、次級政府不是受到排擠,就是萎縮。相對的,由於私部門的興起,公司、資本、人力以及技術都能作跨國自由流動,新興的角色走上了全球化的國際舞台。是因為他們脫穎而出,公共政策的領域有了新的啟發與重整。我們細數這些新的角色,以下面五個最為耀眼:一、跨國公司(multi national enterprises, MNEs)。在今日的經濟版圖,在全球二百位頂級的經濟名角中,一百六十個是公司,而政府僅占百分之二十。政府的活動不能展現攻城掠地的策略;相對的,公司可以發揮兼併、收購、聯合等策略,使公司在跨國活動下壯大,在去領域化的大環境下,跨國公司超越政府的力量,發揮他們合縱連橫的活力,成為主控世界經濟的重要力量。
政府受排擠萎縮
二、政府間組織(Inter-Governmental Organizations, IGOs)。二次世界大戰之後,政府間組織在聯合國系統內快速的成長,IGOs性質的專門組織(Specialized Agencies)即主控全球的財經、貿易、空運、海運、環保、核能、通訊、氣象、郵政、糧農、海洋、資訊等國際公共政策的領域。隨著貨品、資金、人員快速的跨國流動,各國互賴關係更形密切,政府所重視的議題已甚少局限於一國國境之內,功能性IGOs因此如雨後春筍般林立。到了二○○○年為止,不同的IGOs已暴增至五一七○個。
三、非政府組織(Non-Governmental Organizations, NGOs)。顧名思義,這類型態的組織都專屬主題取向的團體,目標明確、宗旨明顯。同時利用傳播媒體向大眾發言,取得社會的支持。這類團體每因不同的支持力量與運作方式,在組織結構上頗不劃一,但在數量上則頗為可觀。在精神提振與思想啟迪的工作做得有聲有色,頗有與政府功能分庭抗禮之勢。
四、特殊勢力集團(Special Influenced Groups, SIGs)。由於國情的不同,它們的形態也相對不同。有的學者甚至將基本教義派宗教組織、秘密會社、恐怖組織等都包括在內。在民主政體下,遊說團體也可歸類。這種團體特別講究以不同手段產生影響力,同時在幕後行動,以黑箱內作業達到政策的影響力。
五、公民社會(Civil Society)。公民社會一稱市民社會。這是指一群人,基於某些正義的理念在那兒鼓吹與吶喊,或是表示一種態度或理念或信仰等。基本上民意測驗的結果就是一種公民社會的態度表現。顯然其影響力不容忽視。
全球治理新時代
全球化下世界政治舞台加入不同的私領域角色,顯然出現了一個共治的場景。因之學者看全球化下的世界政治是一個全球治理(global governance)的政治。根據我們的了解,這種「治理」是游走在公領域與私領域之間,具有下列三項特色:
(一)「治理」之權雖意味著一系列來自政府,但又不限於政府的社會公共機構和行為者。他們都有發號施令或運用權威。
(二)「治理」意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中,在公私領域之間存著界線和責任方面的模糊點。
(三)「治理」明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間,存在著權力依賴。學者們也認為:這三個論點之間的關係是互補而不是競爭,更不是衝突。由於這種共治的新貌不會使我們對傳統政府職能的空間產生盲目的認知;相對的,在我們認識全球治理新的時代來臨之際,也能了解到政府出現的新貌,對自己責任的掌握更能清楚。

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