再造公部門之社群-社會資本觀點

◆ 史美強、蔡智雄

壹 緒論
自八○年代後期英國保守黨首相柴契爾夫人厲行政府再造運動-政府瘦身、提高政府效率、減少政府財政負擔。一時之間風起雲湧,世界各國紛紛效尤。然此種政府改造策略偏重於政府內部管理技術之改造,如TQM、標竿學習等,亦稱作新泰勒主義(Neo-Taylorism),故遭致許多公共行政學者之批評。歸咎緣由,為政府改造技術容易形成私利競爭性質,不利於公共性之培養。是以如何重塑公共組織之公共性,並具有社群參與精神是更顯出重要性。
據此,本文將從新公共管理思潮對政府改造所形成的侷限出發。其次,主張政府改造必須重視社群參與所形塑出的社會資本。復次,從社會資本理論中歸納出核心價值-信任(Trust)。最後,則是提出公共組織信任投資之策略。

貳、新公共管理之限制
新公共管理興起之背景是由於現代國家都陷於扮演「社會福利的供給者」與成為「經濟穩定成長的主力舵手」間的矛盾緊張關係中,以致於同時面臨嚴重的財政危機與公民(消費者)需求持續擴張的雙重困境(孫本初,2001:2)。因此,新公共管理希冀藉由向私部門學習管理技術,以達成減少政府財政負擔,並以「顧客導向」精神融入政府公共服務項目中。
一般說來,新公共管理興起是對傳統公共組織權威模式之一種反動,但是當公共組織借用私部門之管理技術後,潛在問題也慢慢浮現。首先Lam(1997)指陳新公共管理運動會面臨下述六大問題:一、降低政治責任;二、造成合法化危機;三、欠缺一致性的策略;四、忽略主流社會價值;五、打擊公務員士氣;六、出現政治適應的問題。上述問題可說是源自於新公共管理忽略了公部門所獨特具有的公共性(publicness)特質所致(史美強、蔡武軒,2000:50-51)。其次,許多公共服務的主旨在於約束、規範人民的行為,例如交通違規的處理、環保法規的執行、監獄的管理等都不以所謂「顧客」的滿意度為工作目標。是以,「顧客至上」的品質文化並不是適用於公共組織(黃朝盟,1999:660-661)。最後,政府再造運動強調競爭價值,在提供服務方面,不僅公部門與私部門要競爭,公部門之間也要彼此競爭。然此種競爭觀點是來自於達爾文的「競爭生存」,即競爭者彼此之間是一種策略關係而非合作關係,雙方缺乏良好溝通機會。嚴重者將導致政治與行政兩方面的官員喪失了彼此的互信感,政務官很可能將因政治因素考量而任用的官員塞進行政結構,威脅資深行政人員,而且對於政務官所決定的導航目標也將毫無置啄餘地,成為機器裡的小螺絲釘(吳瓊恩,2004:420)。
職是之故,政府再造所強調的企業精神,容易使組織文化產生「私利性」,重視顧客觀感,忽視公民精神,並導致上司與部署間均忽視夥伴關係之重要性。

参、網絡社群之參與-實踐社群
在對新公共管理運動進行反思的同時,約在90年代中期左右興起一股「治理」思潮衝擊了公共組織之職能。治理意涵是一種網絡觀點。亦即,強調人際或組際之間的互動關係。因此,公共組織勢必打破傳統組織疆界,朝向跨部門間的互動關係結構邁進。並且公部門之人員須把焦點置於網絡關係上,才有利於推動組織人員彼此交換知識與相互學習。此即是網絡關係互動所形成之社群組織(community organization)型態。
Wenger等人(2002)在實踐社群(Cultivating Communities of Practice)一書中強調現今組織結構是強調知識管理設計,以實現學習型組織之夢想。因此,如能強調社群定能創造學習的社會結構。一個強有力的社群,會在相互尊重和信任的基礎上,培養互動關係。它鼓勵人們分享想法,暴露自己的無知,問困難的問題,並仔細傾聽。實踐社群之組織形式是呈現出下列幾種類型(Wenger et al.,2002):
一、在事業單位內
實踐社群因為人們一起重複解決一組問題而產生,辦公室內處理同一程序的人,可能形成實踐社群,來促進他們必須處理的資訊流。參與這種「共同記憶」,他們不需要自己記得每件事,就可以將工作做好。
二、跨事業單位
重要的知識經常分散在不同事業單位裡,在跨功能團隊工作的人,常組成實踐社群,和公司不同部門的同儕連絡,以保持他們專業知識。例如在一家大型的化學公司裡,來自每個事業單位的安全經理定期互動,解決問題並發展共同的原則、工具、標準、程序與文件。
三、跨組織疆界
實踐社群並不侷限於公司裡,從延伸組織來看,實踐社群因為跨越組織疆界而變得很有用。例如政府在處理危機事件時所組成跨部門處理機制。
爰此,從實踐社群意涵與組織型態可以發現,現今組織邊界越趨模糊,各個不同部門的人員互動機率大增,有利於知識交換與流通,但此基礎仍舊必須建立在人員彼此信任之前提上。
另方面,當組織突破傳統疆界後,一個管理者不僅要有技術上的能力,當其職位越高升時,其所具備「關係管理」的技巧能力也越重要,他必須在組織內外培養、維繫、動員各方面的關係,形成一種關係網絡,促進合作的能力。因此卓越的管理者最重要的工作不是直接控制或指揮他人工作,而是間接管理,創造一個合適的工作環境,他是一個激勵者、教練或賦予他人能力的師傅,而非控制者、老闆、權力或威脅者(吳瓊恩,2004:431)。
職是之故,現今公部門面臨治理環境之衝擊,組織型態已朝向社群形態,而為了有利於人員間知識流通交換與學習,組織領導者必須強調關係管理。換言之,必須建立組織人員間的信賴感。誠如Stoker(1999)所述,「信賴是網絡關係上最重要的態度」。此點正也證明社會資本的重要性。

肆、社會資本核心價值-信賴
社會資本來源目前呈現眾說紛紜情況。但是社會資本在社會學領域興起則無庸置疑。社會學家對社會資本定義,例如有:Lin(2000:4)認為「社會資本是一種鑲嵌在社會網路的資源,行動者透過行動予以取得或使用」。Coleman(1990:302)則指出「社會資本是從功能角度定義。它並非單一本質,而是由眾多不同本質所組成。它具有兩個共同的特徵:首先,它是由社會結構觀點所構成,對個人的活動極有助益。其次,社會資本具有生產性功能,對特定目標的達成極為重要」。
在政治學者方面,Putnam(1995:167)認為「社會資本是有著社會組織之特質,例如網絡、規範和社會信任,這些特質有助於協調與合作,並能達成互惠目的」。Fukuyama(1995)則主張「社會資本乃團體或組織成員為達成共同目標,一起合作打拼的能力」。
針對上述,雖然學者學科背景相異,但是可以知曉社會資本是一種非實體的資源(resources),能使網絡中的多元參與者相互信任協調,以利共同達成目標與解決問題。並且社會資本具有下列六項重要特徵(Lesser,2000:7):
一、社會資本雖然有著不確定的回報,但經由投資可以期待未來會實現。例如組織可以投資在協商上,以建立非正式網絡與創造面對面的互動關係,增加信賴程度。
二、社會資本是具有供給的轉換特性。社會資本被運用在多數生產過程上。例如,一個組織職能轉換給另一個組織,進而達成獲取利益的目標。
三、類似自然與人力資本,但是不像財政資本;社會資本需要維持主要的生產力。在社會資本中沒有提供時間、能源或其他資源。個人間的連結需要長時間的培養,如同鋼鐵所產生的氧化作用一樣。然而,不完全像人力資本的地方是,維持社會資本需要至少兩個團體才能成形。
四、類似人力資本,但是不像自然資本;社會資本無法預測貶值率。社會資本就像是組織的知識,可促進生產力提升,隨時間增加而有上升之趨勢。然而,許多組織可能捨棄無關的技術(例如,大變革的技術使得現今技術淘汰),但是可能無法預料到社會資本正迅速流失的價值。如公司預期之解雇發生,則其社會資本的創造價值可能降低。
五、社會資本是公共財。特別是它不是個人所擁有,而是依附在
所有網絡成員中。其他形式的資本(例如天然、人力與財政資本)則傾向個人擁有。
六、社會資本是存在行動者間的關係網絡,不是行動者本身。社
會資本不是空洞的,它是依靠個別行動者互動而創造的價值。為了適應環境變遷,社會資本可以凝聚集體行動。
綜上所述,社會資本具有網絡、規範、信任等要素(Adler & Kwon,2000:97-102;Schuller,Baron & Field,2000:15-23;陳恆均,2002:145-150);且本身是一種公共資源,每個個體無法獨占,需經由網絡的信任聯結(trust linkage)才能獲得。因此,信任是社會資本累積的先決條件與結果。信任對於增加有效集體行動產生的助益甚大。由於集體行動的成功,成員之間亦會建立高度的信任關係,進而達成社會資本相對累積。換言之,信任是維持穩定社會關係中不可或缺的要素。另方面,當社會關係處於高度信任情況時,人們將願意與他人進行交易,並進一步降低整體交易成本(Nooteboom,2001:196)以促成雙方合作的穩定性。
職是之故,信任與社會資本之間的相關性最為顯著,彼此有著相互加強的效果。易言之,社會資本核心價值即為信任。

伍、組織之信賴投資
Limerick與 Cunnington(1993)在所著作《Managing the new organization》指出,現今網絡式組織環境中,人際間的動力是關鍵因素,其核心即是信任:

對於西方管理者,網絡組織中最有價值,同時也是最難預測的便是信任….高層的相互信任有助於縮減處理事物的成本……信任降低了對未來的不確定性,以及有效防止成員可能的機會主義行為的必要性……信任有效消除摩擦,並且對成員間不信任行為特徵的官僚結構極小化,有效達成組織協調運作。但是信任不是自然產生的,它也必須謹慎的建構並加以控制(Limerick & Cunnington,1993)。

毫無疑問的,在現今網絡式組織是要求很高的信任,否則將會遭致慘敗。成員必須放棄追逐那些以他人為代價的利益,而且意識到自己有上下級之間的相互依賴關係。在網絡關係中,信任有利於降低網絡關係之交易成本(Bromiley & Cummings,1992),並且有效達成組織之回應和效率。是故,網絡式組織內部結構必須對外部變化有很高適應力。亦即,組織之間與組織內部各個成員之間的網絡關係都要求有很高的信任度。如果管理者以低的信任度去運行網絡式組織,幾乎是要註定失敗的(Creed & Miles,1996)。
爰此,組織管理者如何建立信賴關係將是焦點之所在。換句話說,信賴關係的建立唯有組織管理者發揮「由上而下」(top-down)的積極作為,才能克盡全功。一般說來信任投資之策略可分為下列四個面向(Creed & Miles,1996):
一、個體層次上之信任投資
在個體層次方面,重點在於人力投資模式,此點意味管理者重視員工專業技能訓練,以提高人員素質。大部份的組織,人員受教育的機會很多,並且能提高個體學習的智慧和能力。雖然培訓和教育的著眼點在於專業技術方面的事務,但是「主從關係」仍舊為焦點所在,及其管理者有義務灌輸員工職業的價值和期望。一般說來,管理者都希望員工經過專業技能訓練後能帶給組織有利的回報。然而,一旦員工通過教育訓練和培養出競爭力,信任就要轉入實質階段。即當管理者將員工視為同事時,管理者就要冒著所培養出來的優秀人員能否有足夠的信任帶給他們之回報。顯然,在信任的投資過程中,一些員工所帶來之回報並不如管理者所願,但此個體信任投資也提供建立信任之機會。是故,在個體層面上,不願意冒險的管理者就不可能從員工的技術和能力上得到回報。
二、團隊層次上之信任投資
就人力資本的投資而言,團隊建立是希冀能達成「自我管理」的一連串過程。在這樣的環境下,團隊管理者們往往傾向於提升團隊的技術發展,特別是在交叉訓練中,需要重視發展團隊的活動性與對組織生產及業務過程的理解能力。因此,為了達成技術訓練,團隊管理者往往通過一系列的活動來增加他們的責任感,培養自我管理的能力,例如協調團隊之間的關係。由此,在許多的團隊技術運用中,自我管理的技能都是伴隨著工作技巧的訓練進行的。此種技巧被視為有利於持續回報之過程。析言之,團隊層次之信任投資就如同Senge(1990)所述之團隊建立(Team Learning),強調個人願景能與組織願景相結合,達成團隊成員彼此間的信賴關係。
三、組織層次上之信任投資
雖然在個體和團隊層面上的信任投資,累積起來就是對全組織的信任投資。但在組織層面上明顯需要一種管理能力來打破「合作之困境」,使合作重新開始。一般說來。員工們通常有個明顯偏好,即是將工作關係視為人與人之間的社會和經濟交換。惟在管理者對員工的福利缺乏關心或對他們不夠平等的情況下,信任關係必然遭致破壞。是以,組織層次上的信任投資,不僅需要在個體和團隊上投資,而且還希望將其影響擴散至整個組織中。換言之,管理者有責任視自己為Rousseau與Parks所述之「好將軍」(管理者)並成為「好士兵」(員工)的榜樣。
四、網絡層次上之信任投資
現今公部門運作已突破傳統疆界之限制,造成公私部門間互動更加頻繁。此外,公共事務議題日趨複雜化,為了有效解決難以治理之問題,公私夥伴關係已成為一種互動態樣。因此,公部門必須對私部門或非營利組織投資信賴,達成互惠之回報。以英國Birmingham為例,Birmingham市議會每年補助當地非營利組織之經費,不僅在公私部門間建立良好的信任關係,也獲得非營利組織解決Birmingham部分公共事務議題之回報(Maloney et al.,2000)。
職是之故,組織之信任投資不僅重視內部網絡關係,而且也向外延伸至公私間的夥伴關係。其中在組織內部的信任投資,應重視培養人員專業訓練,與團隊學習將有助於融合個人與組織間的目標,以及管理者必須重視員工福利等措施,將有助於提升組織整體信任之存量。另方面,在組織外部信任投資則是重視對非營利組織之財政補助,將有利於獲得互惠之回報。惟不管組織內部或外部之信任投資,扮演關鍵角色者即為管理者。亦即,管理人員是信任投資成敗之重要角色。

陸、結論
在公共組織從新公共管理邁向治理思潮後,組織結構將朝向網絡式之夥伴關係建構。本文認為組織結構除了打破傳統疆界外,更重要的是建立人際與組際間的夥伴關係。因此,社會資本就有其重要性。然社會資本是鑲嵌在網絡關係中,及其核心價值為信賴。是以,無信賴關係就無社會資本之存在。
另方面,在信賴投資上,組織管理者是重要角色。管理者不僅要重視組織內部信任之投資,也必須重視外部信任之投資。在組織內部信任投資方面,第一,應積極投資人力訓練,以強化員工專業技能與知識;第二,建立團隊學習,凝聚員工與團隊間的信賴關係;第三,則是管理者應多關心員工福利與平等,以使信賴存量涵蓋全組織。而在組織外部信任投資方面,公共組織領導者可採取財政補助非營利組織之方式,將有助於公私間信賴關係之建立。
據此,公共組織在面臨治理環境衝擊下,惟有採取多層次的信賴投資策略才有助於獲得適當回報,及其解決公共事務議題。易言之,信賴的夥伴關係是公共組織管理者應以重視的課題。


參考文獻
中文部份
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英文部分
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(作者史美強為東海大學公共行政學研究所副教授兼系主任、
蔡智雄為東海大學公共行政研究所碩士生)

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