close
四、走向混合行政的觀念
無論在概念上還是在現實中，行政機關是難以被排除的。學術討論中行政機關的中心地位源自對公法中最基本的理論學說的理解。或許在這些認識中，更基本的是管制權是公權力。這部分源自公法上的國家中間路線（state-centrism）。聯邦主義原則很少承認非政府主體的空間，從而從基礎上加強了行政法對管制權的理解。聯邦主義的學術研究試圖假定州和聯邦權力是一個零合模式（zero-sum model），在該模式中，聯邦和州政府為一定量的管制權進行競爭。[88]在憲法學者中，聯邦主義學術研究的關鍵之爭是哪一級政府在法律上享有管制權，在什麼情況下最高法院應當介入。與此相對，對法律經濟學者來說，核心問題是政府之間權力的哪一種分配方式最能提高效率。[89]但無論從哪一個角度，所考慮的都是公共主體。
有關禁止授權原則的法律以及法律評論，也給人帶來了行政機關是唯一合法的公共主體的印象。基於憲法第1條和第5、第14條修正案的正當法律程式，禁止授權原則要求國會在進行授權時規定充分的標準，以此把授予的裁量權限定為執行國會的指令。在當代，至少在聯邦法律的層面上來說，禁止授權原則已逐漸衰落。實際上對行政機關的任何授權，不論如何模糊，在上述基礎之上都能通過合憲性審查[90]。儘管這樣，因為它能夠防止國會將重要的政策選擇權轉移給行政機關[91]，在其著名的案例中（儘管是60年前的），最高法院運用禁止授權原則禁止對私人團體進行授權[92]。
自這些早期的決定之後，儘管許多對私人團體的授權悄然通過了司法審查，然而即使與對公共機構最廣泛的授權相比，對私人的授權仍可能更為困擾法院[93]。在未來的案例中，最高法院很有可能宣佈對私人的授權無效，如果授予的權力與核心的公共權力密切相關尤其如此。[94]另外，州法院的判決肯定了與授權給公共機關相比，對私人的授權會引起司法更多關注的主張，主要是因為擔心私人主體的反競爭行為和假公濟私[95]。的確，關於對私人授權的法律評論一般會強調不受限制的私人（與公共相對）裁量權帶來的更嚴重的危險[96]。一個自然的推論是：如今，法院和評論者可能認為由公共機構行使授予的權力，無論怎樣不受大政方針的約束，也比由私人行使公共權力正當，因為授權的私人性質必然使其更受懷疑。
第三，公私區分對憲法來說是處於中心地位的，對行政法來說仍是基本的並且有助於使行政機關處於學術研究的中心地位[97]。在憲法中，國家行為原則確定何時私人的行為應受憲法約束。在私人團體行使歷史上保留給政府的傳統公共職能時，法院認為它們是公共主體。[98]在一些案件中，美國和英聯邦法院推定私人主體實際上和公共主體一樣行事，從而對其施加程式性的要求[99]。“權力來源”（source of power）或“公共職能”（public function）等原則機制使法院能夠將傳統上的私人主體定性為公共主體，只要它們行使的是足夠重要的傳統公共管制職能。這可能是對私人主體施加公法限制新的努力的起點，但是會被證明是極其有限的；因為多種原因，法院似乎不願超越狹隘的界限運用權力來源或公共職能標準[100]。
不管如何，這種原則革新倚重的是行為到底是公還是私形式主義的、概念上模糊不清的特徵。的確，在來自批判法學研究、女權主義法律理論、後現代法律思潮和邊緣法學研究（outsider legal scholarship）*的批判退卻的情況下，這一劃分仍然具有彈性。儘管國家行為原則是出了名的前後不一致且難以合理解釋，但不論最高法院還是大多數法律評論者仍訴諸公私自身的區分這一點是毫無疑問的[101]。不管公私之間的界限如何模糊，不管設計一個自圓其說的區分標準是多麼困難，大多數學者同意應該對二者有目的地進行區分，憲法約束只應適用於前者。
在行政法中也可以發現類似的對公私區分的貢獻。國家主體必須接受立法、行政和司法機制的全面監督，必須遵守所有的憲法要求，包括程式性的正當過程（due process）和聯邦行政程式法（APA）的要求，除非國會另有規定[102]。與之相比，私人主體仍相對不受程式性規範的管制，除非它們與行政機關的接觸違反了APA的不得單方接觸規則[103]，或是違反了諸如《聯邦諮詢委員會法》（Federal Advisory Committee Act）[104]等法律。
第四，將精力集中在作為潛在治理夥伴的私人主體引起了行政法本能的懷疑。即使大部分對私人的授權通過了憲法審查，對私人團體在管制中起正式作用顯著的文化上的抵抗仍然存在，當其行使諸如制定標準這樣本質上的公共職能時尤其如此。任何試圖正式授予私人主體這種管制權的努力，可能會遭到那些關心私人參與會損害立法機關的意圖或以更大的公共利益為代價，滿足強大的利益集團要求的可能性的人的堅決反對。試圖讓股東更直接地參與標準的制定和執行程式的適度努力，[105]已經遭到了激烈的反對，而大量的對這些過程的程式性制約則不被考慮，包括行政機關保留最終的決策權[106]。
與對行政機關的關注進行爭論是幼稚的。在嚴格管制的行業的實踐經驗的磨練下，並且受公共選擇理論的影響，行政法對多元主義氾濫變得很敏感[107]。公共選擇理論假定私人利益（不管它們是公司還是“公共利益”組織、工會、貿易協會或消費團體）是以更大的公共利益為代價追求它們自己利益的尋租者[108]。的確，公共選擇理論最極端的版本主張完全放棄公共利益的概念。恰恰相反，管制是那些能為立法者提供回報的私人主體和受獲得職業安全或其他形式的個人收益驅動的官僚之間進行交易的結果。當然，公共選擇理論對行政行為的描述是與其他的解釋對立的，比如在行政機關充任中立的專家，或者只有對公共利益進行了相應的深思熟慮之後才做出決定等方面[109]。不過，許多立法和規章是可以用公共選擇的術語進行解釋的。儘管它給一些評論者的印象是具有腐蝕性後果的對人性持懷疑態度的理論，公共選擇是建立在強有力的經濟模型的基礎上的，並且提出了一個具有強烈吸引力的主題。
不論是否贊成公共選擇理論對立法者、行政官員和利益集團的看法，以個體行為假設為特徵的公共選擇理論，可作為在行政法中占統治地位的相應減少私人參與的觀點的例證。即使那些因其過於極端而抵制公共選擇解釋的人，也一般認為私人團體在治理中起到很小的並且主要是尋租者的作用。然而，考慮到極端公共選擇理論解釋的弱點，行政法僅僅據此認識私人主體的情形是令人吃驚的[110]。儘管毫無疑問，私人主體追求的是自身的利益，但這並沒有把握住它們在治理中無處不在的作用的細微差別。更加完整地描述私人對行政程式的參與，會緩和公共選擇對私人團體的看法或者為其增添新的維度。我們應該探索在為公共目標服務中如何利用私人的能力，而不是引導行政法僅僅朝著建立私人參與的壁壘從而使立法者和行政官員不受影響的方向發展。如果不挑戰極端公共選擇理論解釋中對尋租的關注，這將證明難以實現。
所有這些概念和學說的力量——等級制的以政府為中心的聯邦主義，禁止授權原則，公私區分，對多元主義氾濫的擔憂——都對行政機關是唯一正當的管制主體這一頑固的觀念起到了推波助瀾的作用。毫無疑問，還存在其他重要的並且是很好的理由說明為什麼行政法仍是如此專注于行政機關的裁量權。認識到以行政機關為重心的源遠流長，有助於證明為什麼說將研究轉向共同治理及其意義確實是具有挑戰性的。
五、結論：行政法的新趨向
缺少國家在該制度中的作用的規範理論，混合行政的概念將是不完整的。同樣重要的是提出一個相應的司法審查規範理論。儘管對這些非常重要的主題進行充分的論述明顯超出了本文的範圍，我將試著做一些初步的評論。共同治理要求具有一個靈活、便利的政府觀念。藉此我想說的是國家必須有能力在混合體制中扮演多重角色：經紀人、溝通者（networker）、監督者、執行者和合夥人等等。任何一種主體的結合形式，只要被證明可以最好地實現利益最大化，並將特定公私安排帶來的風險降至最低，國家在混合行政中的首要作用就是促成這種結合形式的介入。在私人監獄的情形下，對立法機關應採取什麼措施以促進第三方進行監督和獨立認證的建議具有啟發性。另外，政府會規定私人起訴供應商違約的權利，資助公共利益集團參與管制協商，促進資訊披露，要求私人標準制定組織多樣化其委員會成員身份，以及向自我管制程式提供政府“顧問”（consultants）。
共同治理體制中的司法審查，在對公私安排帶來的危險加以制約的同時，應該鼓勵公私合作。當然，這種一般規定更多地是方向性的推動作用而不是有用的指導原則。正如阿曼（Aman）正確指出的那樣，“對這些逐步發展成新行政法的手段來說……法院有必要提供原則的靈活性以容納新的公私混合體制，不必選擇從一個極端走向另一個極端。”[111]至少，法院對管制協商程式的敵意並且繼續堅持嚴格的公私劃分，不是這種轉變的好兆頭。[112]不論用什麼標準決定什麼時候公私安排應接受司法審查（這是一個值得討論的問題），審查的內容必將包括對非傳統責任機制的調查。與謝弗林尊重（Chevron Deference）相比，這會促使法院考慮更接近前謝弗林尊重的調查，即審查行政行為的多重因素標準。[113]當然，關鍵的區別在於，接受司法審查的決策機構不再必然是行政機關。另外，作為調查的一部分，當法院審查行政行為時，會考慮並非傳統分析正式組成部分的因素，包括非傳統的負責任機制的可得性。[114]
儘管發展這些理論是很重要的，但它們是次要的任務。行政法首先必須有效地將其自身重新定位於研究體現當代管制特徵的、複雜的公私安排。儘管略有差異，其他學者在過去已發出了贊同的呼聲。例如，在一篇評論Edley的《行政法》的文章中，Rose-Ackerman指出，當代管制最重要的問題是經常無法實現公共政策目標，而不是惱人的審查範圍的問題。[115]Rose-Ackerman是指明非行政機關主體的研究方向以努力將行政法的研究重點置於“行政管理的實體領域”（substantive realities of administration）的少數法學家之一。[116]她對Edley的功過評價詳錄如下：
在典型的分權模式中，他的注意力完全集中在政府身上。然而在理解現代行政國的發展時，私人組織和政府之間的交互作用是最重要的。行政機關一般將其許多科學任務承包出去，利用私人組織負責執行方案並且提供服務。就是司法機關也利用那些精通法律的專門學者……打破傳統行政法分類的進一步努力，將要求承認私人部門在行使事實認定者、政策制定者和管理者作用中的角色。[117]
在最近另一次更改行政法學者航線的努力中，Rubin建議行政法轉向“以治理中的實際問題以及可以解決這些問題的制度……的微觀制度分析。”[118] 和Rubin一樣，我試圖振興研究不同制度對解決社會問題的可行性方案，但是有一個重大修正[119]。沒有理由將微觀制度分析僅限於法律程式理論的三個核心機構：法院、立法機關和行政機關。但似乎是事後補記（afterthought），Rubin建議應把私人公司添加到這一名單中。然而，不僅是私人公司，非營利組織、貿易協會、金融機構和大量已經或能夠在混合行政制度中起到重要作用的私人主體，都應該成為制度分析的題材。[120]
最後，在沒有經過深思熟慮的情況下，行政法學者應抵制像行政機關一樣約束私人主體的衝動。我這樣說，不僅是因為私人活動帶來的諸如專業特長、革新和效率等重要收益會因為施加傳統的約束而受到挫折，[121]也不是僅僅因為私人主體經常由它們自己的程式或其他非正式的和正式的機制予以了充分限制，才提出這一觀點。相反，是因為用傳統方法約束私人主體的衝動會誤導出現這種情形，即仍然假定公私主體是有區別的，並且為了對其進行約束，我們能夠很容易地把它們的行政角色分開。
的確，實際上所有對私人參與管制或提供服務的法律評論，都假定公私主體之間的區分是明確的。這種針插不透、水潑不進的分隔的鏡像是超越現實的。實際上，正如我力圖表明的那樣，行政是一項以多個不同主體之間（例如，行政機關、私人公司、貸方、保險公司、顧客、非營利組織、第三方強制執行者和專業協會）相互作用為特徵的事業。政府和非政府主體是在豐富的制度背景下行事，以彼此互相關聯的方式行事，在法律規則、非正式實踐和共識的背景下行事。這些公私安排使純粹公的角色或純粹私的角色的簡單劃分無法實現。
然後，最重要地是，對共同治理的研究最終可能瓦解對行政法來說是非常基本的“公”“私”分類的觀念。這比僅承認私人主體起到重要的公共作用，或討論當它們像行政機關一樣行事時是否應受到同樣的約束前進了非常重要的一步。它亦比在某些場合、某些情形下私人主體可以獨立提供充分的負責任並遵守公法規範這一觀念走得更遠。行政機關和非行政機關主體之間相互作用的程度是如此之深，以至於模糊了兩者之間的界限。如果這一說法成立的話，談論其中一個方面或另一個方面將不再有意義。我們可以用“管制制度”（regulatory regime）的概念取而代之，在該制度中行政機關與私人主體處於動態的互動關係。[122]
由此看來，傳統上對控制行政機關裁量權的關注是可堪質疑的。如果我們關心的是負責任（行政法學者也是如此），接下來的問題不是如何使行政機關負責任，而是如何使管制制度負責任——這裏我用管制制度指的是決策的程式和制度，行政機關則是該程式和制度的一部分。如果我們關注的是其他諸如不偏私、合理性、參與乃至功效等公法價值，我們必須根據這些制度產出上述產品的能力對之進行評估。這兩種方式的分析單元是不同的。我們仍不得不以新的和更有幫助的分析術語來描述公私安排的事實，這不僅體現了理論上的重大失敗，也帶來了令人振奮的機會。
* 本文原載Re－crafting the Rule of Law: The Limits of Legal Order 331-369 (edited by David Dyzenhaus, Toronto:Hart Publishing,1999). Reprinted in 52 Administrative L.Rev.813-858 (2000).
** 喬迪.弗裏曼（Jody Freeman），加州大學洛杉磯分校法學院教授。弗裏曼教授1964年生於加拿大不列顛哥倫比亞省溫哥華市，1985年取得斯坦福大學文科學士學位，1989年取得多倫多大學法學學士學位，1991年和1995年分別取得哈佛大學法學碩士、法學博士學位，自1995年畢業起至今在加州大學洛杉磯分校任教。弗裏曼教授主要講授行政法、環境法以及有毒物品侵權（Toxic Tort，即因為有毒物品生產者生產的有毒物品造成損害而對其提起訴訟）。除了學校的授課，弗裏曼教授還在國內外多處講學。她的學術旨趣在於治理中的公私合作。其博士論文的題目為：《新的治理：行政國中的合作過程以及夥伴關係》（The New Governance: Collaborative Processes and Partnerships in the Administrative State）。弗裏曼在行政法領域中的著作主要涉及治理理論、爭端解決機制、管制改革以及私有化等。她著述頗豐，在法律雜誌上發表了多篇論文並有著作問世。她最新的文章是發表在《哈佛法律評論》上的《通過私有化拓展公法規範》（"Extending Public Law Norms Through Privatization"）。弗裏曼教授亦是加州大學洛杉磯分校法學院環境法中心科研隊伍中的一員。最近她正和Dan Farber以及Roger Findley合作撰寫一本環境法的典型案例。弗裏曼教授的作品包括：“契約政府（The Contracting State）”、“管制協商和合法化收益（Regulatory Negotiation and the Legitimacy Benefit）”；“公共治理中私人的作用（The Private Role in Public Governance）” 以及“行政國中的合作治理Collaborative Governance in the Administrative State”。在2001年，弗裏曼教授被授予美國律師協會行政法與管制實踐學會年度獎勵基金。除了在加州大學洛杉磯分校任教之外，弗裏曼教授還擔任美國律師協會行政法委員會爭端解決機制分會以及環境法和自然資源分會的副會長。
弗裏曼教授在這裏要感謝許多同事對其初稿的深刻點評，他們是：Rick Abel， Michael Asimow， David Dyzenhaus， Stephen Gardbaum，Mitu Gulati， Joel Handler， Ken Karst，Lisa Krakow，Gillian Lester，Dan Lowenstein，Tim Malloy，Steve Munzer，Mark Seidenfeld，Seana Shiffrin，David Sklansky，Richand Sternberg，Nancy Staudt和Jonathan Zasloff。錯漏之責任由本人自負。並且要感謝Marc Luesebrink出色的研究幫助。
*** 晏坤，本名畢洪海，北京大學法學院2001級碩士研究生。譯者翻譯此文，目的在於通過引介國外對私人參與公共治理所產生的行政法問題的系統論述，為國內相關課題提供進一步研究的思路和視角。李洪雷和宋華琳兩位先生對譯文的初稿提出了許多改進和完善的意見，在這裏要特別致謝。另外感謝初審編輯在審查稿件的過程中對本文提出的修改意見。當然，和譯文有關的一切責任由譯者自負。
[1] 憲法本身並沒有提到獨立行政機構。授予它們權力的根據主要是“負責和必要且適當”（Take Care and Necessary and Proper）條款。憲法第2條第3節要求總統，“負責使法律得到切實的執行。”第1條第8節授權國會“制定所有對執行上述各項權力來說是必要且適當的法律。”第2條第2節規定了“合眾國官員”的任命。不過，正如一位學者指出的那樣，“自聯邦政府初次涉足私人管理活動以來，行政官員制定法律、裁決法律請求或在執行分支之外行事的觀念一直困擾著法律理論者。”見Jerry. L. Mashaw, Greed Chaos and Governance (New Haven: Yale University Press, 1997), 第107頁。
[2] 在1937年的一份報告中，一個總統委員會稱獨立管制機構為“無頭的第四部門，不負責任的和不協調的權力的雜亂的堆積”。見President’s Commission on Administrative Management, Report Of The Committee With Studies Of Administrative Management In The Federal Government（1937年），第4頁。感謝Jonathan Weinberg從Brownlow報告中查出這一引文的出處並與行政法目錄訂閱者分享之。
[3] 儘管這裏不是解釋民主理論的地方，做一些界定還是必要的。我使用的民主一詞指的是獨一無二的美國制度的核心要求：向選民負責。當然，兩院制、總統制、兩黨制的美國制度只是民主制度類型中之一種。諸多被視為民主的政治安排可能還有另外一些特徵，這些特徵將它們彼此區分開來。任何民主制度的形成都依賴于諸如政黨制度的結構，不論是議會制還是總統制的，經濟發展水平和社會結構等事物。對大多數政治理論家來說，一個無法滿足基本的社會、經濟和政治前提條件的制度是不能被稱為民主制度的。然而，這些前提條件爭論得很激烈。Dahl（達爾）認為，民主一詞只應該用來描述這樣的理想模型：政治制度的特徵之一是完全或幾乎完全為全體公民服務的品質。見Robert A. Dahl , Polyarchy (New Haven: Yale University Press, 1971)。當行政法學者討論“行政機關的裁量權問題”、“行政正當性的缺乏”或將獨立管制機構稱為“民主”的威脅時，他們通常並不明確表明其所贊成的民主理論。相反，他們指的通常是負責任的必要性。因為不贊成行政機關的行為，直接或間接的負責任使選民，通過投票或類似的方式，懲罰或獎勵他們選出的代表。因為行政官員本身並不是選舉產生的，他們必須接受那些能對行政機關行為負責的選舉官員和確保行政決定與法治相符的司法機關的監督。
[4] 見Kathleen Bawn,”Choosing Strategies to Control Bureaucracy: Statutory Constraints, Oversight, and the Committee system”(1997) 13 Journal of Law, Economics, and Organization 101.同樣參見Clinton Executive Order No. 12, 886 要求對“主要規則”（major rules）進行成本效益分析和年度管制效果分析；The Unfunded Mandates Reform Act of 1995, Pub. L. No. 104-4, 1996年U.S.C.C.A.N(109 Stat.)；The Small Business Regulatory Enforcement and Fairness Act, 5 U.S.C.A.§ 801 (West Supp. 1996). 司法審查意味著確保做出的行政決定的合法性。我使用合法性（legality）一詞有兩層意思：遵守法律程式並且與合理性的實體規範保持一致。在美國行政法中，程式性規則和實體性規則的區分某種程度上是人為的。通常法院會將符合法律程式當作實體合理性的充分體現。然而，在美國的行政程式法中，司法審查授權法院宣佈實體上“專斷和反復無常”（arbitrary and capricious）的行政行為無效，不管是否符合程式。見Administrative Procedure Act 5 U.S.C.§ 706 (1994).
[5] 有時學者交替使用“正當性”（legitimacy）和“負責任”(accountability)一詞。在行政法的語境中，我認為正當性意味著對公眾來說行政決定的可接受性，這可能部分源自負責任，但同樣也可能源自其他事物。關於進一步的區分，見後注13。
[6] 傳統上，行政法學者將行政裁量權視為該領域的最大問題。見Kenneth Culp Davis, Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry (Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1969) （“……核心問題是為了最小化裁量行使帶來的非正義應該做什麼而現在沒有做。”同上，第1頁；“裁量是一項必要的政治工具，但是過多的裁量是危險而有害的。”同上，第27頁；“顯而易見需要的是平衡——裁量既不過多也不不足……現在，在美國，所有各級政府——聯邦、州和地方——缺少這種平衡。我們的政府制度充斥著過多的裁量，它需要得到限制、重構與監控。”同上，第216頁。）
關於試圖適當控制行政機關制定規章的裁量權的文章的例子，見該卷Henry Richardson, Administrative Policy Making: Rule of Law or Bureaucracy. Richardson的文章說明了試圖通過限制裁量權的法律標準（比如他提出的明確說明標準）規定行政正當性的困難。文章舉例說明了為何傳統行政法對控制行政機關裁量權的關注蛻變為對解釋方法（如何確定Richardson所說的“目標1”）和審查的標準（應給予行政機關什麼樣的尊重）的爭論。儘管不可否認這一直是美國行政法中“迷人的難題”，對行政機關行為進行司法審查的性質並不是唯一值得解決的難題。見Cynthia Farina, “Statutory Interpretation and the Balance of Power in the Administrative State” (1989) 89 Colum. L. Rev. 452.的確，將全部精力投入行政機關和法院之間的關係會忽視其他重要的關係，尤其是那些行政機關和負有策劃以及實施公共政策的私人主體之間的關係。
[7] 關於對私人授權的合憲性的討論，參見Harold J. Krent, “Legal Theory : Fragmenting the Unitary Executive : Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government” (1990) 85 Nw. U.L. Rev. 62. 有關利益集團壓力的奠基著作，見George Stigler, The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press, 1975); Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1965).
[8] 見Jim Rossi, ”Participation Run Amok: The Costs of Mass Participation for Deliberate Agency Deicsionmaking”(1997) 92 Nw. U. L. Rev. 173（說明了在不同的行政決策理論模式下，是如何理解公眾參與的）。
[9] 然而，我不想高估行政機關應獨立行為的範圍。例如，行政法學者的確承認公民通過訴訟條款在法律的執行中起到作用，私人團體同樣也廣泛參與了非正式通告和評論程式。學者們還承認被管制的利益集團和其他財力雄厚的集團給國會和行政官員施加大量非正式的影響。見William Greider, Who Will Tell the People: The Betrayal of American Democracy (New York: Simon & Schuster, 1992)（有關智囊團向國會成員提供統計資訊的作用）。在行政法中，作為行政決策模式的多元主義的危險得到了很好的認識。見Thomas McGarity, Reinventing Rationality: The Role of Regulatory Analysis in the Federal Bureaucracy (Cambridge: Cambridge University Press, 1991)。不過，在法學研究中，公眾參與被視為影響行政決策的一種方式。這種影響的作用迥異於政策制定或實施帶來的直接責任。利益集團和私人主體的活動在理論上從未被認為其自身構成了政府行為。
[10] 在法律理論上，授權給私人的程度引發了對私人團體負責任和授權給權力分立原則帶來的威脅的關注，比如憲法第一條規定的國會制定法律和憲法第二條規定的一元化行政機關。見Krent, “Legal Theory : Fragmenting the Unitary Executive : Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government，”同上注8。與法學家相比，法學之外的工具論者和聯邦主義者承認私人主體在治理中起到的潛在正面作用。見John T. Scholz “Federal vs. State Enforcement: Does it Matter?” 載 Power Divided: Essays on the Theory and Practice of Federalism, Third Berkeley Seminar On Federalism, (Harry N. Scheiber ed., Berkeley, CA: Institute of Governmental Studies, U.C. Berkeley, 1989).
[11] 關於“混合行政”一詞，見Mark Aronson, “A Public Lawyer’s Response to Privatization and Outsourcing” in The Province of Administrative Law (Michael Taggart ed., Oxford, UK: Hart Publishing, 1997).
[12] 同上，第52頁，將“共同治理”（shared governance）界定為私人主體和政府共同行使管理作用的制度。同樣見Steven Rathgeb Smith and Michael Lipsky, Non-Profits for Hire: The Welfare State in the Age of Contracting (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1993)。儘管有限，但公私的概念，仍是方便的、描述不同種類管理主體簡潔的表達方式。因為它們描述了政府和非政府主體之間的基本區別，在通篇文章中我將繼續使用之。然而，其失敗之處在於將政府或私人主體設想成幾乎是用紙板裁剪出來的圖像（即截然分離並且二者之間能夠作如此明晰的區分——譯者），無法非常有效地傳達不同類型主體之間彼此依賴以至界限模糊不清的程度，或者是不同主體逾越限定的範圍行使非正式賦予它們的職責的程度。第二部分描述的管制安排，就試圖解釋這一現象。即使是傳統的命令和控制手段，在很大程度上也依賴被管制實體的協作，命令和控制式的管制可以確切地說是“政府”管制嗎？如果一個行政機關以有利於自我管制公司的方式行使強制執行裁量權，把其描述為自願的“私人”管制制度恰當嗎？
[13] 我使用正當性（legitimacy）一詞表示行政決定為公眾接受性（acceptability）的觀念。我並不像對待負責任那樣認為它是民主制度的“核心”價值，儘管有人會主張民主制度需要或者依靠正當性。對這裏討論的目的來說，當公眾接受決策而不必強迫的時候，決策就是正當的。正當性可能源自負責任機制的存在，也可能源自行政機關忠實於法律程式並遵守實體合理性規範（它們的結合可以被稱為合法性——legality）。儘管負責任和合法性是正當性的重要來源，它們並不是正當性的唯一源泉。某項決策可能被認為對公眾來說是可接受的，因為它完全“正確”（right）從而吸引他們，或是因為它是特別受尊敬的某個決策者的作品，或是因為技術上是對被管制問題最理想的解決方案。因此，在缺少責任機制的情況下，決策可能是“正當”的，但卻是非常靠不住的。
[14] 一個例外是Joseph V. Rees, Reforming the Workplace: A Study of Self-Regulation in Occupational Safety (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1988)。也有許多關於證券業指令進行自我管制的文章。見Gabriel S. Marizadeh, “Self-Regulation of Investment Companies and Advisers: A Proven Solution to a Contemporary Problem” (1997) 16 Annual Review of Banking 451.
[15] 許多環境法領域自我管制的說明來自政治和社會學者。見Rees, Reforming the Workplace: A Study of Self-Regulation in Occupational Safety, 同上注15；同樣見Joseph v. Rees, Hostage of Each Other: Transformation of Nuclear Safety Since Three Mile Island (Chicago, IL: University of Chicago Press, 1994); Neil Gunningham and Peter Grabosky, Smart Regulation (Oxford: Clarendon Press, 1998)（見第四章對自我管制缺陷的專門分析，包括缺少透明度和獨立的審計，缺乏績效評估，缺乏對不服從者的真正懲罰）；Ian Ayres and John Braithwaite, Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate (New York: Oxford University Press, 1992).
[16] 見Cornelius M. Kerwin and Laura I. Langbein, An Evaluation of Negotiated Rulemaking at the Environmental Protection Agency: Phase I (1995)(為美國行政會議（Administrative Conference of the United States）準備的報告);Cary Coglianese, “Assessing Consensus: The Promise and Performance of Negotiated Rulemaking” (1997) 46 Duke L. J. 1255.
[17] 有關非營利團體在提供公共資助的服務中所起到的重要作用，和更廣泛的“第三方政府”（third party government）現象，見Lester M. Salamon, Partners in Public Service (Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1995); Burton A. Weisbrod , The Nonprofit Economy (Cambridge: Harvard University Press, 1988).
[18] 大量的例子見Salaman, Partners in Public Service同上注18；Smith & Lipsky, Non-Profit for Hire,同上注13；Handler, Down from Bureaucracy: The Ambiguity of Privatization and Empowerment, (Princeton, N.J. : Princeton University Press, 1996).同樣見GAO Report to Subcommittee on Human Resources, Committee on Government Reform and Oversight, House of Representatives, “Social Service Privatization”（為日益膨脹的社會服務民營化提供了佐證，並分析了負責任的意義）USGAO, October,1997.
[19] 見Laura Suzanne Farres, “Private Jail in Oklahoma: An Unconstitutional Delegation of Legislative Authority”(1998) 33 Tulsa L. J. 959（指出了“民營化”的趨勢，指出在27個州中有120個私人監獄或私人經營的監獄）。儘管將監獄管理承包出去有別於將公共經營的監獄中不重要服務的提供承包出去（例如肉類服務或醫療），但區別是一個度的問題，而不是質的問題。
[20] 對那些政府出售資產的情況，我保留“民營化”一詞，哪怕這些出售可能尚未達到絕對放棄控制。即使在一個顯然“民營化”的制度中，政府通常保留重要的權力，例如通過許可或在新近民營化的公司中保留股份，這賦予政府在主要問題上的否決權並能阻止它所不希望的兼併，行政機關仍可以影響行業政策。同上。
[21] 經濟學家和決策者通常以私人控制將提高效益的理論為民營化辯護。但試比較John D. Donahue, The Privatization Decision (USA: BasicBooks, 1989)第35頁（主張競爭的引入比決策者是公還是私更為重要）。民營化的反對者同樣認為資本市場和公司會議與公共機構相比更能提供直接責任。然而，民營化無法保證負責任。它經常使保密成為可能，從而阻止了資訊的流動，它還可能使私人不負違反憲法的責任。股東不容易要求公司說明情況。在有些情形下，私有制減少了在公有制情況下很容易獲得資訊的途徑。見C. Graham and T. Prosser, “’Rolling back the Frontiers’? The Privatization of State Enterprises” in A Reader on Administrative Law (D. J. Gallingan, ed., Oxford University Press, 1996).
批評者懷疑承包是否會導致犧牲管制方案的實體目標而追求效率。某些政府功能，包括管理污染，提供充足的住房建築，消除歧視，保證教育質量或者保證向窮人提供教育，似乎與作為自身終極目的的效率不相容，無法有效地民營化。的確，政府對這些領域的任何介入（假設政府尚未介入），部分是通過市場失靈來證明的，而無法在公共選擇的框架內予以充分說明。民營化的普遍情形迫使我們面對效率和其他價值如公平的潛在衝突。民營化的批評者認為，在一個主要是民營化的制度下，市場價值將必然被抬高到其他價值之上。
[22] 見Ira P. Robbins, “The Impact of the Delegation Doctrine on Prison Privatization” (1988) 35 UCLA L. Rev. 911.
[23] 同上。同樣見Joseph E. Field, ”Making Prisons Private: An Improper Delegation of a Governmental Power” (1987) 15 Hofstra L. Rev. 649.
[24] Robbins, “The Impact of the Delegation Doctrine on Prison Privatization”，同上注23，第930-934頁。
[25] Field, “Making Prisons Private: An Improper Delegation of a Governmental Power,”同上注24，第659頁。
[26] Robbins, “The Impact of the Delegation Doctrine on Prison Privatization”，同上注23，第934頁。
[27] 這使人想起國會和獨立管制機構之間原始授權的問題，以及試圖在政策的選擇和執行之間保持一條清晰界限的不成功的努力。
[28] Aronson, “A Public Lawyer’s Response to Privatization and Outsourcing,” 同上注12，第65頁。
[29] 同上，第54-55頁，提供了一個為澳大利亞郵政投遞郵件的私人承包者對一領取養老金的人的郵箱造成了損害，他卻難以獲得賠償的例子。
[30] 在這一點上，感謝Mark Seidenfeld就私人行使強制權的特別危險這一問題所作的非常有助益的評論。
[31] 見A.L.A. Schechter Poultry Corp. v. United States, 295 U.S. 495 (1935); Carter v. Carter Coal Co., 298 U.S. 238, 311 (1936); Panama Refining Co. v. Ryan, 293 U.S. 388 (1935).
[32] 見Krent, “Legal Theory: Fragmenting the Unitary Executive: Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government,” 同上注8；Robbins, “The Impact of the Delegation Doctrine on Prison Privatization,”同上注23。
[33] Krent, “Legal Theory: Fragmenting the Unitary Executive: Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government,” 同上注8，第85-89頁。
[34] Harold J. Abramson, “A Fifth Branch of Government: The Private Regulators and Their Consitutionality” (1989) 16 Hastings Const. L. Q. 165 （指出消費者安全委員會與管理和預算辦公室建立了類似的適用私人制定的標準的政策）。同上，第173頁。制定標準的有影響的私人團體，包括美國檢測和材料協會（American Society for Testing and Materials）, 國家防火協會（the National Fire Protection Association）和美國機械工程師協會（the American Society of Mechanical Engineers）。見Franco Furger, ”Accountability and Systems of Self-Governance: The Case of Maritime Industry” (1987) 19 L. & Pol. 447，援引了大量的標準制定組織。
[35] James W. Singer, ”Who Will Set the Standards for Groups That Set Industry Product Standards?” 12 National Journal 721 (1980).州和城市同樣採納建築規則中的自願標準。
[36] 這是在該機關創立之後幾年中，建立OSHA標準的主要方法。見Occupational Safety and Health Act of 1970, Pub. L. No. 91-596, 84 Stat. 1590 (1970) (codified as amended at 29 U.S.C. § 656 (b) 1982)。該法指令勞動部長公佈任何國民同意的標準，除非他確定其不能促進安全或者改善健康。見Sidney A. Shapiro and Thomas O. McGarity, “Reorienting OSHA: Regulatory Alternatives and Legislative Reform” (1982) 6 Yale J. On Reg. 1, citing 29 U.S.C. § 651。
[37] The National Technology Transfer and Advancement Act of 1995, Pub. L. No. 104-113, 1996 U.S.C.C.A.N. (110 Stat.) 775 (codified in scattered sections of 15 U.S.C.) 另外，當這樣的參與與行政機關的任務、權力、優先權和財政資源一致的時候，該法要求行政機關參與自願標準的開發。
[38] ANSI是一個私人團體，本身並不編寫標準，但卻像技術、職業和貿易協會制定的規則的交流中心那樣運作。結果是，它的影響非常之大。有關私人制定標準的綜述性論文，見Robert W. Hamilton, “The Role of Nongovernmental Standards in the Development of Mandatory Federal Standards Affecting Safety or Health,” (1978) 56 Tex. L. Rev. 1329.
[39] 見Singer, “Who Will Set the Standards for Groups that Set Industry Product Standards?” 同上注36，第722頁（聲稱除了ASTM資助的消費者參與它的某些委員會之外，其會員只有14.6%是由個人組成，包括消費者、生態學者、顧問）。無論是國內組織，還是如國際標準組織（ISO）這樣的國際標準制定組織，其委員會由於缺少均衡代表而容易受到批評。和國內的對應組織一樣，ISO制定標準的過程沒有廣泛的參與，並且受到代表行業利益的技術團體的控制。美國國家標準協會(the American National Standards Institute)是ISO在美國的代理人。
[40] 見Andrew F. Popper, “The Antitrust System: An Impediment to the Development of Negotiation Models” (1983) 32 Am. U.L. Rev. 283(citing Hydrolevel Corp. v. American Soc’y of Mechanical Eng’rs, Inc., 635 F. 2d 118 (2d Cir. 1981), aff’d, 102 S. Ct.. 1935 (1982) 美國機械工程師協會在雙方合意的私人標準制定過程中採取反競爭行為的例子)。
[41] Negotiated Rulemaking Act, 5 U.S.C. §§ 561-570 (1994).
[42] USA Group Loan Service Inc. v. Riley, 82 F. 3d 708 (7th Cir. 1996).
[43] 當事人達成合約時，他們通常簽訂協定不對規則進行質疑。
[44] Nicholas A. Ashford, “The Role of Advisory Committees in Resolving Regulatory Issues Involving Science and Technology: Experience From OSHA and the EPA” in Law and Science in Collaboration, (J.D. Nyhart and Milton M. Carrow, eds,.Washington, D.C.: The National Center for Administrative Justice, 1983)第172頁。諮詢委員會是永久的、半永久的或臨時的。它們可能廣泛代表不同的利益（例如，OSHA的永久顧問委員會通常被叫做職業安全和健康國家諮詢委員會[the National Advisory Committee on Occupational Safety and Health]）或限於某幾種專家（例如，環保機關科學諮詢委員會[the Environmental Protection Agency’s Science Advisory Board]）。同上，第171-72頁。
[45] Federal Advisory Committee Act, 5 U.S. C. app. §§ 1-15 (1994).
[46] 因為這些原因，一些評論者對管制改革的提案感到擔憂，該提案要求相應的科學家審查團體對管制進行審查。（例如，在第105屆國會上，由Pombo眾議員提出的The Science Integrity Act, H.R. 3234, 1998，“要求對用於支持聯邦進行管制或其他目的的科學資料進行相應的審查”，由McInnis眾議員提出的The Sound Sciences Practices Act, H.R. 2661, 1997，“要求對根據1970年職業健康與安全法（the Occupational Health and Safety Act）公佈的標準進行相應的審查”）。See, Kenneth John Shaffer, “Improving California’s Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act Scientific Advisory Panel Through Regulatory Reform” (1989) 77 Calif. L.Rev.1211, 1211（認為假定中立的專家委員會是“一個高度政治化，有時效率低下，其決定嚴重威脅公共健康和國家經濟福利的團體”）。顯然，州和地方諮詢委員會不受要求平衡代表各種觀點的FACA調整。與聯邦官員相比，州長更容易“填塞”委員會。
[47] 不論在學術研究還是在實際的執行中，進行自我監控和自我審計的公司是否有權得到管理者的優待討論得很熱烈。當公司實施自我管制和自我審計的方案時，EPA和司法部採取的是允許緩和懲罰或減緩強制執行裁量權的運用的政策。見Incentives for Self-Policing: Discovery, Disclosure, Correction and Prevention of Violations, 60 FR 66, (706) (1995); U.S. Department of Justice, Factors of Significant Voluntary Compliance or Disclosure Efforts (July 1, 1999)；另一個獨立的問題是，審計披露的資訊是否應該成為特權，從而在強制執行訴訟時那些希望運用它的行政機關和私人主體都無權要求獲得。儘管許多州都通過了審計特權立法，EPA堅決反對視審計為特權並且迫使各州修訂了它們的立法。見Eric W. Orts and Paula C. Murray, “Environmental Disclosure and Evidentiary Privilege” (1997) 1 Ill. L. Rev. 1.同樣見Brooks and Beard, “The New Environmental Federalism: Can the EPA’s Voluntary Audit Policy Survive” (1998) 17 VA. Envtl. L.J. 1; Lisa Koven, “The Environmental Self-Audit Evidentiary Privilege” (1998) 45 UCLA L. Rev. 1167.
[48] Rees對核工業自我管制的研究揭示，只因該行業的貿易協會依靠原子管理委員會(the Nuclear Regulatory Commission)強制執行的威脅，該顯然是私人的制度方有效運轉。見Rees, Hostages of Each Other: Transformation of Nuclear Safety Since Three Mile Island, 同上注16，第38-40頁（描述了國家動力經營協會（the Institute of National Power Operations）如何最終訴諸於NRC的強制執行權，從而樹立了該行業的信用）。
[49] 見Jennifer Nash and John Ehrenfeld, “Codes of Environmental Management Practice: Assessing Their Potential as a Tool for Change” (1997) 22 Ann. Rev. Energy Environ. 487,第499-501頁。
[50] 同上。
[51] 見Paula C. Murray, “The International Environmental Management Standard, ISO14000: Tariff Barrier or a Step to an Emerging Global Environmental Policy” (1997) 18 U. PA. J. Int’l Econ. L. 577.
[52] 公司要獲得認證必須“將與各個環境‘方面’有關的活動和產品開列清單。它確定那些它認為‘重要的’，並且提出一套設定目標、分配資源、培訓員工以及建立審計制度的機制。”見Nash and Ehrenfeld, “Codes of Environmental Management Practice: Assessing Their Potential as a Tool for Change,” 同上注50。
[53] 見Murray, “The International Environmental Management Standard, ISO14000: Tariff Barrier or a Step to an Emerging Global Environmental Policy,” 同上注52。
[54] 要獲得一定程度的緩解，EPA的審計政策要求或者建立像ISO那樣的環境管理制度，或者是進行徹底的審計。見EPA Position Statement on Environmental Management Systems and ISO 14001 at 63 FR 12094 (March 12, 1998).
[55] 貿易協會發起自我管制倡議的例子包括the American Forest and Paper Association, the National Association of Chemical Recyclers, the American Meat Institute, the Wisconsin Paper Council, the American Textile Manufacturer’s Institute and the American Petroleum Institute(API)。感謝Franco Furger同我分享他編制的貿易協會及其倡議目錄。見Nash and Ehrenfeld, “Codes of Environmental Management Practice: Assessing Their Potential as a Tool for Change,” 同上注50，第510頁，有關API方案、當今環境夥伴關係戰略(Strategies for Today’s Environmental Partnership)的描述。見同上，第511頁，有關美國森林和紙張協會(the American Forest and Paper Association)可持續森林倡議(Sustainable Forestry Initiative)的描述。同樣見Eric W. Orts, “Reflexive Environmental Law” (1995) 89 Nw. L.Rev. 1227.
[56] 商業網絡不如貿易協會結合得緊密，其成員可能是跨行業的。由這種鬆散結合的網路提出倡議的例子包括the Global Environmental Management Initiative (GEMI), the Coalition for Environmentally Responsible Economies (CERES), Business for Social Responsibility, the International Chamber of Commerce (ICC) 和the Social Venture Network。在這些倡議中，一些是由市民組織與公司合作提出的，另外一些由金融機構提出，還有一些由商業領導人單獨發起。再一次感謝Franco Furger與我分享他編輯這些倡議目錄。見Nash and Ehrenfeld, “Codes of Environmental Management Practice: Assessing Their Potential as a Tool for Change,”同上注50，第503-505頁，ICC關於環境管理的憲章以及GEMI在鼓勵公司採取憲章中的作用的描述。見同上，第512-515頁，關於CERES原則的描述（設計來鼓勵披露環境績效）。
[57] 見Heckler v. Chaney 470 U.S. 821 (1985)（裁定對食物和藥品局(the Food and Drug Administration)行使強制執行裁量權的行為不能進行審查）.
[58] 見Rees, Reforming the Workplace: A Study of Self-Regulation in Occupational Safety, 同上注15。
[59] 該方案的確是成功的。同上，第2-3頁，報告說CCCP項目的事故率“明顯低於”加利福尼亞其他可比較的方案的事故率。
[60] 同上，第27-28頁。
[61] L. Donald Duke等， ”Widespread Non-Compliance with U.S. Storm Water Regulations for Industry” (1998) in Environmental Science and Engineering (in press)（指出企業沒有做到清潔水法（the Clean Water Act）和相關規章要求的自我鑒定（self-identify），阻礙了管制雪水徑流的努力）。
[62] 當公司申請許可證時，它們提供有關其排放物的詳盡資訊，包括濃度分析和流速估計。見Caroline Wehling, “RCRA Permitting” (Winter, 1987) Nat, Resources & Env’t 27.
[63] 見Joel A. Mintz, Enforcement at the EPA (Austin: University of Texas Press, 1995)，第114-115頁。同樣見Rees, Reforming the Workplace: A Study of Self-Regulation in Occupational Safety,同上注15，第10頁。
[64] Jim Rossi, “Participation Run Amok: The Costs of Mass Participation for Deliberative Agency Decisionmaking,” 同上注9。
[65] XL代表eXcellence and Leadership。EPA聲稱它將考慮公共設施XL方案、以部門為基礎的XL方案和聯邦公共設施XL方案。見Regulatory Reinvention (XL) Projects, 60 FR 27, 282, 27, 286 and 27282-3 (May 23, 1995).
[66] 關於XL方案更完整的描述和兩種方案的詳細分析，見Jody Freeman, “Collaborative Governance in the Administrative State” (1997) 45 UCLA L. Rev. 1.關於XL的批評見Rena I. Steinzor, “Reinventing Environmental Regulation: The Dangerous Journey from Command to Self-Control” (1998) 22 Harv. En’l L. Rev. 103 at 122-150關於改進XL方案的建議，見Lawrence E. Susskind and Joshua Secunda, “Improving Project XL: Helping Adaptive Management to Work within the EPA” (1998) Working Paper ETP97-02, The Environmental Technology and Public Policy Program, Department of Urban Studies and Planning, Massachusetts Institute of Technology。
[67] 有關討論這方面主旨的論文集，見The Province of Administrative Law，同上注12。
[68] Taggart, “Introduction,” in The Province of Administrative Law, 同上注12。
[69] 這種關注首先也是最有力地在英國、澳大利亞和新西蘭那些對行政裁量權施加極少的法律和程式控制，並且在過去20年裏在相當程度上見證了公共部門重塑的國家出現，也就不足為奇了。見Colin Scott, “The New Public Law” in Public Sector Reform and The Citizen’s Charter (Chris Willett, ed., Glasgow: Blackstone Press, 1996); Kerry Jacobs, “The Decentralization Debate and Accounting Controls in the New Zealand Public Sector” (1997) 13 Financial Accountability and Management 4, at 331; Graham Scott,” New Zealand’s Public Sector Management Reform: Implications for the United States” (1997) 16 Journal of Policy Analysis and Management 3, at 357. 美國經歷的民營化相對較少，主要是因為美國的公有公司只占相當小的比例。不過，隨著英聯邦的倡議，在美國亦有一些明顯的改革跡象，試圖將私人活動從過多的政府干預中解放出來。這樣的例子包括航空和公用事業放鬆管制，不斷地將大大小小的政府服務承包出去。
[70] 見David Mullan, “Administrative Law at the Margins” in the Province of the Administrative Law，同上注12。Mullan認為，為了回應民營化，司法審查應當加強。普通法已經引進公法觀念規範私人行為，主要是在引起爭議的問題涉及公共利益，提出程式公正的合理預期或威脅到契約和財產權的地方。如果私人主體繼續行使越來越多的公共職能，公法價值將由法院通過普通法適用於那些主體和它們的行為。因而以政府退隱或萎縮形式表現出來的放鬆管制，並非意味著由不同主體行使的職能不受管制。這個觀點和Aman主張的新行政法將主要取決於執行機關和立法機關，法院將起相對較小的作用形成對比。見Alfred C. Aman, Jr., “Administrative Law for a New Century” in The Province of Administrative Law, 同上注12，第117頁。
[71] 見Taggart, “The Province of Administrative Law Determined?” in The Province of Administrative Law, 同上注12，第16頁。
[72] Michael Asimow, “The Private Due Process Train is Leaving the Station” (1998) 23 Admin. & Reg. L. News 8, 介紹的Cotran v. Rollins Hudig Hall International, Inc., 69 Cal. Rptr. 2d 900 (1998) （認為對陪審團來說，在一個性騷擾案件中的問題是雇主經過適當的調查之後，是否“合理地相信”雇員犯有性騷擾，而不是他事實上是否確實有罪）。Asimow認為這一發展有將比較非正式的關係官僚化的危險。
[73] 在他現在已經是很經典的文章中，Jaffe抓住了私人參與治理的潛在收益。“那些從事具體操作或者構成被管制關係之一部分的人會具有更強烈的問題意識，更有可能有效地解決問題：經驗和實驗觸手可得……參與管理滿足了自我表現的渴望，對權力的渴望。因為能刺激創新並激發負責任意識，因而它是有價值的……以民主方式組織的自治團體對上述品質在廣大群眾中的發展帶來了希望；它至少表明上層的、相對從具體操作領域分離的、至少在資本主義制度下主要不是對結果負責的公共行政，不應成為管制的唯一方法。”第212頁。見Louis Jaffe, “Law Making by Private Groups” (1937) 51 Harv. L. Rev. 201. 同樣見David L.. Lawrence, “The Private Exercise of Governmental Power” (1986) 61 Ind. L. J. 647 第651-658頁，詳細討論了授權給私人團體的正當性，包括多元主義、利益代表、靈活性和專業知識等。
[74] 經驗證據表明，人們越多地參與制定規則，認可規則，他們遵守規則的責任感就越強。見Robert Kidder and Craig McEwen, “Taxpaying Behavior in Social Context: A Tentative Typology of Tax Compliance and Non-Compliance” in Jeffrey A. Roth and John T. Scholz, Taxpayer Compliance, Vol. 2 (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1989) 第53頁。
[75] 開始適用公法之處是與公法有關的行為。見Michael Taggart, “Introduction” in The Province of Administrative Law,同上注12。
[76] 儘管當事人在管制協商過程中明確追求它們自己的利益，審議程式有助於它們改變最初的立場，重新認識問題並設想積極的解決方案。見Freeman, “Collaborative Governance in The Administrative States,” 同上注67。
[77] 見Colin Scott, “Analysing Regulatory Space: Implications for Institutional Design and Reform”（在International Law and Society Conference, Snowmass, June 1998提交的未發表的手稿）（描述了當英國電信行業放鬆管制時，英國電信公司(British Telecom)如何成為實際上的管制者）。
[78] Rees, Reforming the Workplace, 同上注15，第125頁。
[79] 見Nash and Ehrenfeld, ”Codes of Environmental Management Practice: Assessing Their Potential as a Tool for Change,” 同上注50，同樣見Gunningham and Grabosky, Smart Regulation，同上注16。
[80] 見Gunningham and Grabosky, Smart Regulation，同上注16（指出化工行業相對成熟、貿易協會的權力以及所有公司消極公開都容易遭受批評的共同利益）。
[81] 見George S. Hawkins, “Compliance and Enforcement Changes in Congress and EPA” (1997) 11 Nat. Res. And Env. 42 at 4. 作為ELP的一部分，EPA第一行政區創立了一項稱為“Star Track”的專案，根據該專案，EPA以迅速做出管制決定以及降低報告和記錄保持要求的形式，予以已經取得資格的公司較輕的懲罰和靈活的管制。為了取得資格證，公司必須由獨立的第三方做出評估。該資格證要求實施環境管理制度，ISO14000基準並且完全服從審計。
[82] 見Jweeping Er, Howard C. Kunreuther, and Isadore Rosenthal, ”Utilizing Third-Party Inspections for Major Chemical Accidents” (1997) 18 Risk Analysis 145.
[83] 最近，國會修改了該法第101節（20）以減輕貸方的負擔。該節現在闡明了施加管理控制的“可能性”（potential）作為對貸方施加義務的基礎是不充分的，當從事理性商業活動的貸方取消贖回權並安排出售時是沒有義務的。該修正案是在上訴法院對貸方施加義務的標準有分歧時做出的。見United States v. Fleet Factors Corp., 901 F.2d 1550 (11th Cir. 1990) （裁定標準為“具有控制的可能”）; 而在Bergsoe Metal Corp., 910 F.2d 668 (9th Cir. 1990) （裁定標準為“實際控制”）; Kelley v. E.P.A., 15 F.3d 1100 (D.C. Cir. 1994) （由於超越了行政機關的裁量權，EPA的規則將第101節（20）解釋為要求“實際控制”是無效的）。
[84] Paul R. Kleindorfer and Eric Orts, “Informational Regulation of Environmental Risks” (1998) 18 Risk Analysis 155.聯邦法律如the Emergency Planning and Community Right to Know Act和州的倡議，如加里福尼亞的65號提案，要求企業披露它們對有毒化學物質的使用。65號提案是在1986年11月4日的普選中，由選民提議通過，用來執行the Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act, Health &Safety Codes, §§ 25249.5-25249.13. 根據其規定，州長必須公佈致癌的和可再生有毒化學物質的名單。嚴禁將這些化學物質排放到飲用水源。
[85] Richard C. Rich, W. David Conn, and William L. Owens, “Indirect Regulation of Environmental Hazards Through the Provision of Information to the Public: The Case of SARA, Title III” (1993) 21 Policy Studies 16.
[86] 關於高度官僚化的契約機制和自願的、命令性較低的機制之間的區分，見Peter Vincent-Jones, “Responsive Law and Governance in Public Services Provision: A Future for the Contracting State” (1998) 61 The Modern L. R. 362.
[87] 當最高法院最近判決私人監獄警衛不具有豁免囚犯指控違反人權法案（Civil Rights Act, 42 USC § 1983 (1964)）訴訟的資格時，它承認在私人監獄情形下，市場力量可能起到的作用，見McKnight v. Rees, 88 F. 3d 417 (1996), aff’d 117 S. Ct. 2100 (1997)。法院推定，“其警衛過於放肆的公司會面臨損害賠償，從而增加成本，因而可能被另一個承包人取代，但是警衛過於溫和的公司會被更安全的以及具有更高工作效率記錄的公司取代。在公司是有系統地組織、獨立操作、負有投保的法律義務並且在三年之後必須重訂前一份合同的地方……這樣的市場壓力是現實存在的。在這種情形下，公司雇員與政府雇員是有區別的，那些政府雇員是在選舉官員向選民負責的制度內行事，這一制度通常以規定雇員職業安全，但限制政府部門獎懲個別雇員的任意性的文官服務規則為特徵的。”同上，第2105-2108頁。
[88] 見Stephen Gardbaum, “ New Deal Constitutionalism and the Unshackling of the State” (1997) 64 U. Chi. L. Rev. 483. （新政時期，最高法院在某些領域的判決同時授權聯邦政府和州政府進行管制活動，否認了聯邦政府以州的損失為代價獲得權力的零合觀點）。同樣見Morton Grodzins, The American System: A New View of the Government in the United States (Daniel J. Elazar ed., Chicago: Rand McNally, 1966), 第7-8頁（用裱飾大理石花紋的蛋糕(marble cake)的比喻來形容美國的聯邦主義）。政府間關係的學者批評二元聯邦主義模式（排除聯邦和州權力共存的領域分離的模式）試圖在州和聯邦政府之間建立分等級的競爭關係。他們也指責法學家過於集中於憲法對權力的分配，忽略了實踐中政府關係實際上是如何運作的。見Deil Spencer Wright, Understanding Intergovernmental Relations: Public Policy and Participants’ Perspectives in the Local, State and National Governments (North Scituate, Mass.: Duxbury Press, 1978). 儘管憲法研究已與二元聯邦主義模式脫鉤，零合的觀點在有關管制權分配的討論中仍是若隱若現。
[89] 見Richard L. Revez, ”Rehabilitating Interstate Competition: Rethinking the ‘Race-to-the-Bottom’ Rationale for Federal Environmental Regulation” (1992) 67 N.Y. U. L. Rev. 210; Daniel C. Esty , “ Revitalizing Environmental Federalism ” (1996) 95 Michi. L. Rev. 570; Kirsten H. Engel, “State Environmental Standard-Setting: Is There a ‘Race’ and is it ‘to the Bottom’? ” (1997) 48 Hastings L. J. 271.
[90] 試比較South Dakota v. U.S. Dept. of Interior, 69 F. 3d. 878 (8th Cir. 1995)，因為其他理由被撤銷發回重審，117 S. Ct. 286 (1986)（宣佈對內政部佔有託管土地的授權是無效的，因為缺少相應的立法標準）。
[91] 首席大法官倫奎斯特(Rehnquist)已表明他支持復興該原則以宣佈對行政機關極度寬泛的授權無效。見Industrial Union Dept., AFL-CIO v. American Petroleum Institute, 448 US 607 (1980).
[92] 儘管學術上對此原則普遍不滿，最高法院似乎既不願意卓有成效地加以適用又不願意完全放棄。見David Schoenbrod, “The Delegation Doctrine: Could the Court Give It Substance?” (1985) 83 Mich. L. Rev. 1223（制定了控制不恰當授權的一項標準並且為之進行鼓吹）。同樣見David Schoenbrod, Power Without Responsibility (New Haven: Yale University Press, 1993)（認為授權削弱了民主政治）。試比較Jerry L. Mashaw, “Prodelegation: Why Administrators Should Make Political Decisions” (1985) 1 J. L. Econ. & Org. 81（認為寬泛的授權增強了行政系統的敏感度）。
[93] 見Krent, “Legal Theory: Fragmenting the Unitary Executive: Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government,” 同上注8。當私人團體仍然“在公共監督機構的監督下行事”時，即使沒有執行分支監督的存在，法院也似乎比較能容忍這樣的授權。
[94] 煤炭卡特爾案，同上注32，第311頁（“當然，生產煤炭和對其生產進行管制之間的區分是非常重要的。前者是私人活動，後者則必然是一項政府職能”）。即使是認為大多數對私人的授權，可以在不妨礙憲法第二條規定的一元化行政機關的情況下為憲法所包容的Krent，同意有些對私人的授權是不可容忍的：“……如果聯邦政府之外的授權過於廣泛或過於密切地觸及行政權的核心領域，一元化行政機關的重要性仍將占上風。以煤炭卡特爾案為例。在該案中問題不僅僅是私人行使‘公共’權力，而是行使的權力如此徹底以至於取消了行政機關的控制以及制定和執行行業規範的責任。”見Krent, “Legal Theory: Fragmenting the Unitary Executive: Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government,”同上注8，at n.9.
[95] 見State Board of Dry Cleaners v. Trift-D-Lux Cleaners Inc., 40 Cal. 2d 436 (1953); Coos County v. Elrod, 125 Or. 409, 267 P. 530(1928); Jersey City v. Hague, 18 N.J. 584, 115 A.2d 8 (1955); Kenyon Oil co. v. Chief of Fire Dept., 15 Mass. App. 727, 448 N.E. 2d 1134 (1983).
[96] 與對私人主體的授權相比，對行政機關的廣泛授權引起了不同的關注。將關鍵的決策權授予行政機關而不規定充分的細節以指導其裁量權，違反了憲法第一條由國會制定法律的要求。私人主體甚至比獨立管制機構更不負責任，後者至少受國會和行政機關的監督。與獨立管制機構不同，私人主體行事不受正式的指令和非正式的服務公益的制度傳統約束。另外，對私人的授權可能會起到犧牲行政機關而增加國會權力的作用。憲法第二條規定總統有義務“負責執行法律”。通過授予私人權力並使其免受行政機關的控制，國會可以擴張自己的權力。見Krent, “Legal Theory: Fragmenting the Unitary Executive: Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government,” 同上注8; Abramson, “A Fifth Branch of Government: The Private Regulators and Their Constitutionality ,” 同上注35；但參見Lawrence, “The Private Exercise of Governmental Power”,同上注74，第649頁（認為法院沒有區分對公共機構進行授權和對私人機構進行授權的危險）。
無論在概念上還是在現實中，行政機關是難以被排除的。學術討論中行政機關的中心地位源自對公法中最基本的理論學說的理解。或許在這些認識中，更基本的是管制權是公權力。這部分源自公法上的國家中間路線（state-centrism）。聯邦主義原則很少承認非政府主體的空間，從而從基礎上加強了行政法對管制權的理解。聯邦主義的學術研究試圖假定州和聯邦權力是一個零合模式（zero-sum model），在該模式中，聯邦和州政府為一定量的管制權進行競爭。[88]在憲法學者中，聯邦主義學術研究的關鍵之爭是哪一級政府在法律上享有管制權，在什麼情況下最高法院應當介入。與此相對，對法律經濟學者來說，核心問題是政府之間權力的哪一種分配方式最能提高效率。[89]但無論從哪一個角度，所考慮的都是公共主體。
有關禁止授權原則的法律以及法律評論，也給人帶來了行政機關是唯一合法的公共主體的印象。基於憲法第1條和第5、第14條修正案的正當法律程式，禁止授權原則要求國會在進行授權時規定充分的標準，以此把授予的裁量權限定為執行國會的指令。在當代，至少在聯邦法律的層面上來說，禁止授權原則已逐漸衰落。實際上對行政機關的任何授權，不論如何模糊，在上述基礎之上都能通過合憲性審查[90]。儘管這樣，因為它能夠防止國會將重要的政策選擇權轉移給行政機關[91]，在其著名的案例中（儘管是60年前的），最高法院運用禁止授權原則禁止對私人團體進行授權[92]。
自這些早期的決定之後，儘管許多對私人團體的授權悄然通過了司法審查，然而即使與對公共機構最廣泛的授權相比，對私人的授權仍可能更為困擾法院[93]。在未來的案例中，最高法院很有可能宣佈對私人的授權無效，如果授予的權力與核心的公共權力密切相關尤其如此。[94]另外，州法院的判決肯定了與授權給公共機關相比，對私人的授權會引起司法更多關注的主張，主要是因為擔心私人主體的反競爭行為和假公濟私[95]。的確，關於對私人授權的法律評論一般會強調不受限制的私人（與公共相對）裁量權帶來的更嚴重的危險[96]。一個自然的推論是：如今，法院和評論者可能認為由公共機構行使授予的權力，無論怎樣不受大政方針的約束，也比由私人行使公共權力正當，因為授權的私人性質必然使其更受懷疑。
第三，公私區分對憲法來說是處於中心地位的，對行政法來說仍是基本的並且有助於使行政機關處於學術研究的中心地位[97]。在憲法中，國家行為原則確定何時私人的行為應受憲法約束。在私人團體行使歷史上保留給政府的傳統公共職能時，法院認為它們是公共主體。[98]在一些案件中，美國和英聯邦法院推定私人主體實際上和公共主體一樣行事，從而對其施加程式性的要求[99]。“權力來源”（source of power）或“公共職能”（public function）等原則機制使法院能夠將傳統上的私人主體定性為公共主體，只要它們行使的是足夠重要的傳統公共管制職能。這可能是對私人主體施加公法限制新的努力的起點，但是會被證明是極其有限的；因為多種原因，法院似乎不願超越狹隘的界限運用權力來源或公共職能標準[100]。
不管如何，這種原則革新倚重的是行為到底是公還是私形式主義的、概念上模糊不清的特徵。的確，在來自批判法學研究、女權主義法律理論、後現代法律思潮和邊緣法學研究（outsider legal scholarship）*的批判退卻的情況下，這一劃分仍然具有彈性。儘管國家行為原則是出了名的前後不一致且難以合理解釋，但不論最高法院還是大多數法律評論者仍訴諸公私自身的區分這一點是毫無疑問的[101]。不管公私之間的界限如何模糊，不管設計一個自圓其說的區分標準是多麼困難，大多數學者同意應該對二者有目的地進行區分，憲法約束只應適用於前者。
在行政法中也可以發現類似的對公私區分的貢獻。國家主體必須接受立法、行政和司法機制的全面監督，必須遵守所有的憲法要求，包括程式性的正當過程（due process）和聯邦行政程式法（APA）的要求，除非國會另有規定[102]。與之相比，私人主體仍相對不受程式性規範的管制，除非它們與行政機關的接觸違反了APA的不得單方接觸規則[103]，或是違反了諸如《聯邦諮詢委員會法》（Federal Advisory Committee Act）[104]等法律。
第四，將精力集中在作為潛在治理夥伴的私人主體引起了行政法本能的懷疑。即使大部分對私人的授權通過了憲法審查，對私人團體在管制中起正式作用顯著的文化上的抵抗仍然存在，當其行使諸如制定標準這樣本質上的公共職能時尤其如此。任何試圖正式授予私人主體這種管制權的努力，可能會遭到那些關心私人參與會損害立法機關的意圖或以更大的公共利益為代價，滿足強大的利益集團要求的可能性的人的堅決反對。試圖讓股東更直接地參與標準的制定和執行程式的適度努力，[105]已經遭到了激烈的反對，而大量的對這些過程的程式性制約則不被考慮，包括行政機關保留最終的決策權[106]。
與對行政機關的關注進行爭論是幼稚的。在嚴格管制的行業的實踐經驗的磨練下，並且受公共選擇理論的影響，行政法對多元主義氾濫變得很敏感[107]。公共選擇理論假定私人利益（不管它們是公司還是“公共利益”組織、工會、貿易協會或消費團體）是以更大的公共利益為代價追求它們自己利益的尋租者[108]。的確，公共選擇理論最極端的版本主張完全放棄公共利益的概念。恰恰相反，管制是那些能為立法者提供回報的私人主體和受獲得職業安全或其他形式的個人收益驅動的官僚之間進行交易的結果。當然，公共選擇理論對行政行為的描述是與其他的解釋對立的，比如在行政機關充任中立的專家，或者只有對公共利益進行了相應的深思熟慮之後才做出決定等方面[109]。不過，許多立法和規章是可以用公共選擇的術語進行解釋的。儘管它給一些評論者的印象是具有腐蝕性後果的對人性持懷疑態度的理論，公共選擇是建立在強有力的經濟模型的基礎上的，並且提出了一個具有強烈吸引力的主題。
不論是否贊成公共選擇理論對立法者、行政官員和利益集團的看法，以個體行為假設為特徵的公共選擇理論，可作為在行政法中占統治地位的相應減少私人參與的觀點的例證。即使那些因其過於極端而抵制公共選擇解釋的人，也一般認為私人團體在治理中起到很小的並且主要是尋租者的作用。然而，考慮到極端公共選擇理論解釋的弱點，行政法僅僅據此認識私人主體的情形是令人吃驚的[110]。儘管毫無疑問，私人主體追求的是自身的利益，但這並沒有把握住它們在治理中無處不在的作用的細微差別。更加完整地描述私人對行政程式的參與，會緩和公共選擇對私人團體的看法或者為其增添新的維度。我們應該探索在為公共目標服務中如何利用私人的能力，而不是引導行政法僅僅朝著建立私人參與的壁壘從而使立法者和行政官員不受影響的方向發展。如果不挑戰極端公共選擇理論解釋中對尋租的關注，這將證明難以實現。
所有這些概念和學說的力量——等級制的以政府為中心的聯邦主義，禁止授權原則，公私區分，對多元主義氾濫的擔憂——都對行政機關是唯一正當的管制主體這一頑固的觀念起到了推波助瀾的作用。毫無疑問，還存在其他重要的並且是很好的理由說明為什麼行政法仍是如此專注于行政機關的裁量權。認識到以行政機關為重心的源遠流長，有助於證明為什麼說將研究轉向共同治理及其意義確實是具有挑戰性的。
五、結論：行政法的新趨向
缺少國家在該制度中的作用的規範理論，混合行政的概念將是不完整的。同樣重要的是提出一個相應的司法審查規範理論。儘管對這些非常重要的主題進行充分的論述明顯超出了本文的範圍，我將試著做一些初步的評論。共同治理要求具有一個靈活、便利的政府觀念。藉此我想說的是國家必須有能力在混合體制中扮演多重角色：經紀人、溝通者（networker）、監督者、執行者和合夥人等等。任何一種主體的結合形式，只要被證明可以最好地實現利益最大化，並將特定公私安排帶來的風險降至最低，國家在混合行政中的首要作用就是促成這種結合形式的介入。在私人監獄的情形下，對立法機關應採取什麼措施以促進第三方進行監督和獨立認證的建議具有啟發性。另外，政府會規定私人起訴供應商違約的權利，資助公共利益集團參與管制協商，促進資訊披露，要求私人標準制定組織多樣化其委員會成員身份，以及向自我管制程式提供政府“顧問”（consultants）。
共同治理體制中的司法審查，在對公私安排帶來的危險加以制約的同時，應該鼓勵公私合作。當然，這種一般規定更多地是方向性的推動作用而不是有用的指導原則。正如阿曼（Aman）正確指出的那樣，“對這些逐步發展成新行政法的手段來說……法院有必要提供原則的靈活性以容納新的公私混合體制，不必選擇從一個極端走向另一個極端。”[111]至少，法院對管制協商程式的敵意並且繼續堅持嚴格的公私劃分，不是這種轉變的好兆頭。[112]不論用什麼標準決定什麼時候公私安排應接受司法審查（這是一個值得討論的問題），審查的內容必將包括對非傳統責任機制的調查。與謝弗林尊重（Chevron Deference）相比，這會促使法院考慮更接近前謝弗林尊重的調查，即審查行政行為的多重因素標準。[113]當然，關鍵的區別在於，接受司法審查的決策機構不再必然是行政機關。另外，作為調查的一部分，當法院審查行政行為時，會考慮並非傳統分析正式組成部分的因素，包括非傳統的負責任機制的可得性。[114]
儘管發展這些理論是很重要的，但它們是次要的任務。行政法首先必須有效地將其自身重新定位於研究體現當代管制特徵的、複雜的公私安排。儘管略有差異，其他學者在過去已發出了贊同的呼聲。例如，在一篇評論Edley的《行政法》的文章中，Rose-Ackerman指出，當代管制最重要的問題是經常無法實現公共政策目標，而不是惱人的審查範圍的問題。[115]Rose-Ackerman是指明非行政機關主體的研究方向以努力將行政法的研究重點置於“行政管理的實體領域”（substantive realities of administration）的少數法學家之一。[116]她對Edley的功過評價詳錄如下：
在典型的分權模式中，他的注意力完全集中在政府身上。然而在理解現代行政國的發展時，私人組織和政府之間的交互作用是最重要的。行政機關一般將其許多科學任務承包出去，利用私人組織負責執行方案並且提供服務。就是司法機關也利用那些精通法律的專門學者……打破傳統行政法分類的進一步努力，將要求承認私人部門在行使事實認定者、政策制定者和管理者作用中的角色。[117]
在最近另一次更改行政法學者航線的努力中，Rubin建議行政法轉向“以治理中的實際問題以及可以解決這些問題的制度……的微觀制度分析。”[118] 和Rubin一樣，我試圖振興研究不同制度對解決社會問題的可行性方案，但是有一個重大修正[119]。沒有理由將微觀制度分析僅限於法律程式理論的三個核心機構：法院、立法機關和行政機關。但似乎是事後補記（afterthought），Rubin建議應把私人公司添加到這一名單中。然而，不僅是私人公司，非營利組織、貿易協會、金融機構和大量已經或能夠在混合行政制度中起到重要作用的私人主體，都應該成為制度分析的題材。[120]
最後，在沒有經過深思熟慮的情況下，行政法學者應抵制像行政機關一樣約束私人主體的衝動。我這樣說，不僅是因為私人活動帶來的諸如專業特長、革新和效率等重要收益會因為施加傳統的約束而受到挫折，[121]也不是僅僅因為私人主體經常由它們自己的程式或其他非正式的和正式的機制予以了充分限制，才提出這一觀點。相反，是因為用傳統方法約束私人主體的衝動會誤導出現這種情形，即仍然假定公私主體是有區別的，並且為了對其進行約束，我們能夠很容易地把它們的行政角色分開。
的確，實際上所有對私人參與管制或提供服務的法律評論，都假定公私主體之間的區分是明確的。這種針插不透、水潑不進的分隔的鏡像是超越現實的。實際上，正如我力圖表明的那樣，行政是一項以多個不同主體之間（例如，行政機關、私人公司、貸方、保險公司、顧客、非營利組織、第三方強制執行者和專業協會）相互作用為特徵的事業。政府和非政府主體是在豐富的制度背景下行事，以彼此互相關聯的方式行事，在法律規則、非正式實踐和共識的背景下行事。這些公私安排使純粹公的角色或純粹私的角色的簡單劃分無法實現。
然後，最重要地是，對共同治理的研究最終可能瓦解對行政法來說是非常基本的“公”“私”分類的觀念。這比僅承認私人主體起到重要的公共作用，或討論當它們像行政機關一樣行事時是否應受到同樣的約束前進了非常重要的一步。它亦比在某些場合、某些情形下私人主體可以獨立提供充分的負責任並遵守公法規範這一觀念走得更遠。行政機關和非行政機關主體之間相互作用的程度是如此之深，以至於模糊了兩者之間的界限。如果這一說法成立的話，談論其中一個方面或另一個方面將不再有意義。我們可以用“管制制度”（regulatory regime）的概念取而代之，在該制度中行政機關與私人主體處於動態的互動關係。[122]
由此看來，傳統上對控制行政機關裁量權的關注是可堪質疑的。如果我們關心的是負責任（行政法學者也是如此），接下來的問題不是如何使行政機關負責任，而是如何使管制制度負責任——這裏我用管制制度指的是決策的程式和制度，行政機關則是該程式和制度的一部分。如果我們關注的是其他諸如不偏私、合理性、參與乃至功效等公法價值，我們必須根據這些制度產出上述產品的能力對之進行評估。這兩種方式的分析單元是不同的。我們仍不得不以新的和更有幫助的分析術語來描述公私安排的事實，這不僅體現了理論上的重大失敗，也帶來了令人振奮的機會。
* 本文原載Re－crafting the Rule of Law: The Limits of Legal Order 331-369 (edited by David Dyzenhaus, Toronto:Hart Publishing,1999). Reprinted in 52 Administrative L.Rev.813-858 (2000).
** 喬迪.弗裏曼（Jody Freeman），加州大學洛杉磯分校法學院教授。弗裏曼教授1964年生於加拿大不列顛哥倫比亞省溫哥華市，1985年取得斯坦福大學文科學士學位，1989年取得多倫多大學法學學士學位，1991年和1995年分別取得哈佛大學法學碩士、法學博士學位，自1995年畢業起至今在加州大學洛杉磯分校任教。弗裏曼教授主要講授行政法、環境法以及有毒物品侵權（Toxic Tort，即因為有毒物品生產者生產的有毒物品造成損害而對其提起訴訟）。除了學校的授課，弗裏曼教授還在國內外多處講學。她的學術旨趣在於治理中的公私合作。其博士論文的題目為：《新的治理：行政國中的合作過程以及夥伴關係》（The New Governance: Collaborative Processes and Partnerships in the Administrative State）。弗裏曼在行政法領域中的著作主要涉及治理理論、爭端解決機制、管制改革以及私有化等。她著述頗豐，在法律雜誌上發表了多篇論文並有著作問世。她最新的文章是發表在《哈佛法律評論》上的《通過私有化拓展公法規範》（"Extending Public Law Norms Through Privatization"）。弗裏曼教授亦是加州大學洛杉磯分校法學院環境法中心科研隊伍中的一員。最近她正和Dan Farber以及Roger Findley合作撰寫一本環境法的典型案例。弗裏曼教授的作品包括：“契約政府（The Contracting State）”、“管制協商和合法化收益（Regulatory Negotiation and the Legitimacy Benefit）”；“公共治理中私人的作用（The Private Role in Public Governance）” 以及“行政國中的合作治理Collaborative Governance in the Administrative State”。在2001年，弗裏曼教授被授予美國律師協會行政法與管制實踐學會年度獎勵基金。除了在加州大學洛杉磯分校任教之外，弗裏曼教授還擔任美國律師協會行政法委員會爭端解決機制分會以及環境法和自然資源分會的副會長。
弗裏曼教授在這裏要感謝許多同事對其初稿的深刻點評，他們是：Rick Abel， Michael Asimow， David Dyzenhaus， Stephen Gardbaum，Mitu Gulati， Joel Handler， Ken Karst，Lisa Krakow，Gillian Lester，Dan Lowenstein，Tim Malloy，Steve Munzer，Mark Seidenfeld，Seana Shiffrin，David Sklansky，Richand Sternberg，Nancy Staudt和Jonathan Zasloff。錯漏之責任由本人自負。並且要感謝Marc Luesebrink出色的研究幫助。
*** 晏坤，本名畢洪海，北京大學法學院2001級碩士研究生。譯者翻譯此文，目的在於通過引介國外對私人參與公共治理所產生的行政法問題的系統論述，為國內相關課題提供進一步研究的思路和視角。李洪雷和宋華琳兩位先生對譯文的初稿提出了許多改進和完善的意見，在這裏要特別致謝。另外感謝初審編輯在審查稿件的過程中對本文提出的修改意見。當然，和譯文有關的一切責任由譯者自負。
[1] 憲法本身並沒有提到獨立行政機構。授予它們權力的根據主要是“負責和必要且適當”（Take Care and Necessary and Proper）條款。憲法第2條第3節要求總統，“負責使法律得到切實的執行。”第1條第8節授權國會“制定所有對執行上述各項權力來說是必要且適當的法律。”第2條第2節規定了“合眾國官員”的任命。不過，正如一位學者指出的那樣，“自聯邦政府初次涉足私人管理活動以來，行政官員制定法律、裁決法律請求或在執行分支之外行事的觀念一直困擾著法律理論者。”見Jerry. L. Mashaw, Greed Chaos and Governance (New Haven: Yale University Press, 1997), 第107頁。
[2] 在1937年的一份報告中，一個總統委員會稱獨立管制機構為“無頭的第四部門，不負責任的和不協調的權力的雜亂的堆積”。見President’s Commission on Administrative Management, Report Of The Committee With Studies Of Administrative Management In The Federal Government（1937年），第4頁。感謝Jonathan Weinberg從Brownlow報告中查出這一引文的出處並與行政法目錄訂閱者分享之。
[3] 儘管這裏不是解釋民主理論的地方，做一些界定還是必要的。我使用的民主一詞指的是獨一無二的美國制度的核心要求：向選民負責。當然，兩院制、總統制、兩黨制的美國制度只是民主制度類型中之一種。諸多被視為民主的政治安排可能還有另外一些特徵，這些特徵將它們彼此區分開來。任何民主制度的形成都依賴于諸如政黨制度的結構，不論是議會制還是總統制的，經濟發展水平和社會結構等事物。對大多數政治理論家來說，一個無法滿足基本的社會、經濟和政治前提條件的制度是不能被稱為民主制度的。然而，這些前提條件爭論得很激烈。Dahl（達爾）認為，民主一詞只應該用來描述這樣的理想模型：政治制度的特徵之一是完全或幾乎完全為全體公民服務的品質。見Robert A. Dahl , Polyarchy (New Haven: Yale University Press, 1971)。當行政法學者討論“行政機關的裁量權問題”、“行政正當性的缺乏”或將獨立管制機構稱為“民主”的威脅時，他們通常並不明確表明其所贊成的民主理論。相反，他們指的通常是負責任的必要性。因為不贊成行政機關的行為，直接或間接的負責任使選民，通過投票或類似的方式，懲罰或獎勵他們選出的代表。因為行政官員本身並不是選舉產生的，他們必須接受那些能對行政機關行為負責的選舉官員和確保行政決定與法治相符的司法機關的監督。
[4] 見Kathleen Bawn,”Choosing Strategies to Control Bureaucracy: Statutory Constraints, Oversight, and the Committee system”(1997) 13 Journal of Law, Economics, and Organization 101.同樣參見Clinton Executive Order No. 12, 886 要求對“主要規則”（major rules）進行成本效益分析和年度管制效果分析；The Unfunded Mandates Reform Act of 1995, Pub. L. No. 104-4, 1996年U.S.C.C.A.N(109 Stat.)；The Small Business Regulatory Enforcement and Fairness Act, 5 U.S.C.A.§ 801 (West Supp. 1996). 司法審查意味著確保做出的行政決定的合法性。我使用合法性（legality）一詞有兩層意思：遵守法律程式並且與合理性的實體規範保持一致。在美國行政法中，程式性規則和實體性規則的區分某種程度上是人為的。通常法院會將符合法律程式當作實體合理性的充分體現。然而，在美國的行政程式法中，司法審查授權法院宣佈實體上“專斷和反復無常”（arbitrary and capricious）的行政行為無效，不管是否符合程式。見Administrative Procedure Act 5 U.S.C.§ 706 (1994).
[5] 有時學者交替使用“正當性”（legitimacy）和“負責任”(accountability)一詞。在行政法的語境中，我認為正當性意味著對公眾來說行政決定的可接受性，這可能部分源自負責任，但同樣也可能源自其他事物。關於進一步的區分，見後注13。
[6] 傳統上，行政法學者將行政裁量權視為該領域的最大問題。見Kenneth Culp Davis, Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry (Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1969) （“……核心問題是為了最小化裁量行使帶來的非正義應該做什麼而現在沒有做。”同上，第1頁；“裁量是一項必要的政治工具，但是過多的裁量是危險而有害的。”同上，第27頁；“顯而易見需要的是平衡——裁量既不過多也不不足……現在，在美國，所有各級政府——聯邦、州和地方——缺少這種平衡。我們的政府制度充斥著過多的裁量，它需要得到限制、重構與監控。”同上，第216頁。）
關於試圖適當控制行政機關制定規章的裁量權的文章的例子，見該卷Henry Richardson, Administrative Policy Making: Rule of Law or Bureaucracy. Richardson的文章說明了試圖通過限制裁量權的法律標準（比如他提出的明確說明標準）規定行政正當性的困難。文章舉例說明了為何傳統行政法對控制行政機關裁量權的關注蛻變為對解釋方法（如何確定Richardson所說的“目標1”）和審查的標準（應給予行政機關什麼樣的尊重）的爭論。儘管不可否認這一直是美國行政法中“迷人的難題”，對行政機關行為進行司法審查的性質並不是唯一值得解決的難題。見Cynthia Farina, “Statutory Interpretation and the Balance of Power in the Administrative State” (1989) 89 Colum. L. Rev. 452.的確，將全部精力投入行政機關和法院之間的關係會忽視其他重要的關係，尤其是那些行政機關和負有策劃以及實施公共政策的私人主體之間的關係。
[7] 關於對私人授權的合憲性的討論，參見Harold J. Krent, “Legal Theory : Fragmenting the Unitary Executive : Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government” (1990) 85 Nw. U.L. Rev. 62. 有關利益集團壓力的奠基著作，見George Stigler, The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press, 1975); Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1965).
[8] 見Jim Rossi, ”Participation Run Amok: The Costs of Mass Participation for Deliberate Agency Deicsionmaking”(1997) 92 Nw. U. L. Rev. 173（說明了在不同的行政決策理論模式下，是如何理解公眾參與的）。
[9] 然而，我不想高估行政機關應獨立行為的範圍。例如，行政法學者的確承認公民通過訴訟條款在法律的執行中起到作用，私人團體同樣也廣泛參與了非正式通告和評論程式。學者們還承認被管制的利益集團和其他財力雄厚的集團給國會和行政官員施加大量非正式的影響。見William Greider, Who Will Tell the People: The Betrayal of American Democracy (New York: Simon & Schuster, 1992)（有關智囊團向國會成員提供統計資訊的作用）。在行政法中，作為行政決策模式的多元主義的危險得到了很好的認識。見Thomas McGarity, Reinventing Rationality: The Role of Regulatory Analysis in the Federal Bureaucracy (Cambridge: Cambridge University Press, 1991)。不過，在法學研究中，公眾參與被視為影響行政決策的一種方式。這種影響的作用迥異於政策制定或實施帶來的直接責任。利益集團和私人主體的活動在理論上從未被認為其自身構成了政府行為。
[10] 在法律理論上，授權給私人的程度引發了對私人團體負責任和授權給權力分立原則帶來的威脅的關注，比如憲法第一條規定的國會制定法律和憲法第二條規定的一元化行政機關。見Krent, “Legal Theory : Fragmenting the Unitary Executive : Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government，”同上注8。與法學家相比，法學之外的工具論者和聯邦主義者承認私人主體在治理中起到的潛在正面作用。見John T. Scholz “Federal vs. State Enforcement: Does it Matter?” 載 Power Divided: Essays on the Theory and Practice of Federalism, Third Berkeley Seminar On Federalism, (Harry N. Scheiber ed., Berkeley, CA: Institute of Governmental Studies, U.C. Berkeley, 1989).
[11] 關於“混合行政”一詞，見Mark Aronson, “A Public Lawyer’s Response to Privatization and Outsourcing” in The Province of Administrative Law (Michael Taggart ed., Oxford, UK: Hart Publishing, 1997).
[12] 同上，第52頁，將“共同治理”（shared governance）界定為私人主體和政府共同行使管理作用的制度。同樣見Steven Rathgeb Smith and Michael Lipsky, Non-Profits for Hire: The Welfare State in the Age of Contracting (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1993)。儘管有限，但公私的概念，仍是方便的、描述不同種類管理主體簡潔的表達方式。因為它們描述了政府和非政府主體之間的基本區別，在通篇文章中我將繼續使用之。然而，其失敗之處在於將政府或私人主體設想成幾乎是用紙板裁剪出來的圖像（即截然分離並且二者之間能夠作如此明晰的區分——譯者），無法非常有效地傳達不同類型主體之間彼此依賴以至界限模糊不清的程度，或者是不同主體逾越限定的範圍行使非正式賦予它們的職責的程度。第二部分描述的管制安排，就試圖解釋這一現象。即使是傳統的命令和控制手段，在很大程度上也依賴被管制實體的協作，命令和控制式的管制可以確切地說是“政府”管制嗎？如果一個行政機關以有利於自我管制公司的方式行使強制執行裁量權，把其描述為自願的“私人”管制制度恰當嗎？
[13] 我使用正當性（legitimacy）一詞表示行政決定為公眾接受性（acceptability）的觀念。我並不像對待負責任那樣認為它是民主制度的“核心”價值，儘管有人會主張民主制度需要或者依靠正當性。對這裏討論的目的來說，當公眾接受決策而不必強迫的時候，決策就是正當的。正當性可能源自負責任機制的存在，也可能源自行政機關忠實於法律程式並遵守實體合理性規範（它們的結合可以被稱為合法性——legality）。儘管負責任和合法性是正當性的重要來源，它們並不是正當性的唯一源泉。某項決策可能被認為對公眾來說是可接受的，因為它完全“正確”（right）從而吸引他們，或是因為它是特別受尊敬的某個決策者的作品，或是因為技術上是對被管制問題最理想的解決方案。因此，在缺少責任機制的情況下，決策可能是“正當”的，但卻是非常靠不住的。
[14] 一個例外是Joseph V. Rees, Reforming the Workplace: A Study of Self-Regulation in Occupational Safety (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1988)。也有許多關於證券業指令進行自我管制的文章。見Gabriel S. Marizadeh, “Self-Regulation of Investment Companies and Advisers: A Proven Solution to a Contemporary Problem” (1997) 16 Annual Review of Banking 451.
[15] 許多環境法領域自我管制的說明來自政治和社會學者。見Rees, Reforming the Workplace: A Study of Self-Regulation in Occupational Safety, 同上注15；同樣見Joseph v. Rees, Hostage of Each Other: Transformation of Nuclear Safety Since Three Mile Island (Chicago, IL: University of Chicago Press, 1994); Neil Gunningham and Peter Grabosky, Smart Regulation (Oxford: Clarendon Press, 1998)（見第四章對自我管制缺陷的專門分析，包括缺少透明度和獨立的審計，缺乏績效評估，缺乏對不服從者的真正懲罰）；Ian Ayres and John Braithwaite, Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate (New York: Oxford University Press, 1992).
[16] 見Cornelius M. Kerwin and Laura I. Langbein, An Evaluation of Negotiated Rulemaking at the Environmental Protection Agency: Phase I (1995)(為美國行政會議（Administrative Conference of the United States）準備的報告);Cary Coglianese, “Assessing Consensus: The Promise and Performance of Negotiated Rulemaking” (1997) 46 Duke L. J. 1255.
[17] 有關非營利團體在提供公共資助的服務中所起到的重要作用，和更廣泛的“第三方政府”（third party government）現象，見Lester M. Salamon, Partners in Public Service (Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press, 1995); Burton A. Weisbrod , The Nonprofit Economy (Cambridge: Harvard University Press, 1988).
[18] 大量的例子見Salaman, Partners in Public Service同上注18；Smith & Lipsky, Non-Profit for Hire,同上注13；Handler, Down from Bureaucracy: The Ambiguity of Privatization and Empowerment, (Princeton, N.J. : Princeton University Press, 1996).同樣見GAO Report to Subcommittee on Human Resources, Committee on Government Reform and Oversight, House of Representatives, “Social Service Privatization”（為日益膨脹的社會服務民營化提供了佐證，並分析了負責任的意義）USGAO, October,1997.
[19] 見Laura Suzanne Farres, “Private Jail in Oklahoma: An Unconstitutional Delegation of Legislative Authority”(1998) 33 Tulsa L. J. 959（指出了“民營化”的趨勢，指出在27個州中有120個私人監獄或私人經營的監獄）。儘管將監獄管理承包出去有別於將公共經營的監獄中不重要服務的提供承包出去（例如肉類服務或醫療），但區別是一個度的問題，而不是質的問題。
[20] 對那些政府出售資產的情況，我保留“民營化”一詞，哪怕這些出售可能尚未達到絕對放棄控制。即使在一個顯然“民營化”的制度中，政府通常保留重要的權力，例如通過許可或在新近民營化的公司中保留股份，這賦予政府在主要問題上的否決權並能阻止它所不希望的兼併，行政機關仍可以影響行業政策。同上。
[21] 經濟學家和決策者通常以私人控制將提高效益的理論為民營化辯護。但試比較John D. Donahue, The Privatization Decision (USA: BasicBooks, 1989)第35頁（主張競爭的引入比決策者是公還是私更為重要）。民營化的反對者同樣認為資本市場和公司會議與公共機構相比更能提供直接責任。然而，民營化無法保證負責任。它經常使保密成為可能，從而阻止了資訊的流動，它還可能使私人不負違反憲法的責任。股東不容易要求公司說明情況。在有些情形下，私有制減少了在公有制情況下很容易獲得資訊的途徑。見C. Graham and T. Prosser, “’Rolling back the Frontiers’? The Privatization of State Enterprises” in A Reader on Administrative Law (D. J. Gallingan, ed., Oxford University Press, 1996).
批評者懷疑承包是否會導致犧牲管制方案的實體目標而追求效率。某些政府功能，包括管理污染，提供充足的住房建築，消除歧視，保證教育質量或者保證向窮人提供教育，似乎與作為自身終極目的的效率不相容，無法有效地民營化。的確，政府對這些領域的任何介入（假設政府尚未介入），部分是通過市場失靈來證明的，而無法在公共選擇的框架內予以充分說明。民營化的普遍情形迫使我們面對效率和其他價值如公平的潛在衝突。民營化的批評者認為，在一個主要是民營化的制度下，市場價值將必然被抬高到其他價值之上。
[22] 見Ira P. Robbins, “The Impact of the Delegation Doctrine on Prison Privatization” (1988) 35 UCLA L. Rev. 911.
[23] 同上。同樣見Joseph E. Field, ”Making Prisons Private: An Improper Delegation of a Governmental Power” (1987) 15 Hofstra L. Rev. 649.
[24] Robbins, “The Impact of the Delegation Doctrine on Prison Privatization”，同上注23，第930-934頁。
[25] Field, “Making Prisons Private: An Improper Delegation of a Governmental Power,”同上注24，第659頁。
[26] Robbins, “The Impact of the Delegation Doctrine on Prison Privatization”，同上注23，第934頁。
[27] 這使人想起國會和獨立管制機構之間原始授權的問題，以及試圖在政策的選擇和執行之間保持一條清晰界限的不成功的努力。
[28] Aronson, “A Public Lawyer’s Response to Privatization and Outsourcing,” 同上注12，第65頁。
[29] 同上，第54-55頁，提供了一個為澳大利亞郵政投遞郵件的私人承包者對一領取養老金的人的郵箱造成了損害，他卻難以獲得賠償的例子。
[30] 在這一點上，感謝Mark Seidenfeld就私人行使強制權的特別危險這一問題所作的非常有助益的評論。
[31] 見A.L.A. Schechter Poultry Corp. v. United States, 295 U.S. 495 (1935); Carter v. Carter Coal Co., 298 U.S. 238, 311 (1936); Panama Refining Co. v. Ryan, 293 U.S. 388 (1935).
[32] 見Krent, “Legal Theory: Fragmenting the Unitary Executive: Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government,” 同上注8；Robbins, “The Impact of the Delegation Doctrine on Prison Privatization,”同上注23。
[33] Krent, “Legal Theory: Fragmenting the Unitary Executive: Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government,” 同上注8，第85-89頁。
[34] Harold J. Abramson, “A Fifth Branch of Government: The Private Regulators and Their Consitutionality” (1989) 16 Hastings Const. L. Q. 165 （指出消費者安全委員會與管理和預算辦公室建立了類似的適用私人制定的標準的政策）。同上，第173頁。制定標準的有影響的私人團體，包括美國檢測和材料協會（American Society for Testing and Materials）, 國家防火協會（the National Fire Protection Association）和美國機械工程師協會（the American Society of Mechanical Engineers）。見Franco Furger, ”Accountability and Systems of Self-Governance: The Case of Maritime Industry” (1987) 19 L. & Pol. 447，援引了大量的標準制定組織。
[35] James W. Singer, ”Who Will Set the Standards for Groups That Set Industry Product Standards?” 12 National Journal 721 (1980).州和城市同樣採納建築規則中的自願標準。
[36] 這是在該機關創立之後幾年中，建立OSHA標準的主要方法。見Occupational Safety and Health Act of 1970, Pub. L. No. 91-596, 84 Stat. 1590 (1970) (codified as amended at 29 U.S.C. § 656 (b) 1982)。該法指令勞動部長公佈任何國民同意的標準，除非他確定其不能促進安全或者改善健康。見Sidney A. Shapiro and Thomas O. McGarity, “Reorienting OSHA: Regulatory Alternatives and Legislative Reform” (1982) 6 Yale J. On Reg. 1, citing 29 U.S.C. § 651。
[37] The National Technology Transfer and Advancement Act of 1995, Pub. L. No. 104-113, 1996 U.S.C.C.A.N. (110 Stat.) 775 (codified in scattered sections of 15 U.S.C.) 另外，當這樣的參與與行政機關的任務、權力、優先權和財政資源一致的時候，該法要求行政機關參與自願標準的開發。
[38] ANSI是一個私人團體，本身並不編寫標準，但卻像技術、職業和貿易協會制定的規則的交流中心那樣運作。結果是，它的影響非常之大。有關私人制定標準的綜述性論文，見Robert W. Hamilton, “The Role of Nongovernmental Standards in the Development of Mandatory Federal Standards Affecting Safety or Health,” (1978) 56 Tex. L. Rev. 1329.
[39] 見Singer, “Who Will Set the Standards for Groups that Set Industry Product Standards?” 同上注36，第722頁（聲稱除了ASTM資助的消費者參與它的某些委員會之外，其會員只有14.6%是由個人組成，包括消費者、生態學者、顧問）。無論是國內組織，還是如國際標準組織（ISO）這樣的國際標準制定組織，其委員會由於缺少均衡代表而容易受到批評。和國內的對應組織一樣，ISO制定標準的過程沒有廣泛的參與，並且受到代表行業利益的技術團體的控制。美國國家標準協會(the American National Standards Institute)是ISO在美國的代理人。
[40] 見Andrew F. Popper, “The Antitrust System: An Impediment to the Development of Negotiation Models” (1983) 32 Am. U.L. Rev. 283(citing Hydrolevel Corp. v. American Soc’y of Mechanical Eng’rs, Inc., 635 F. 2d 118 (2d Cir. 1981), aff’d, 102 S. Ct.. 1935 (1982) 美國機械工程師協會在雙方合意的私人標準制定過程中採取反競爭行為的例子)。
[41] Negotiated Rulemaking Act, 5 U.S.C. §§ 561-570 (1994).
[42] USA Group Loan Service Inc. v. Riley, 82 F. 3d 708 (7th Cir. 1996).
[43] 當事人達成合約時，他們通常簽訂協定不對規則進行質疑。
[44] Nicholas A. Ashford, “The Role of Advisory Committees in Resolving Regulatory Issues Involving Science and Technology: Experience From OSHA and the EPA” in Law and Science in Collaboration, (J.D. Nyhart and Milton M. Carrow, eds,.Washington, D.C.: The National Center for Administrative Justice, 1983)第172頁。諮詢委員會是永久的、半永久的或臨時的。它們可能廣泛代表不同的利益（例如，OSHA的永久顧問委員會通常被叫做職業安全和健康國家諮詢委員會[the National Advisory Committee on Occupational Safety and Health]）或限於某幾種專家（例如，環保機關科學諮詢委員會[the Environmental Protection Agency’s Science Advisory Board]）。同上，第171-72頁。
[45] Federal Advisory Committee Act, 5 U.S. C. app. §§ 1-15 (1994).
[46] 因為這些原因，一些評論者對管制改革的提案感到擔憂，該提案要求相應的科學家審查團體對管制進行審查。（例如，在第105屆國會上，由Pombo眾議員提出的The Science Integrity Act, H.R. 3234, 1998，“要求對用於支持聯邦進行管制或其他目的的科學資料進行相應的審查”，由McInnis眾議員提出的The Sound Sciences Practices Act, H.R. 2661, 1997，“要求對根據1970年職業健康與安全法（the Occupational Health and Safety Act）公佈的標準進行相應的審查”）。See, Kenneth John Shaffer, “Improving California’s Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act Scientific Advisory Panel Through Regulatory Reform” (1989) 77 Calif. L.Rev.1211, 1211（認為假定中立的專家委員會是“一個高度政治化，有時效率低下，其決定嚴重威脅公共健康和國家經濟福利的團體”）。顯然，州和地方諮詢委員會不受要求平衡代表各種觀點的FACA調整。與聯邦官員相比，州長更容易“填塞”委員會。
[47] 不論在學術研究還是在實際的執行中，進行自我監控和自我審計的公司是否有權得到管理者的優待討論得很熱烈。當公司實施自我管制和自我審計的方案時，EPA和司法部採取的是允許緩和懲罰或減緩強制執行裁量權的運用的政策。見Incentives for Self-Policing: Discovery, Disclosure, Correction and Prevention of Violations, 60 FR 66, (706) (1995); U.S. Department of Justice, Factors of Significant Voluntary Compliance or Disclosure Efforts (July 1, 1999)；另一個獨立的問題是，審計披露的資訊是否應該成為特權，從而在強制執行訴訟時那些希望運用它的行政機關和私人主體都無權要求獲得。儘管許多州都通過了審計特權立法，EPA堅決反對視審計為特權並且迫使各州修訂了它們的立法。見Eric W. Orts and Paula C. Murray, “Environmental Disclosure and Evidentiary Privilege” (1997) 1 Ill. L. Rev. 1.同樣見Brooks and Beard, “The New Environmental Federalism: Can the EPA’s Voluntary Audit Policy Survive” (1998) 17 VA. Envtl. L.J. 1; Lisa Koven, “The Environmental Self-Audit Evidentiary Privilege” (1998) 45 UCLA L. Rev. 1167.
[48] Rees對核工業自我管制的研究揭示，只因該行業的貿易協會依靠原子管理委員會(the Nuclear Regulatory Commission)強制執行的威脅，該顯然是私人的制度方有效運轉。見Rees, Hostages of Each Other: Transformation of Nuclear Safety Since Three Mile Island, 同上注16，第38-40頁（描述了國家動力經營協會（the Institute of National Power Operations）如何最終訴諸於NRC的強制執行權，從而樹立了該行業的信用）。
[49] 見Jennifer Nash and John Ehrenfeld, “Codes of Environmental Management Practice: Assessing Their Potential as a Tool for Change” (1997) 22 Ann. Rev. Energy Environ. 487,第499-501頁。
[50] 同上。
[51] 見Paula C. Murray, “The International Environmental Management Standard, ISO14000: Tariff Barrier or a Step to an Emerging Global Environmental Policy” (1997) 18 U. PA. J. Int’l Econ. L. 577.
[52] 公司要獲得認證必須“將與各個環境‘方面’有關的活動和產品開列清單。它確定那些它認為‘重要的’，並且提出一套設定目標、分配資源、培訓員工以及建立審計制度的機制。”見Nash and Ehrenfeld, “Codes of Environmental Management Practice: Assessing Their Potential as a Tool for Change,” 同上注50。
[53] 見Murray, “The International Environmental Management Standard, ISO14000: Tariff Barrier or a Step to an Emerging Global Environmental Policy,” 同上注52。
[54] 要獲得一定程度的緩解，EPA的審計政策要求或者建立像ISO那樣的環境管理制度，或者是進行徹底的審計。見EPA Position Statement on Environmental Management Systems and ISO 14001 at 63 FR 12094 (March 12, 1998).
[55] 貿易協會發起自我管制倡議的例子包括the American Forest and Paper Association, the National Association of Chemical Recyclers, the American Meat Institute, the Wisconsin Paper Council, the American Textile Manufacturer’s Institute and the American Petroleum Institute(API)。感謝Franco Furger同我分享他編制的貿易協會及其倡議目錄。見Nash and Ehrenfeld, “Codes of Environmental Management Practice: Assessing Their Potential as a Tool for Change,” 同上注50，第510頁，有關API方案、當今環境夥伴關係戰略(Strategies for Today’s Environmental Partnership)的描述。見同上，第511頁，有關美國森林和紙張協會(the American Forest and Paper Association)可持續森林倡議(Sustainable Forestry Initiative)的描述。同樣見Eric W. Orts, “Reflexive Environmental Law” (1995) 89 Nw. L.Rev. 1227.
[56] 商業網絡不如貿易協會結合得緊密，其成員可能是跨行業的。由這種鬆散結合的網路提出倡議的例子包括the Global Environmental Management Initiative (GEMI), the Coalition for Environmentally Responsible Economies (CERES), Business for Social Responsibility, the International Chamber of Commerce (ICC) 和the Social Venture Network。在這些倡議中，一些是由市民組織與公司合作提出的，另外一些由金融機構提出，還有一些由商業領導人單獨發起。再一次感謝Franco Furger與我分享他編輯這些倡議目錄。見Nash and Ehrenfeld, “Codes of Environmental Management Practice: Assessing Their Potential as a Tool for Change,”同上注50，第503-505頁，ICC關於環境管理的憲章以及GEMI在鼓勵公司採取憲章中的作用的描述。見同上，第512-515頁，關於CERES原則的描述（設計來鼓勵披露環境績效）。
[57] 見Heckler v. Chaney 470 U.S. 821 (1985)（裁定對食物和藥品局(the Food and Drug Administration)行使強制執行裁量權的行為不能進行審查）.
[58] 見Rees, Reforming the Workplace: A Study of Self-Regulation in Occupational Safety, 同上注15。
[59] 該方案的確是成功的。同上，第2-3頁，報告說CCCP項目的事故率“明顯低於”加利福尼亞其他可比較的方案的事故率。
[60] 同上，第27-28頁。
[61] L. Donald Duke等， ”Widespread Non-Compliance with U.S. Storm Water Regulations for Industry” (1998) in Environmental Science and Engineering (in press)（指出企業沒有做到清潔水法（the Clean Water Act）和相關規章要求的自我鑒定（self-identify），阻礙了管制雪水徑流的努力）。
[62] 當公司申請許可證時，它們提供有關其排放物的詳盡資訊，包括濃度分析和流速估計。見Caroline Wehling, “RCRA Permitting” (Winter, 1987) Nat, Resources & Env’t 27.
[63] 見Joel A. Mintz, Enforcement at the EPA (Austin: University of Texas Press, 1995)，第114-115頁。同樣見Rees, Reforming the Workplace: A Study of Self-Regulation in Occupational Safety,同上注15，第10頁。
[64] Jim Rossi, “Participation Run Amok: The Costs of Mass Participation for Deliberative Agency Decisionmaking,” 同上注9。
[65] XL代表eXcellence and Leadership。EPA聲稱它將考慮公共設施XL方案、以部門為基礎的XL方案和聯邦公共設施XL方案。見Regulatory Reinvention (XL) Projects, 60 FR 27, 282, 27, 286 and 27282-3 (May 23, 1995).
[66] 關於XL方案更完整的描述和兩種方案的詳細分析，見Jody Freeman, “Collaborative Governance in the Administrative State” (1997) 45 UCLA L. Rev. 1.關於XL的批評見Rena I. Steinzor, “Reinventing Environmental Regulation: The Dangerous Journey from Command to Self-Control” (1998) 22 Harv. En’l L. Rev. 103 at 122-150關於改進XL方案的建議，見Lawrence E. Susskind and Joshua Secunda, “Improving Project XL: Helping Adaptive Management to Work within the EPA” (1998) Working Paper ETP97-02, The Environmental Technology and Public Policy Program, Department of Urban Studies and Planning, Massachusetts Institute of Technology。
[67] 有關討論這方面主旨的論文集，見The Province of Administrative Law，同上注12。
[68] Taggart, “Introduction,” in The Province of Administrative Law, 同上注12。
[69] 這種關注首先也是最有力地在英國、澳大利亞和新西蘭那些對行政裁量權施加極少的法律和程式控制，並且在過去20年裏在相當程度上見證了公共部門重塑的國家出現，也就不足為奇了。見Colin Scott, “The New Public Law” in Public Sector Reform and The Citizen’s Charter (Chris Willett, ed., Glasgow: Blackstone Press, 1996); Kerry Jacobs, “The Decentralization Debate and Accounting Controls in the New Zealand Public Sector” (1997) 13 Financial Accountability and Management 4, at 331; Graham Scott,” New Zealand’s Public Sector Management Reform: Implications for the United States” (1997) 16 Journal of Policy Analysis and Management 3, at 357. 美國經歷的民營化相對較少，主要是因為美國的公有公司只占相當小的比例。不過，隨著英聯邦的倡議，在美國亦有一些明顯的改革跡象，試圖將私人活動從過多的政府干預中解放出來。這樣的例子包括航空和公用事業放鬆管制，不斷地將大大小小的政府服務承包出去。
[70] 見David Mullan, “Administrative Law at the Margins” in the Province of the Administrative Law，同上注12。Mullan認為，為了回應民營化，司法審查應當加強。普通法已經引進公法觀念規範私人行為，主要是在引起爭議的問題涉及公共利益，提出程式公正的合理預期或威脅到契約和財產權的地方。如果私人主體繼續行使越來越多的公共職能，公法價值將由法院通過普通法適用於那些主體和它們的行為。因而以政府退隱或萎縮形式表現出來的放鬆管制，並非意味著由不同主體行使的職能不受管制。這個觀點和Aman主張的新行政法將主要取決於執行機關和立法機關，法院將起相對較小的作用形成對比。見Alfred C. Aman, Jr., “Administrative Law for a New Century” in The Province of Administrative Law, 同上注12，第117頁。
[71] 見Taggart, “The Province of Administrative Law Determined?” in The Province of Administrative Law, 同上注12，第16頁。
[72] Michael Asimow, “The Private Due Process Train is Leaving the Station” (1998) 23 Admin. & Reg. L. News 8, 介紹的Cotran v. Rollins Hudig Hall International, Inc., 69 Cal. Rptr. 2d 900 (1998) （認為對陪審團來說，在一個性騷擾案件中的問題是雇主經過適當的調查之後，是否“合理地相信”雇員犯有性騷擾，而不是他事實上是否確實有罪）。Asimow認為這一發展有將比較非正式的關係官僚化的危險。
[73] 在他現在已經是很經典的文章中，Jaffe抓住了私人參與治理的潛在收益。“那些從事具體操作或者構成被管制關係之一部分的人會具有更強烈的問題意識，更有可能有效地解決問題：經驗和實驗觸手可得……參與管理滿足了自我表現的渴望，對權力的渴望。因為能刺激創新並激發負責任意識，因而它是有價值的……以民主方式組織的自治團體對上述品質在廣大群眾中的發展帶來了希望；它至少表明上層的、相對從具體操作領域分離的、至少在資本主義制度下主要不是對結果負責的公共行政，不應成為管制的唯一方法。”第212頁。見Louis Jaffe, “Law Making by Private Groups” (1937) 51 Harv. L. Rev. 201. 同樣見David L.. Lawrence, “The Private Exercise of Governmental Power” (1986) 61 Ind. L. J. 647 第651-658頁，詳細討論了授權給私人團體的正當性，包括多元主義、利益代表、靈活性和專業知識等。
[74] 經驗證據表明，人們越多地參與制定規則，認可規則，他們遵守規則的責任感就越強。見Robert Kidder and Craig McEwen, “Taxpaying Behavior in Social Context: A Tentative Typology of Tax Compliance and Non-Compliance” in Jeffrey A. Roth and John T. Scholz, Taxpayer Compliance, Vol. 2 (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1989) 第53頁。
[75] 開始適用公法之處是與公法有關的行為。見Michael Taggart, “Introduction” in The Province of Administrative Law,同上注12。
[76] 儘管當事人在管制協商過程中明確追求它們自己的利益，審議程式有助於它們改變最初的立場，重新認識問題並設想積極的解決方案。見Freeman, “Collaborative Governance in The Administrative States,” 同上注67。
[77] 見Colin Scott, “Analysing Regulatory Space: Implications for Institutional Design and Reform”（在International Law and Society Conference, Snowmass, June 1998提交的未發表的手稿）（描述了當英國電信行業放鬆管制時，英國電信公司(British Telecom)如何成為實際上的管制者）。
[78] Rees, Reforming the Workplace, 同上注15，第125頁。
[79] 見Nash and Ehrenfeld, ”Codes of Environmental Management Practice: Assessing Their Potential as a Tool for Change,” 同上注50，同樣見Gunningham and Grabosky, Smart Regulation，同上注16。
[80] 見Gunningham and Grabosky, Smart Regulation，同上注16（指出化工行業相對成熟、貿易協會的權力以及所有公司消極公開都容易遭受批評的共同利益）。
[81] 見George S. Hawkins, “Compliance and Enforcement Changes in Congress and EPA” (1997) 11 Nat. Res. And Env. 42 at 4. 作為ELP的一部分，EPA第一行政區創立了一項稱為“Star Track”的專案，根據該專案，EPA以迅速做出管制決定以及降低報告和記錄保持要求的形式，予以已經取得資格的公司較輕的懲罰和靈活的管制。為了取得資格證，公司必須由獨立的第三方做出評估。該資格證要求實施環境管理制度，ISO14000基準並且完全服從審計。
[82] 見Jweeping Er, Howard C. Kunreuther, and Isadore Rosenthal, ”Utilizing Third-Party Inspections for Major Chemical Accidents” (1997) 18 Risk Analysis 145.
[83] 最近，國會修改了該法第101節（20）以減輕貸方的負擔。該節現在闡明了施加管理控制的“可能性”（potential）作為對貸方施加義務的基礎是不充分的，當從事理性商業活動的貸方取消贖回權並安排出售時是沒有義務的。該修正案是在上訴法院對貸方施加義務的標準有分歧時做出的。見United States v. Fleet Factors Corp., 901 F.2d 1550 (11th Cir. 1990) （裁定標準為“具有控制的可能”）; 而在Bergsoe Metal Corp., 910 F.2d 668 (9th Cir. 1990) （裁定標準為“實際控制”）; Kelley v. E.P.A., 15 F.3d 1100 (D.C. Cir. 1994) （由於超越了行政機關的裁量權，EPA的規則將第101節（20）解釋為要求“實際控制”是無效的）。
[84] Paul R. Kleindorfer and Eric Orts, “Informational Regulation of Environmental Risks” (1998) 18 Risk Analysis 155.聯邦法律如the Emergency Planning and Community Right to Know Act和州的倡議，如加里福尼亞的65號提案，要求企業披露它們對有毒化學物質的使用。65號提案是在1986年11月4日的普選中，由選民提議通過，用來執行the Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act, Health &Safety Codes, §§ 25249.5-25249.13. 根據其規定，州長必須公佈致癌的和可再生有毒化學物質的名單。嚴禁將這些化學物質排放到飲用水源。
[85] Richard C. Rich, W. David Conn, and William L. Owens, “Indirect Regulation of Environmental Hazards Through the Provision of Information to the Public: The Case of SARA, Title III” (1993) 21 Policy Studies 16.
[86] 關於高度官僚化的契約機制和自願的、命令性較低的機制之間的區分，見Peter Vincent-Jones, “Responsive Law and Governance in Public Services Provision: A Future for the Contracting State” (1998) 61 The Modern L. R. 362.
[87] 當最高法院最近判決私人監獄警衛不具有豁免囚犯指控違反人權法案（Civil Rights Act, 42 USC § 1983 (1964)）訴訟的資格時，它承認在私人監獄情形下，市場力量可能起到的作用，見McKnight v. Rees, 88 F. 3d 417 (1996), aff’d 117 S. Ct. 2100 (1997)。法院推定，“其警衛過於放肆的公司會面臨損害賠償，從而增加成本，因而可能被另一個承包人取代，但是警衛過於溫和的公司會被更安全的以及具有更高工作效率記錄的公司取代。在公司是有系統地組織、獨立操作、負有投保的法律義務並且在三年之後必須重訂前一份合同的地方……這樣的市場壓力是現實存在的。在這種情形下，公司雇員與政府雇員是有區別的，那些政府雇員是在選舉官員向選民負責的制度內行事，這一制度通常以規定雇員職業安全，但限制政府部門獎懲個別雇員的任意性的文官服務規則為特徵的。”同上，第2105-2108頁。
[88] 見Stephen Gardbaum, “ New Deal Constitutionalism and the Unshackling of the State” (1997) 64 U. Chi. L. Rev. 483. （新政時期，最高法院在某些領域的判決同時授權聯邦政府和州政府進行管制活動，否認了聯邦政府以州的損失為代價獲得權力的零合觀點）。同樣見Morton Grodzins, The American System: A New View of the Government in the United States (Daniel J. Elazar ed., Chicago: Rand McNally, 1966), 第7-8頁（用裱飾大理石花紋的蛋糕(marble cake)的比喻來形容美國的聯邦主義）。政府間關係的學者批評二元聯邦主義模式（排除聯邦和州權力共存的領域分離的模式）試圖在州和聯邦政府之間建立分等級的競爭關係。他們也指責法學家過於集中於憲法對權力的分配，忽略了實踐中政府關係實際上是如何運作的。見Deil Spencer Wright, Understanding Intergovernmental Relations: Public Policy and Participants’ Perspectives in the Local, State and National Governments (North Scituate, Mass.: Duxbury Press, 1978). 儘管憲法研究已與二元聯邦主義模式脫鉤，零合的觀點在有關管制權分配的討論中仍是若隱若現。
[89] 見Richard L. Revez, ”Rehabilitating Interstate Competition: Rethinking the ‘Race-to-the-Bottom’ Rationale for Federal Environmental Regulation” (1992) 67 N.Y. U. L. Rev. 210; Daniel C. Esty , “ Revitalizing Environmental Federalism ” (1996) 95 Michi. L. Rev. 570; Kirsten H. Engel, “State Environmental Standard-Setting: Is There a ‘Race’ and is it ‘to the Bottom’? ” (1997) 48 Hastings L. J. 271.
[90] 試比較South Dakota v. U.S. Dept. of Interior, 69 F. 3d. 878 (8th Cir. 1995)，因為其他理由被撤銷發回重審，117 S. Ct. 286 (1986)（宣佈對內政部佔有託管土地的授權是無效的，因為缺少相應的立法標準）。
[91] 首席大法官倫奎斯特(Rehnquist)已表明他支持復興該原則以宣佈對行政機關極度寬泛的授權無效。見Industrial Union Dept., AFL-CIO v. American Petroleum Institute, 448 US 607 (1980).
[92] 儘管學術上對此原則普遍不滿，最高法院似乎既不願意卓有成效地加以適用又不願意完全放棄。見David Schoenbrod, “The Delegation Doctrine: Could the Court Give It Substance?” (1985) 83 Mich. L. Rev. 1223（制定了控制不恰當授權的一項標準並且為之進行鼓吹）。同樣見David Schoenbrod, Power Without Responsibility (New Haven: Yale University Press, 1993)（認為授權削弱了民主政治）。試比較Jerry L. Mashaw, “Prodelegation: Why Administrators Should Make Political Decisions” (1985) 1 J. L. Econ. & Org. 81（認為寬泛的授權增強了行政系統的敏感度）。
[93] 見Krent, “Legal Theory: Fragmenting the Unitary Executive: Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government,” 同上注8。當私人團體仍然“在公共監督機構的監督下行事”時，即使沒有執行分支監督的存在，法院也似乎比較能容忍這樣的授權。
[94] 煤炭卡特爾案，同上注32，第311頁（“當然，生產煤炭和對其生產進行管制之間的區分是非常重要的。前者是私人活動，後者則必然是一項政府職能”）。即使是認為大多數對私人的授權，可以在不妨礙憲法第二條規定的一元化行政機關的情況下為憲法所包容的Krent，同意有些對私人的授權是不可容忍的：“……如果聯邦政府之外的授權過於廣泛或過於密切地觸及行政權的核心領域，一元化行政機關的重要性仍將占上風。以煤炭卡特爾案為例。在該案中問題不僅僅是私人行使‘公共’權力，而是行使的權力如此徹底以至於取消了行政機關的控制以及制定和執行行業規範的責任。”見Krent, “Legal Theory: Fragmenting the Unitary Executive: Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government,”同上注8，at n.9.
[95] 見State Board of Dry Cleaners v. Trift-D-Lux Cleaners Inc., 40 Cal. 2d 436 (1953); Coos County v. Elrod, 125 Or. 409, 267 P. 530(1928); Jersey City v. Hague, 18 N.J. 584, 115 A.2d 8 (1955); Kenyon Oil co. v. Chief of Fire Dept., 15 Mass. App. 727, 448 N.E. 2d 1134 (1983).
[96] 與對私人主體的授權相比，對行政機關的廣泛授權引起了不同的關注。將關鍵的決策權授予行政機關而不規定充分的細節以指導其裁量權，違反了憲法第一條由國會制定法律的要求。私人主體甚至比獨立管制機構更不負責任，後者至少受國會和行政機關的監督。與獨立管制機構不同，私人主體行事不受正式的指令和非正式的服務公益的制度傳統約束。另外，對私人的授權可能會起到犧牲行政機關而增加國會權力的作用。憲法第二條規定總統有義務“負責執行法律”。通過授予私人權力並使其免受行政機關的控制，國會可以擴張自己的權力。見Krent, “Legal Theory: Fragmenting the Unitary Executive: Congressional Delegations of Administrative Authority Outside the Federal Government,” 同上注8; Abramson, “A Fifth Branch of Government: The Private Regulators and Their Constitutionality ,” 同上注35；但參見Lawrence, “The Private Exercise of Governmental Power”,同上注74，第649頁（認為法院沒有區分對公共機構進行授權和對私人機構進行授權的危險）。
全站熱搜
留言列表
