政策網絡理論的途徑
http://72.14.235.104/custom?q=cache:iWplrWFLWXYJ:web.ntpu.edu.tw/~yuhwa/study%2520of%2520policy%2520networks/chap2.doc+Jessop&hl=zh-TW&ct=clnk&cd=7&gl=tw&inlang=zh-TW&client=pub-3278190510955599
政策網絡宛如一面鏡子,反應西方先進工業社會行政與政治的多元性與複雜性,政策網絡的理論途徑解釋政策過程中參與者高度複雜的關係,有其啟發性的價值,相當程度的影響公共行政與公共政策理論的建立。另一方面,政策網絡理論發展過程中,也有其脆弱的一環,最致命的缺點是概念定義的混淆,Rhodes與Marsh(1992)即憂慮概念混淆的危機將使政策網絡的研究步上統合主義(corporatism)1的後塵。其次,理論應具有描述與解釋的功能,但是政策網絡分析似乎難以跨越描述性層次而進入政策解釋功能。基於此,本章首先釐清政策網絡的概念定義,繼而解釋政策網絡理論的發展途徑,以及建構政策網絡的理論架構,並對於政策網絡途徑是否能解釋政策過程加以論證。

政策網絡概念的發展

一、政策網絡的概念定義

(一)、美國學者的定義

美國學者的政策網絡定義大多奠基於次級政府(sub-government)的概念,而強調利益團體、官僚機構與政府的接觸。

1、J. K. Benson(1982:148)認為行政與利益團體因為資源的相互依賴性而形成一體,以確保共同的政策偏好獲得滿足,排除其他異議團體(Benson,1982:148)。

2、A. McFarland(1987:146)認為在政策領域中,政策利害關係人或團體持續溝通而形成議題網絡,參與者包括行政官僚、國會議員、遊說團體、學者專家與大眾傳播業者。他認為議題網絡不同於鐵三角關係,因為議題網絡是開放的,而且有多元參與者。

3、S. Wilks 與 M. Wright採用社會中心途徑(societal-centred approach)提出政府與產業界之間的網絡關係(government-industry relations,簡稱GIR模型)(Wilks and Wright, 1987),他強調的是政策網絡中的人際互動關係,而非制度結構關係,並進一步提出GIR模型特性,包括(Grant et al.,1988:55):

(1)公共行政部門與私人產業部門均呈現功能專業分化的情形;

(2)專業化組織與政策制定機構普遍出現;

(3)互動關係頻繁與密切。

(二)、英國學者的定義

英國是內閣制的國家,行政與立法合一,立法部門在決策過程之政治重要性不若美國立法部門。因此,英國政策網絡的主要參與者,通常僅包括政府官員與政策利害關係者。

1、H. Heclo(1978)是最早運用議題網絡的概念與美國行政的鐵三角相比較的政治學者。Heclo認為多數政策議題的決策方式並非鐵三角的封閉關係,而是在政黨系統、國會、行政系統等正式組織結構之外,所形成的一種非正式的、複雜的議題網絡型態。

2、J. J. Richardson與A. G. Jordan認為政策社群是由特定利益團體與國家機關相對應部門形成的持續互動關係,他指出英國政策制定的特性為片斷的的次級系統的集合,每個次級系統係由不同組的組織化團體組成,未被認可的團體或一般民眾是難以滲透的(Richardson & Jordan,1979:74),政策制定可說都是在次級政府中透過政府機構與利益團體之間的協商,而非以理性的預期方式而形成(Jordan & Richardson, 1987)。

3、R. A. W. Rhodes認為政策社群是政策網絡的一種型態,政策網絡才是主要的概念。他觀察到自一九八○年以來英國政治出現一種新的治理結構,亦即在各個政策領域出現由多元組織組成相互關聯的網絡。他根據權力相互依賴觀點,將政策網絡定義為各個組織,包括國家機關相關行政部門基於權威、資金、正當性、資訊、人員、技術、設備等資源相互依賴基礎,結合成一種聯盟或利益共同體(Rhodes & Marsh,1996:214)。其內部運作過程是一種資源交換的過程,如同交易賽局(game)。Rhodes強調網絡的結構,界定政策社群為具有穩定關係、參與者人數少、垂直相互依賴以及與其他網絡或機關相隔離的特點,最不穩定的網絡為議題網絡。

Rhodes將網絡分析層次著重在政策部門,而不是政策次級部門。同時,Rhodes以政策網絡概念分析中央與地方政府之間的府際關係(intergovernmental relations,簡稱IGR模型),認為兩者之間的互動關係呈現出多元競爭與複雜的賽局形式(Marsh & Rhodes,1992:101-11)。

Rhodes的IGR模型與S.Wilks和M. Wright 的GIR模型主要不同處,在於前者強調將政策網絡研究焦點置於政府部門層次(sectoral level),分析政策領域中個別行動者的利益如何匯集為團體利益;而後者認為將研究焦點置於部門層次時,涉入的行動者過多,造成分析時的困擾,因而將分析層次置於政策次級部門,並集中在網絡間人際互動關係的討論。

4、M. J. Smith(1997:76)認為政策網絡是一種團體與政府關係分類的方法,當團體與政府交換資訊並認可團體在政策領域中的利益時,就產生政策網絡。Smith的網絡分析焦點在政府與團體的關係,以及這些關係對美國與英國政策結果產生的影響。他認為政策網絡的概念為一種中層的概念(meso-leveal concept),是在解釋某種特定的國家部門或特定政策領域的行為(Smith, 1993:7),他進而提出六項有關國家自主性與網絡關係的前提:

*網絡的類型與社群關係隨著時間、政策參與者與國家之不同而不同;
*國家參與者之利益形成政策與政策網絡的發展;;
*國家制定與執行政策的自主性受到政策網絡類型的影響;
*政策網絡的類型影響政策結果;
*政策網絡的類型提供了解利益團體在政策制中角色的環境,網絡是政策、意識形態與過程的建構;
*政策網絡的類型將影響政策變遷的方式。(Smith, 1993:7)

此外,Smith提出四項有關美國與英國比較政策網絡的前提:

*依賴團體執行政策的國家比較容易產生政策社群;
*利益團體擁有可以交換的重要資源時,比較可能產生政策社群;
*議題網絡產生於政府對團體依賴性不高、高度政治爭議,或新議題利益尚未組織的政策領域;
*英國比美國更容易產生政策社群。(Smith,1993:10)

(三)、歐洲學者的觀點

歐洲學者的觀點係以德國學者作為代表,他們的觀點與英國研究途徑有許多相似之處,主要差異在於歐洲學者視政策網絡為一種治理結構,英國學者視其為一種利益團體中介模型(Marsh,1998:8)。

1、K. Hanf認為網絡指的是政策制定包括來自於政府與社會不同層級與功能的公共與私人參與者的事實(Half, 1978:12)。

2、P. Kenis 與V. Schneider認為一九七○年代末期學者紛紛運用政策網絡的隱喻並非偶然,而是政治實體轉變所致,政策網絡的概念反應當代公共過程的下列特點:

*組織化的社會或築基於組織化集合行為之社會的出現;
*理性精緻的部門化(sectorization)政策制定的政治系統趨勢;
*競爭利益漸增的動員,導致於日益擁擠的政策制定;
*由於政黨競選時開出的政策承諾,使國家的政策制定範圍日漸增大;
*國家的分權化(decentralization)與片斷化(fragmentation),部門利益的整合就是國家的目標;
*公、私界限的模糊,政策制定趨向於介入扈從利益團體(clientelistic interest group)的利益(Kenis and Schneider, 1989:6-9)。

Kenis與Schneider(1989:14)從上述的非正式制度的政策制定參與結構觀點界定政策網絡,他們認為政策網絡乃是參與者、參與者的連結、及其邊界的描述,包括相對穩定的公、私統合行動者的組合。參與者的連結是溝通與交換資訊的管道,政策網絡的邊界並不是正式制度所決定的,而是相互認知功能互相依賴與結構鑲嵌的結果。

Kenis與Schneider認為現代社會功能高度分化的結果,私人部門控制許多重要的資源,在政策形成與執行時扮演不可或缺的角色。政策制訂相當程度地依賴參與者之間非科層體系形式的互動關係。政策網絡即是由一群具有自主性,且彼此之間有共同利益的相互依賴行動者所組成的關係(Marin & Mayntz,1991:15-18;Marsh,1998:7)。

3、W. J. Kickert,E-H.Klijn 與J. F. M. Koppenjan(1997:6)認為政策網絡指介入公共政策制定過程之相互依賴參與者的關係型態。他們認為相互依賴是網絡途徑的關鍵詞,網絡中的參與者是相互依存的,因為他們不能獨自完成目標,必須藉助其他參與者的資源才能解決公共問題,公共問題的處理有賴於政府機構、準政府機構以及私人組織的互動。相互依賴以參與者的資源分配、參與者追求的目標、以及他們對資源依賴的知覺為基礎。資訊、目標、以及資源在互動過程中交換,這些互動經常重複,於是產生制度化的過程;發展並形式化分享的知覺、參與的形態、以及互動的規則。

總而言之,從上述學者對政策網絡的定義可知政策網絡是一種分析政策參與過程中團體與政府關係的方法,它是一群互賴行動者之間建立某種穩定程度的社會關係型態,以促成政策問題或方案的形成或發展。當團體與政府交換資訊,而且此項資訊的交換使得團體在某種政策領域中獲致利益時,即產生政策網絡。資訊的交換可以從最低程度的某個團體列名於諮商名單,到深入的某個團體擁有制度化的與政府溝通的管道,並參與政策發展的細節,不斷的交換高層次的詳細資料皆屬之。

美國的政策網絡研究途徑多屬於利益中介學派,利益中介學派假定不同的網絡結構影響網絡參與者的互動邏輯,進而影響政策過程與結果。歐洲尤其是德國則在冶理模式的研究有令人驚喜的成績。

所以政策網絡不僅是一種分析國家與公民社會組織之間制度化的互換關係的工具,尤其更細膩的考慮結構(sectoral)與次級結構(sub-sectoral)的差異、公共與私人部門角色的扮演、及其正式與非正式的關係。而且,政策網絡是跳脫傳統官僚層級結構及自由市場機制兩種治理結構的另類「政治制度」,逐漸成為解釋政策執行的重要因素。

二 政策網絡概念的發展

(一)、多元主義(pluralist)、統合主義(corporatist)、以及政府與利益團體中介關係(interest group intermediation)的政策網絡模式

儘管學者對於政策網絡概念的界定與運用並不一致,然而相當廣泛的學者同意政策網絡是一種中層的概念(meso-level concept),主要在處理決策制定過程中利益團體與政府角色之微觀分析(micro-level analysis)以及處理權力分配之宏觀分析(macro-level analysis)的連結橋樑,當然,政策網絡並不是處理利益中介的唯一模式,利益團體與國家的關係類型有二,一為競爭(competition)的模式,一為合作(cooperation)的模式。前者乃利益團體互相競爭,以便接近政策制定過程,影響政治決定,這就是多元論。後者乃利益團體之間、利益團體與國家互相合作,這是統合主義。

1、多元主義

多元主義在歷史上佔有很重要的位置,自從第二次世界大戰之後,多元主義在西方國家是個與極權(totalitarianism)相對的名詞,它蘊含一個規範性信念,就是認為權力與政治權威應該廣泛分配於團體,利益團體是國家與公民的中介。玆引述P. Schmitter對多元主義為政府與利益團體之中介的界定如下:

多元主義可界定為利益代表的系統,選民組織成非特定數目的多元、自願、競爭、非科層體系的、以及自我認同的利益類別,並不需要領有特殊執照,不需要接受認可、補助、或被創造,不需要由國家特別選拔的領導者監督控制之,不需要由國家提出利益建言,而且,利益團體在相關的利益類別中,並沒有獨佔性的代表活動。(Schmitter, 1970:85-6)

上述的引述中,多元主義制度的利益團體代表要素相當明顯,利益團體彼此競爭以影響政策,政府(不是國家)僅僅扮演消極的權威性分配社會資源的角色,公共政策乃反映利益團體之間的均衡。雖然,利益團體可能持續的推選代表進入政府,政府仍然維持中立的、獨立於利益團體之外的角色。

如第一章第一節所述,民主政治的決策制定受利益團體政治很大的影響,但是多元主義政治實質上資源小以及弱勢的團體在參與決策制定過程上有很多限制。多元主義模式後來採用政策網絡的某些概念而精緻許多(McFarland, 1987)。然而,統合主義與次級政府的概念也給予政策網絡途徑相當重要的啟發。

2、統合主義

一九七○年代與一九八○年代初歐洲統合主義盛行,與多元主義相反,統合主義的理論假設現代社會與國家的權力是集中化的,社會組織的變遷導致企業擁有例外的權力。其中一派的統合主義論者提出雙重國家(dual state)的觀點,亦即社會與福利的問題依多元模式運作;經濟政策在統合的領域之內運作(Cawson and Saunder 1983)。統合主義並無單一的定義,Cawson界定三個主要理論派別如下:

(1) 統合主義是一種經濟形態

Winkler(1976: 103)說「統合主義乃國家依據一致(unity)、秩序(order)、國家主義(nationalism)、與成功(success)的四項原則指導與控制優勢私有企業的經濟系統」。統合主義是綜合資本主義與社會主義要素的一種經濟形態,Winkler界定這四個原則以利國家處理經濟危機、重新建構經濟。統合主義是一種機制使得國家得以克服社會內部的衝突而達成國家利益。市場經濟是分離的、無效率的,因此國家透過以合作為基礎,而非以競爭為基礎所建立的經濟政策以確保一致性;這個一致性使得秩序得以建立而克服無政府狀態的市場;國家主義消除階級衝突,因此用來作為建立統一與秩序的工具;那麼經濟的成功是國家的成功,並不是階級的成功。

Winkler的統合主義適於社會發展的觀點,當經濟與企業發展到這個特性時,統合主義的階段自然不可避免。問題是沒有社會發展到這個情況,Pahl與Winkler (1974)預測英國到一九九O年代會成為統合主義,但一九八○柴契爾主義 (Thatcherism)卻是回到市埸。

(2) 統合主義是一種國家形態

Jessop認為統合主義是依據「資本累積的變遷要件」所發展出來的一種特殊的代表(representation)形態(Jessop 1990: 122),依據不同的資本累積要件,可分為議會主義(parliamentarianism)與統合主義(corporatism):

(a) 議會主義

Jessop認為議會主義運作於自由資本主義階段,自由資本主義時期,國家本來只須提供資本主義運作的法律架構,但因為代表的危機,議會中的政治對手「可能鼓勵濫用行政權藉犧牲資本累積以確保選舉優勢」。

(b) 統合主義

統合主義是一種新形式的代表,代表以勞力分工的功能為標準,經由揉合行政與立法合而為一的公共公司(public corporations)的調和,資本家與勞工攜手合作發展與執行公共政策。Jessop認為因為勞資雙方讓步妥協以及接受資本主義合法性的整合,自由的統合主義是「社會民主的最高階段」。

Jessop為說明國家的發展,係從議會主義到統合主義,他創造了理想化的議會主義定義,並接受多元主義團體競爭的觀念。事實上,任何對議會政府的經驗性研究,皆證明Jessop所界定的特點並不存在。

統合主義為利益團體的中介

最普遍的用法是將統合主義看作是了解利益團體與政府關係的方法,依Schmitter(1970:93-4)的定義,統合主義是利益中介的系統,選民組成有限數量的單一、強迫性的、非競爭的科層體系以及功能能分化的組織,由國家所創造或合法化(Schmitter, 1970:93-4)。國家在決策制定上扮演重要的角色,國家與社會上重要的大型利益團體領袖達成協議,但該利益團體有約束其成員接受該項政策的責任。因此,統合主義對於利益團體與政府皆有利,團體能夠影響政策,政府不需要控制社會行動者。

根據這個定義,統合主義隱含經濟政策的指涉,這是中層(部門)的理論層次,顯然,這樣的含義比上述其他兩個定義狹隘得多。

統合主義與多元主義模式有多方面的不同,第一,統合主義強調有限數量代表主要公司的利益團體;大部分的統合主義學者集中於經濟與工業的政策領域,幾乎排除代表資本與勞工的利益團體。第二,團體是科層體系的結構,團體的領導者能夠向成員傳達意志。第三,在完全的統合體制之下,公司之間以及公司與政府之間的連結非常緊密,因而產生政治與經濟應該如何運作的一致共識。最後,在統合主義的模式中,國家(不是政府)扮演積極的角色。

統合主義的概念非常模糊,隱含統合主義的發展對資本主義而言是功能性的假設,假設資本主義的社會依循一定的發展軌道,國家為了處理階級衝突的功能要件而發展統合模式,將利益團體整合到政府決策制定過程,讓組織化的利益團體分享國家的主權,在合作的安排下彼此實現共享的目標。利益團體並沒有支配性,國家必須強烈的保有自主權,但不藉由強制性手段強硬的推動優先順序的政策,藉由統合的安排,國家可以決定誰及接近權力,以及如何參與政策的發展,而執行公共策。然而,統合主義忽略了現代國家的多樣性,統合主義根本不適用於美國。二次戰後的英國是偏向多元主義的凱因斯主義者,大部分的經濟參與者皆反對國家過於干涉經濟,不論資本主義發展到何種層次以及階級衝突,英國未曾將企業或者工會統合到國家裡,現在,英國與統合主義更不相關。

無論如何,政策網絡研究的興趣很多是根源於多元主義與統合主義模式的不充分,多元主義與統合主義模式意欲提供政府與利益團體關係的一般模式,反而解釋得不太真實。因為政府與利益團體的關係因不同的政策領域而有不同,政策網絡途徑強調政府與利益團體的關係因不同的政策領域而有不同,不需整合政策網絡分析。

(二)、國家與團體關的重新界定:政策網絡概念的發展

現代政府的政策制定趨向分割性(fragment)與專業化、政府責任範圍的擴張,以及公共政策的漸增複雜性。政策分析家們認為當政策過程趨向分割以及漸多的團體參與政策領域時,政策制定漸趨多元,各種政策領域有不同的團體與政府的關係存在。

政策網絡是一種分類團體與政府關係的方法,用來說明政策議程與決策制定過程中參與者的正式、非正式接觸與關係型態。政策網絡概念來自於美國的次級政府觀念(notion of subgovernment)以及英國Jordan與Richardson(1987)的政策社群(policy communities)研究。Ripley and Franklin (1980)認為多元主義的觀點是有問題的,在特殊的政策領域中,政策制定並不開放,而是由個人集群在次級政府內作例行決策完成的,許多非爭議議題的政策是在包括重要的國會委員會、政府機構、以及利益團體的小團體中制定完成。Jordan深受Heclo的影響,Heclo提出議題網絡(issue networks) 與鐵三角(triangles)的對照觀點,Helco認為美國某些政治生活的領域是由制度化利益代表的次級政府(sub-government)組成,但某些領域則存在著議題網絡。政策次級系統是一個光譜,鐵三角是光譜的一端,另一端則是議題網絡。鐵三角與次級政府的觀念乃假設小圈圈的參與者,包括中央政府機關、國會委員會與利益團體,組成緊密相連的鐵三角,把持公共政策制定使導向聯盟參與者的經濟利益(Helco,1978:102)。議題網絡參與者不斷的變換,沒有鐵三角的制度化,因而比較不穩定。

Jordan與Richardson認為政策制定分割化為次級系統,稱為政策社群。政策制定在特殊利益與各政府部門緊密關係的政策網絡中產生,英國的政策風格是三黨派主義(tripartism)、扈從主義(clientelism)、以及避免衝突以維繫團體關係的遊戲規則的協商過程,官僚的調整主要目的在營造相互利益的感覺、達成合作來創造聯結的利益。

1、美國的文獻

如果政策網絡的社會學構念如同Benson(1982:148)所界定的「複雜的組織藉由彼此的資源相互依賴與特質而連結」,則政策網絡的概念必須追溯次級政府、次級系統、以及政策社群的概念。

Jordan認為政策網絡的概念起源於一九五○年代以及一九六○年代美國的知識(Jordan, 1990:320),一九五○年代以及一九六○年代美國的政治學強調利益團體、官僚機構與政府內部個人之間的定期接觸,提供了次級政府的基礎。次級政府的途徑代表對多元主義利益中介模式的批判,鼓吹次級政府的途徑有很多的學者,可惜並沒有成為主流,一九七○年代以及一九八○年代多元主義又回衝的反擊次級政府的概念。

Jordan認為Freeman是次級政府文獻的主要代表人物,Freeman強調政策制定的研究不能忽視官僚、國會、與利益團體互動的次級系統(sub-system),他界定次級系統為:

參與者或行動者介入某種特定領域公共政策的互動型態,-------------雖然有其他類型的次級系統,我們所關心的是行政官僚、國會委員會、與特殊利\益密切關連的類型。(Freeman, 1955:11)。

Ripley與Franklin界定次級政府的特點如下:

次級政府乃有效制定實質政策領域例行決策的個人集合,--------一個典型的次級政府是由參、眾兩院國會議員、少數官僚、以及私人團體或政策領域的組織利益所組成(Jordan, 1990:321)。

其他的學者,例如McConnell(1966)認為私人利益介入次級政府可以成為重要的主流,他們不僅僅反應,而且掌控其成員,並且挾持管制利益活動的政府機構,成為眾所熟知的「挾持機構」(agent capture)的現象。他們指的是少數特權團體與政府關係密切,使得次級政府排除其他的利益而制定政策。還有學者發展更尖銳的隱喻來突顯這個關係,T. Lowi(1969)就是其中之一,他強調中央政府機構、國會委員會、以及利益團體參與共棲互動的鐵三角(triangular)關係特質。Peters界定鐵三角的特性如下:

每個鐵三角的行動者皆需要依靠其他兩個行動者才能成功,而發展共棲的型態。壓力團體依靠機構服務其成員,並提供友善的接近點以便接近政府。機構依靠壓力團體為其影響的政策動員政治支持。-----------所有鐵三角的參與者皆有類似的利益,在很多情況下,他們都代表相同的個人,只是這個相同的個人扮演選民、顧客、與組織成員的不同角色。很多美國國內的政策都可由這些功能性的特殊次級系統的存在,以及有效中央協調的缺席所解釋。(Peters, 1986:24)

面對這樣的評論,不難想像一九七○年代多元主義的回衝,Heclo(1978)的研究代表這一段發展,他反擊次級政府模式接近政策制定的有限特性,來防衛多元主義,他強調議題網絡的重要性。McFarland(1987:146)追隨Heclo的議題網絡用法,概念化議題網絡為:

對其些領域政策有興趣者,包括政府權威當局、立法人員、商人、遊說者、甚至學者以及新聞記者的溝通網絡。很明顯的,議題網絡與鐵三角不同,一個生氣蓬勃的議題網絡不斷的溝通政策的評論,並且為新的政策倡議產生概念。

Heclo承認鐵三角有些時候存在,但他認為開放的議題網絡已經取代封閉的控制圈(Marsh and Rhodes,1992:7)。

總而言之,美國的文獻集中於微觀層次,處理主要行動者之間的個人關係,而不是制度間的結構關係。起初它的焦點放在次級政府的存在上,並視為民主政治的限制。最近,很多學者批判次級政府的文獻,但仍然認識到密切關係的存在,而批評這種安排有違民主政治。

2、英國的文獻

政策網絡研究的主要代表人物是英國的R.A.W. Rhodes,他強調英國的政策網絡文獻大部分非取自美國文獻,Rhodes的研究尤其運用J.K. Benson府際關係的網絡概念到英國的中央與地方政府關係。Benson以府際關係的概念界定政策網絡,他認為一個集群的或複雜的組織,因資源的相互依賴而連結在一起,這種組織與資源結構分裂的集群或複雜組織是不同的。資源相互依賴的組織,其行政結構與利益結構形成牢不可破的結構(deep structure),在政策領域內確保某些需求偏好,而排除某些需求於政策議程之外(Benson,1982:148)。結構的利益團體包括需求團體、支持團體(資源提供者)、行政團體、提供服務的團體、以及協調團體,網絡的組態與類型從一個論題到另一個論題,從一個政策到另一個政策是有差異的。

然而,Richardson與Jordan(1979)、Wilks 與Wright(1987)卻深受Heclo的研究與Wildavsky(1974)研究英國財政部公共支出決策制定的影響。當然,還有歐洲的影響,例如,Richardson與Jordan的研究有些受到斯堪的內納維亞的統合多元主義影響(Heisler, 1979),Wilks 與Wright運用Rhodes所創造的架構。

Richardson與Jordan提出Rhodes所稱的微觀層次的分析,將財政部類比為村莊社群,他們把焦點放在主要的政治與行政行動者的個人關係之上,這些關係有時衝突、有時一致,但總是在分享的架構中接觸與運作(Heclo and Wildavsky, 1974:xv),政策在有限參與者、經常互動,並且分享共同價值的社群中制定。

Richardson與Jordan採用政策社群的概念,並認為這種安排乃了解大部分民主政治政策制定的關鍵。他們認為英國的政策制定產生於政府機構與壓力團體詻商的次級系統之內:政策制定的圖像乃一系列垂直的區隔(compartment)或部分(segment)的實體-每個部分存正著不同組的組織化團體,並且不被不認識的團體或一般民眾所滲透。

Richardson與Jordan也強調片斷性,政府劃分成許多部門,社會高度的分化,利益團體數量高度成長,政策制定發生於特殊利益團體與不同的政府部分具有密切關係特性的各種政策網絡之內。Richardson與Jordan進而強調政策社群內的人際關係。

R.A.W.Rhodes採用非常不同的途徑,他應用歐洲府際關係的文獻,強調政治制度之間的結構關係,而非人際關係為政策網絡的重要要素。並且把焦點集中於部門,而非次級部門的層次,因此,Rhodes所運用的政策網絡為宏觀層次的概念,Rhodes的網絡模式是完整的,而非片斷的層次。

Rhodes運用府際關係的理論,分析英國地方與中央政府的關係,在Rhodes的政策網絡模式中,中央與地方的關係被視為一種博戲(game),在賽局中中央與地方的參與者努力爭取勝出,各自運用其資源,不論是憲政或法律上的、組織的、財政的、或資訊的資源,藉以最大化對於結果的影響,而極力避免變成依賴其他的參與者。博戲是一種微觀分析,然而中央與地方的博戲也必需解釋資源分配的改變以及遊戲的規則,並設定互動型態的系絡。所以Rhodes的研究地基運用到Schmitter的統合主義概念(Rhodes, 1981:115-25),中央與地方的關係已經不是地方權威當局與中央部門的競爭與交易,而趨向整合於政策社群的系統。中央與地方的關係是一種複雜的博戲,各層級政府相互依賴,但是彼此之間的依賴關係從多元的交易轉移為統合。鑑於統合主義過於僵化的隱喻政府與利益團體的關係,後來Rhodes(1986)修訂他的模式,清楚的區分三個層次,他認為宏觀的層次必須含蓋英國政府在戰後的變遷特性;中層的分析以中央與次級中央政治與政府組織的各種連結為焦點:微觀的分析強調參與者-個人或組織的行為。Rhodes宏觀與中層的層次,強調相互依賴性,相互依賴性為解釋網絡關係型態的變化及其結果的要素。

Rhodes追隨Benson之後,依據複雜組織資源相互依賴的結構,界定中央與地方政府的政策網絡,包括政策社群、專業的、地方政府、製造者與議題網絡,及其如何與中央政府互動。Rhodes在分析中央與地方的關係網絡中,發現地方政府與中央政府之間的互動並不是多元競爭的,而是地方政府被整合為少數若干重要的代言人,與中央政府進行談判與互動。政策網絡已成為英國政策制定的面貌,並且為政策紛亂、政策系統與政策問題不相符的核心問題,如不了解政策執行系統的複雜性、分裂性與不確定性,將導致政策執行的失敗(Rhodes,1988:85)

一九七○年代末以來,政策網絡取代多元主義(pluralism)、統合主義(corporatism) 以及其他的傳統模式,成為英、美與歐洲政策分析的共同途徑。隨著政府與政策制定活動雙雙的成長,參與者的廣泛度與複雜度皆增加;社會更大的分殊性、政策規劃導向特定的標的、以及政策過程參與者的增加,意味著政策網絡的途徑比多元論、統合主義、由上而下的政策執行、由上而下的政策執行更適合現代政策制定,結果各種政策網絡理論蓬勃發展,不僅是個隱喻而已。

3、歐洲的文獻

德荷等國的學者將政策網絡提升到宏觀的層次,將焦點放在國家與社會制度之間的關係上,視政策網絡、官僚組織與市場三者鼎足而立。歐洲的相關研究,基本上也與英國一樣強調現代社會的功能分化,認同私人組織擁有及控制社會的關鍵資源並影響政策結果,但是更重視社會或國家制度治理(governance )層面對於政策的影響(蔡允棟,2001:9)。Klijn(1997:14)認為政策過程既然發生在某些制度的系絡之內,分析那個制度系絡或環境的運作自然是相當的重要。由於私部門組織的成長,政府角色的減弱,國家與公民社會的區分日益模糊,政府公部門與私部門間相互依賴日深,因此需要架構一個新治理的模式來因應這種劇烈的轉變(Mayntz, 1994: 5)。

歐洲學者的相關研究雖然將網絡架構在較為寬廣的治理層面,但彼此仍有些微的不同(蔡允棟,2001),例如德國的普蘭克學派學派(Max Planck School)認為政策網絡、官僚組織與市場皆為國家治理的一種模式,三者鼎足而立(Mayntz, 1994; Kenis andSchneider, 1991;),官僚失靈與市場的失靈,使具有平等、協調與自我統合特性的政策網絡成為治理的另一種選擇。Borzel(1997:15)認為網絡基於經常性的互動與資源相互的依賴,培養出共同的價值與信任以及一套問題解決的機制,網絡可以用一種影子科層體系(shadow hierarchy )方式,協調與回應市場的失靈。

荷蘭學者則將政策網絡與政府並列為治理的兩大支柱(Kickert, et al.,),認為有效治理的關鍵在於有效的網絡管理。政府已不可能再扮演萬能的角色,因此政策過程有關政治的協商乃無可避免;政策網絡的重要性在於促進合作、協調與建立共識。然而,政府仍然扮演一個關鍵和不可或缺的角色,在各色各樣、品味雜陳的的政策網絡中,擔負起協調的重責大任(蔡允棟,2001)。

(三)、政策網絡的特點

上述學者對於政策網絡的描述雖然紛紜,但在描述政策過程中同時含有相同與相異的成分,相同的地方就是,都認為政策程中除了政治與官僚的關係之外,還有其他的行動者與關係,所有國家的治理都是多樣化的跨越政策次級系統,政策網絡是一種分析政策參與過程中團體與政府關係的方法;相異的地方就是提出不同的社會與不同類型的網絡,當團體與政府交換資訊,而且此項資訊的交換使得團體在某種政策領域中獲致利益時,即產生政策網絡。資訊的交換可以從最低程度的某個團體列名於諮商名單,到深入的某個團體擁有制度化的與政府溝通的管道,並參與政策發展的細節,不斷的交換高層次的詳細資料皆屬之。

政策參與過程中團體與政府關係的重要特性有三:

1.因為參與者彼此相互依賴而有政策網絡的存在;
2.網絡由追求不同目標的各種參與者組成;
3.網絡由參與者之間或多或少的持續性關係所組成。

相互依賴為政策網絡的基本前提

因為參與者之間的相互依賴才有網絡的存在與發展,府際組織理論所強調的行動者需要仰賴彼此資源而相互依賴的中心觀念,串連大部分政策網絡理論的核心。府際組織理論對政策網絡理論的發展有重要的影響。相互依賴的關係在由下而上的政策執行以及府際組織理論中皆有深入的探討,相互依賴的關係的分析聚焦於參與政策制定與執行的行動者、及其關係、以及資源的交換。參與者彼此相互信賴,參與者希望達成目標,但是必須依賴其他參與者做為達成其目標的手段(Benson,1982; Rhodes,1981)。Rhodes認為中央與地方的關係就是一場複雜的博戲,各層級政府相互依賴、交換資源(Rhodes, 1981;Marsh and Rhodes, 1992)。相互依賴使得參與者互動,創造並維持關係類型,相互依賴也隱含參與的行動者皆有所收獲,次級系統與政策社群的研究經常提到網絡參與者有共同的財政與立法資源的共同利益。之

政策過程:由各種不同目標的參與者組成
政策網絡由很多參與者組成,政策是參與者之間互動的結果。沒有任何一個參與者擁有足夠領航能力來決定其他參與者的策略行動,所有參與者都有各自的目標與利益,沒有任何一個中央的行動者或中央政府訂定的單一目標可以用來測量政策效能(Rhodes,1981; Scharf,1978)。但這並不意味所有的參與者擁有相等的權力,每個參與者所依賴的是各自擁有的資源及其在政策過程中的重要性(Scharf,1978);

3、制度:由參與者之間的關係類型組成

政策網絡由關係型態組成,參與者的相互依賴及其產生的互動,創造行動者關係類型,這些關係型態具有深度與持續性的特點(Laumann & Knoke,1987),而行動的規則賦與互動的意義並支持互動的關係型態(Benson,1982;Rhodes,1988)。


第二節 政策網絡的關係類型

利益中介學派皆同意政策網絡是一個政府與利益團體的權力互賴關係,在此關係型態中互相交換資源,但每學者據以分類政策網絡的標準並不相同。

一、R. A. W. Rhodes的模式

Rhodes認為為政策網絡中利益團體與政府的關係是部門性的,所謂部門性乃指政府各部會或各部會所屬單位與利益團體的關係。關係型態因政策領域之不同而有不同。同時,Rhodes從其對地方政府的研究中,證明利益團體與政府的關係不是零和(zero-sum)的關係,而是互賴的關係,政府希望達成特定的政策目標;利益團體希望影響政策,團體與政府互相依賴。

進而,支配的聯盟保有自由裁量,決定遊戲規則,管制互換的過程。根據Rhodes的觀點政府擁有的資源比團體多,是支配的參與者,決定何種資源應該交換、如何交換。網絡的關係是不對稱的,政府創造網絡,控制接近的管道以及遊戲規則(Rhodes,1988:82)。政策網絡的影響端視互動組織相對權力的潛力而定,例如擁有的資源以及交換的方式。

Rhodes發展政策網絡類型以解釋英國中央與地方政府的關係,Rhodes的政策網絡分析架構建立在包含下列五個基本命題的權力相互依賴基礎上:

(1) 任何一個組織必須依其他組織的資源

(2) 為了組織目標的達成,組織必須彼此交換資源;

(3) 雖然組織內部的決策制定被其他組織所限制,但是支配的聯盟(dominant coalition)仍然擁有較大自主權,決定交換何種資源;

(4) 支配性的聯盟有能力在遊戲規則中,採取各種策略管制交換過程;

(5) 自主權的差異是互動組織目標與潛在相對權力的產物;潛在的相對權力則是組織資源、遊戲規則與組織間交換的過程。(Rhodes, 1981:98;Marsh and Rhodes,1992:10-11)。

Rod A. W. Rhodes根據參與成員整合的程度、參與成員的類型、與成員間資源的分配,將政策網絡放置在高度整合與低度整合的光譜上;高度整合的政策網絡為政策社群(Policy communities),低度整合的政策網絡為議題網絡(issue networks),在高度整合與低度整合兩極端的網絡中間,有專業網絡、府際網絡、地域網絡與製造者網絡(Rhodes, 1988)。

Rhodes分纇政策制定過程的標準如下:

(1) 利益的星群:參與網絡的利益團體,到底是服務的、功能的、地域的、或是扈從(client)的團體;

(2) 成員:參與成員是公共或私人團體:

(3) 垂直的相互依賴:政策網絡依賴的程度,到底是依賴上面層級或下面層級;

(4) 平行的相互依賴:網絡之間是何種互相連結的關係;

(5) 資源的分配:參與團體擁有什麼資源去交換。

根據這五個層面的標準,Rhodes界定五種纇型的政策網絡(Marsh and Rhodes, 1992:13-14),政策網絡包含高度整合的政策社群到低度整合的議題網絡的一系列光譜,這些網絡根據參與者人數以及資源的分配進一步區分如下:

(1) 政策社群(policy communities)或地域的網絡(territorial networks):是一種具有高度穩定與限制性成員的網絡,垂直的相互依賴奠基於共同傳遞服務的責任基礎上,並且與其他的網絡(民眾、國會)隔離,這種網絡具有高度垂直依賴性與有限的平行意見,它們是高度整合的。政策社群主要奠基在政府的功能利益上,例如教育,或消防服務網絡(Richardson and Jordan, 1879;Rhodes, 1986:Chaptet 8);如果是包含主要的地域利益,例如蘇格蘭,威爾斯、北愛爾蘭,則稱地域的網絡;

(2) 專業網絡(professionalized networks):這是專業團體支配的網絡,例如全國健康醫療服務網絡(Ham,1992)、自來水服務網絡。專業網絡表達特殊專業的利益,並具有實質的垂直互賴關係,與其他的網絡有所隔離。

(3) 府際網絡(intergovernmental networks):指代表性地方政府利益的網絡,最大的特點乃有限的地方參與者,追求廣泛的地方上所有服務,垂直的互賴性有限,但有廣泛的水平意見的溝通,與其他網絡的滲透。

(4) 製造者網絡(producer networks):這是經濟團體(包括公共與私人部門)扮演主要角色的網絡,網絡成員流動性高,垂直的互賴關係有限,中央依賴工業組織以傳遞期望的財貨與專業。

(5) 議題網絡(issue networks):議題網絡的特點是參與者人數很多,垂直的互賴關係有限,水平的意見並未整合。網絡的整合度很低,相當不穩定,成員很多,本來去去。故不能成為堅強的網絡(Helco, 1978)。

Rhodes的關係類型歸納如表2-1。

表2-1 政策社群與政策網絡:Rhodes的模式

網絡類型/網絡的特點
政策社群/地域的網絡:穩定、高度有限的成員、垂直的相互依賴性、有限的平行意見
專業網絡:穩定、高度有限的成員、垂直的相互依賴性、有限的平行意見、服務專業的利益
府際網絡:有限的成員、有限的垂直相互依賴性、廣泛的平行意見
製造者網絡:流動的成員、有限的垂直相互依賴性、服務製造者的利益
議題網絡:不太穩定、參與者人數很多、有限的垂直相互依賴性

資料來源:D. Marsh and R. A. W. Rhodes. (1992). Policy Networks in British Politics: A Critique of Existing Approaches. In D. Marsh and R. A. W. Rhodes eds Policy Networks in British Government. Oxford: Oxford University Press.

因為權力是資源交換的結果,使政府與團體有建立政策網絡的誘因。Rhodes堅持政府創造並控制接近社群的途徑,但是M.J. Smith認為網絡型態的發展,不全然由政府決定,政府的興趣雖然在發展政策社群,但是政策網絡的型態猶待參與的行動者、政府內部參與者的興趣、政策的性質、以及有效的制度安排而決定(Smith,1993:59)。因此網絡的全距有各種不同的發展。

二、G. Jordan與K. Schubert 的分類

G. Jordan與K. Schubert (1992))認為區分政策網絡類型的標準為:

(1) 制度化的程度:穩定或不穩定;

(2) 政策制定機關的範圍:部門或跨部門;

(3) 參與者:限制或開放。

三、Frans Van Waarden (1992)

Frans Van Waarden提出行動者、功能、結構、制度化,行為規則、權力關係與行動者的策咯七項標準。根據這七項標準歸納三個網絡纇型:不同類型社會成員與不同參與人數構成的政策網絡、網絡主要功能的政策網絡,以及權力的平衡的政策網絡。

四、Stephen Wilk與Maurice Wright(1987)運用Rhodes的模式到政府與工業的關係上,提出三種修改的模型:

Wilk與Wright強調政策結構中(policy sector)政策網絡的分立性質,認為政府與工業的關係是次級部門的(sub-sectoral)政策網絡,不是部門層次的政策網絡;Rhodes從府際組織的理論強調制度間的結構關係,而Wilk與Wright強調人際關係才是政策網絡的重點。他們重新界定政策網絡名稱,區別政策環宇(policy universe)、政策社群(policy community)、與政策網絡(policy network)。(Wilk與Wright,1987:296-297)

(1) 政策環宇:很多的參與者與潛在的參與者共享工業政策的共同利益,並且固定的參與政策過程;

(2) 政策社群:比政策環宇網絡更為分立的系統。包括在特定的工業分享利益並且彼此互動的參與者與潛在參與者,交換資源以便於平衡並最佳化他門的相互關係;

(3) 政策網絡:是政策社群內部或若干政策社群之間的連結過程,與資源互換的結果。

五、此外,還有依照參與者不同的利益與資源的標準,區分為異質性網絡與同質性網絡的學派:

(1) 異質性網絡:參與者異質性的利益與資源,創造一個互賴的情境,將參與者連結於政策網絡中,作為互換資源的中介。

同質性網絡:參與者有類似的利益與資源,例如專業網絡、原則性的議題網絡。

六、Marsh與Rhodes的類型

學者紛紛提出不同的政策網絡與政策社群特點,Grant等人(1988:55)界定三個政策社的特點:分化、專業化、與互動。同樣的,Rhodes界定四個網絡的面向(dimension):利益、成員、相互依賴(垂直與平行)、與資源。Saward(1992)提出支配性的利益(dominating interest)。Marsh與Rhodes的類型建立在這些基礎上,將政策網絡看成是利益團體與政府的關係類型,網絡的類型依據關係的緊密性呈現一系列的光譜,政策網絡是通稱,政策社群在光譜的一端,包含緊密的關係;議題網絡在光譜的另一端,包含鬆散的關係。

Marsh and Rhodes(1992:251)界定下列幾個決定網絡在整個光譜中地位的因素:

(1) 參與者人數:政策社群的參與者有限,常常包括一個政府機構,或機構內部的單位,偶爾包括一個以上的部門。參與者有遊戲規則,如果團體想要接近政策社群,它必須放棄競賽的形貌,因此政策社群很容易排除激進團體。為提供進一步排除外來的參與者,政策社群常以互動頻繁的諮詢委員會的制度的基礎,處理特定問題。議題網絡的參與者很多,可能有幾個政府部門、機構或小組委員會,而利益團體可能有上百個,而且不斷的改變;

(2) 持續性:政策社群參與者少,意味著網絡維持穩定不變;議題網絡成員不斷變遷;

(3)互動頻率:政策社群中政府與主要利益團體每日互動,而且互動深度高。議題網絡成員的互動是不穩定的;

(4) 共識程度:政策社群對政策目標有高度共識,事實上,政策社群有其決定世界觀的意識形態。議題網絡不可能有共識;

(5) 關係性質:政策社群的參與者擁有資訊、合法性以及執行的資源,可以交換,是資源互換的關係。議題網絡雖然有些參與者擁有資源,但非常有限;

(6) 交易與協商:如果團體需要交換資源,則交換政策方向。政府機構需要壓力團體的資源,則提供團體政策所偏好的政策。議題網絡的關係則限於協商;

(7) 權力分配:政策社群的權力是正和(positive-sum),也就是一個參與團體不必向另一個參與者犧牲權力。議題網絡的權力並不平衡,可能有贏家,也有輸家;

(8) 參與組織的結構:如果是一個政策社群,壓力團體的領導者必須確保一旦達成協議,成員將接受政策。在議題網絡中,團體成員的控制不是重要因素。

政策網絡的關係類型根據成員、整合程度、資源與權力的因素而定,政策社群與議題網絡的特性如下(參見表2-1):

1、政策社群:少數有限的參與者,有意識的排除某些團體的參與;追求重要的經濟或專業利益;對於所有與政策議題有關的事項上,參與成員的互動頻繁:在價值、成員、與政策結果的看法殊為一致;參與者對於意識形態、價值與廣泛的政策問題皆有共識;所有參與成員擁有資源,彼此具有互換資源的關係;參與者彼此交易資源;參與組織的內部具有層級性的資源分配,因此領導者可確保參與成員的順從;參與者權力均衡,所有成員的利益不必要平等,但參加的是正和的賽局(positive-sum game)。(Rhodes與Marsh,1992:186)

2、議題網絡:參與的成員很多彼此競爭,而且利益不一;成員的互動與溝通起伏不定;沒有共識,衡突時起;諮商而非交易;參與成員權力不均衡,許多參與者的資源與溝通管道有限。(Rhodes與Marsh,1992:187)

典型的政策社群例子為二次戰後一九四○年代到一九七○年代之間的英國農業政策,包括主管的政府部門、農民與地主協會、以及肥料與殺蟲劑供應商之間的諮商非常密切。這個團體行動與意見相當一致,抗拒消費者團體以及反污染團體的遊說,自任為鄉民的經理以反對其他政府部門和外界壓力團體(Lowe, 1986)。最近英國加入歐盟社群,加上鄉村農業人口的變化,以及環境議題進入政治議程之故,該團體的諮商廣泛多了,變得更像政策網絡。典型的議題網絡當推英國核心都市的更新,中心都市更新政策參與者很多,包括財政部、就業部、教育部、工業與安全部、以及住都局,此外尚包括就業部內部好幾個機構、各層級地方政府、地區衛生部門、以及各種利益團體,參與者之間協議甚難達成,導致中心都市更新計劃持續失敗(Rhode, 1988:359)。

第三節 政策網絡理論的分析途徑

一、政策網絡概念是一種分析的方法,也是一種理論模式

網絡分析可從早期參與管理學派找到影子,然而參與管理學派的研究焦點環繞在組織,雖然他們強調由下向上(bottom up)、開放的、民主的特性,注重人員發展與所有參與的要素。畢竟,參與管理基本上是一個工具性的途徑,追求的是管理的利益以及組織領導,尚不能列為政策網絡途徑。

現代許多網絡的分析途徑同樣強調由下而上的民主取向,只是注意焦點放在「政策」而非組織。網絡分析包括兩個學派,一為利益中介途徑;一為治理途徑。許多網絡的研究仍然以運用政府宣布之政策作為勾勒相關關係與互動的標竿作為起點與終點。而不敢質疑政治、社會或行政網絡在相關政府政策中的互動,將憲法、政府與管理網絡當作新的政策工具處理,而不是當作動態的互賴關係治理群處理。可是,也有許多途徑的網絡分析,從不同的假定強調互賴關係為自主體系或次級系統的自我治理(self-governance)基礎。

為了結構不同概念的政策網絡的文獻,Borzel(1998:255)提出兩個區分策網絡的文獻的面向:

1、數量與質化的網絡分析

2、政策網絡為利益中介的類型(a typology of interest intermediation)與政策網絡為特殊的治理模式(a specific form of governance)。

1、數量與質化的網絡分析

數量與質化的網絡途徑皆將網絡當作分析的工具,所不同的為數量的途徑認為網絡分析為社會結構分析的方法。運用量化的方法,例如等級群集分析、密度表、區截模型,根據參與者的凝結性、結構的等值、與空間的代表,分析參與者的關係。質化的分析不只重視參與者互動的結構,而是比較重視過程趨向,運用質化的方法,例如深度訪談、內容與言談分,瞭解互動的系絡。數量與質化的分析方法互相補足而不互排斥。

2、政策網絡為利益中介的類型與政策網絡為特殊的治理模式

相政策網絡理論可以分為兩個學派,一為利益中介類型,一為特殊型態的治理網絡。利益中介學派認為政策網絡是各種利益團體與國家關係形態的統稱;治理學派認為政策網絡是一種特定形態的治理,當政治資源廣泛分佈於公共與私人部門時的政治資源動員機制。利益中介是可以量化測量的概念,治理是質化的政策網絡概念。依據T.A. Borzel(1998):265)的觀點,利益中介與治理的政策網絡可以是分析性的工具與理論途徑(參見圖2-1),但利益中介學派多從分析工具觀點檢查部門的政策制定(sectoral policy-making)與次級部門的政策制定(sub-sectoral policy-making)。

量化的政策網絡概念 質化的政策網絡概念
利益中介類型 治理類型
政策網絡是分析性的工具 / 政策網絡是國家或社會的關係類型 / 政策網絡是分析非層級體系形態的公、私參與者在政策制定過程中互動的模式
政策網絡是理論途徑 / 政策網絡的結構是政策過程與政策結果的決定因素 / 政策網絡是特定的治理型態

圖2-1:政策網絡的類型

資料來源:Tanja A. Borzel.(1998). Organizing Babylon: On the Different Concepts of Policy Networks. Public Administration. 76, Summer: 265.

二、政策網絡為利益中介的類型

(一)、政策網絡為利益中介的概念

多元論(pluralism)長期支配著國家與利益團體關係的研究,但到一九七○年代受到新統合理論(neo-corporatist theory)的挑戰2,統合主義批判利益團團無法營造與國會和行政官僚的密切關係。但統合理論與多元理論同樣一再遭受缺乏經驗基礎與邏輯一致性的批判(Rhodes and Marsh, 1992:1-4)。於是這兩個基本模式迅速分流為「壓力的多元論」、「國家統合論」、「社會統合論」、「團體次級政府」、「統合多元論」、「鐵三角」、「匯流主義」(clientelism)、「中層統合主義」(meso-corporatism)來描述國家與團體的關係。但是這些新詮釋不是以類似名稱描述不同對象,就是以不同名稱描述類似現象,令人相當混淆,難以了解國家與利益團體的關係。因此才有政策網絡的統稱出現,藉以涵蓋不同類型的國家與利益關係,代表多元主義與統合主義的抉擇。利益中介的政策網絡是個中層分析概念,可以運用於分析各種權力分配模式的民主國家政策過程。

政策網絡概念首先來自美國次級政府(subgovernment)的觀點(Ripley and Flanklin,1980),以及英國政策社群(policy communities)概念(Richardson and Jordan,1979)。次級政府的觀點認為在特定政策領域內,政策制定並非是開放的,而是由國會委員會議員、機構官僚、以及扈從團體(clientele group)所組成的次級政府作例規的實質決策制定(Repley and Flanklin,1980:8)。Richardson與Jordan則運用政策社群與次級政府觀點描述團體與政府的關係,認為政策制定是分割性的,政策是在無數相互關連與相互依賴的組織之間制定,政策制定是涵蓋國會委員會、行政機構與團體的政策社群關係(Richardso nand Jordan,1979:74),治者與被治者變得模糊,政策制定的特點是合作與共識。英國國會願意與所有的團體諮商,政策社群有分裂為議題網絡(issue networks)與政策社群的可能。Hugh Heclo(1978)也認為某些政策議題確實存正鐵三角,但多數的政策議題並不存在封閉的控制圈,應該出現議題網絡。可是Richardson與Jordan並未描述團體與政府的關係型態。

有系統的建構政策網絡理論概念的代表人物為R.A.W.Rhodes,.Rhodes的研究焦點在部門的政策制定,而不是次級政府的政策制定。Rhodes長期研究英國中央與地方政府的關係,努力使政策網絡概念往理論發展。他延伸並運用政策網絡的概念於地方政府以及次級的中央政府(sub-central government),而建構政策網絡關係纇型,認為政策網絡是藉由資源相互依賴,而彼此關連的複雜組織。

(二)、政策網絡為利益中介的理論架構

1、政策網絡的要素

行動者:
參與者可以是個人,但大部分是組織的代表,參與者的數目決定網絡的規模,參與者的類型更影響網絡的特性。參與者的相關特質,包括形成相互依賴基礎的需要與利益,政府與社會組幾的結構、能力、資源、與績效,以及專化的程度,影響網絡的特性。

網絡功能:
網絡結構本身並無目標,但行動者的需要、意向、資源與行動卻有賴網絡的功能達成,網絡的功能乃結構與行動者之問的橋樑,政策網絡的功能如下:

作為接近決策制定過程的管道;
諮商或資訊交換;
妥協與協調的功能,亦即資源交換、意見交換、以及資源的動員;
政策形成、執行與合法化的合作;

網絡結構:指涉行動動者之間的關係型態,包括:。

網絡規模:決定於行動者數目;
邊界:開放、流暢的,或者是封閉、單元化的;
成員的類型:自願或被迫參與關係著成員對於網絡到底是問題還是機會的認知;
連結的型態:混亂或秩序的;
關係的強度與深度:互動頻率的次數與持久性;
聯結或合作類型:層級體系權威、平行的諮商與交易、重疊的成員、成員的流動。

制度化:
指涉網絡結構正式化及穩定性的程度制度化的特點視網絡結構特性而定,愈制度化愈趨向於封閉型網絡。

行為規則:
了解對手以及其他參與者的期望,相互衝突利益的妥協,共識的尋求與調整;

共享公共利益或一般福利的信念,或者接受狹隘的特殊利益;
政治化或去政治化議題;
理性實用主義或是意識形態的爭論;

(6) 權力關係:

國家機構受到企業的挾持,這是典型的扈從主義;
國家或行政機關面對團體利益的自主;
私人利益受到國家挾持而工具化;
各種團體權力相對平衡。

行動者策略:

消極的接受私人利益;
認識某種團許利益並給予特權或獨一的接近管道,提供競爭的優勢;
積極支持某些特殊利益,給予補助、減稅,以公法支持私人組織規則。

2、政策網絡類型影響政策結果的架構

政策網絡不僅解釋政策過程行動者互賴的關係類型,Marsh 與Smith(2000)進一步提出政策網絡影響政策結果的理論模式。該模式強調網絡與政策結果的關係不是簡單、單向的,而是蘊含有三個辯證的互動關係:網絡結構與行動者的關係;政策網絡與運作中環境的關係;政策網絡與政策結果的關係

政策網絡模式隱含下列假定:

環境系絡影響網絡結構與行動者資源的運用;
行動者交易所需的技巧乃天生與後來學習所獲得:
網絡互動反應行動者資源、技巧、網絡結構與政策互動:
網絡結構反應環境系絡、行動者資源、網絡互動、與政策結果;
政策結果反應網絡結構與網絡互動。

(三)、以英國的農業政策網絡為例

英國的農業政策社群至少代表一九四五年以及一九八○年間緊密政策社群的典範案例,參與者有限,僅限於全國農民聯盟(National Farmer’ Union)的官員以及農業、魚與糧食部,偶爾從鄉村地主協會(Countryside Landownwers’ Association)輸入農產品。全國農民聯盟與聯盟的勞工有相同的農業利益,該網絡受到制度與意識形態的支持,也就是解決農業問題的世界觀,以及農業、魚與糧食部作為行政部門界定農民利益的制度基礎,使得該社群擁有單一決策制定中心的權威制定農業政策。同時,農業、魚與糧食部也是每年評估農業經濟的機關,排除其他的製造者於政策制定過程之外,並確定每年調整以及補助農業價格的原則。一九七三年之後,農業政策社群更由農業部會議(Council of Agricultural Ministers)的補足,強化農業政策制定的封閉性,使農業政策在國家農民部、各種農民組織、以及委員會的繁密圈中發展,非農民以及環境保護團體無緣置喙。

網絡的形成以及機構、網絡結構與系絡的關係
第二次世界大戰之前,全國農民聯盟以及農業、魚與糧食部(以下簡稱農業部)的關係很有限,農民與農業部的關係循著傳統的多元主義互動,農民與國家的期望目標不同,農民希望某種保證價格,以緩解經濟蕭條的影響,而英國政府採取自由放任政策,以維持低廉的糧食價格,並確保市場充分的優質產品。英國政府唯一讓步的是引荐暫時性的關稅、價格維持措施,以協助農民度過難關。

網絡的形成發生於特殊系絡,網絡的發展形成未來的政策決定。由於戰爭的需求,創造農業政策社群,戰爭意味著糧食生產必須增加,政府為達成此目標,只有將農民納入政策過程。然而,戰爭期間的網絡安排似乎是短暫的,政府僅準備提供戰爭期間的支持。

可是,戰時需增產糧食的系絡影響糧食政策社群發展的關係,戰爭期間習慣性的諮商程序漸漸慣例化,結果就變成制度化與習慣化,農業政策網絡並未隨戰爭結束而終結,隨後並建構了未來農業政策參與者的行為型態。農業部與全國農民聯盟成為倫敦大道上的重要部門,全國農民聯盟的支持也成為增加生產的要素。

政策結果為機構與政策結構互動的產品
一九四七到一九八○年間,英國逐漸提升農產品產量及其價格,這項政策結果或許有其外在因素,最重要的原因為自一九○年代以來貨幣短缺以及平衡給付的問題有很大的改善。農業政策的擴張必然會帶來燃料、肥料以及殺蟲劑輸入的增加,如何選擇,就要看網絡的互動。農業部的年度評估,認為農業部與農民必須考慮農業的經濟條件,以及價格的變動。網絡的參與者相信農產品價格會上漲,持懷疑態度的團體或個人都被排除於網絡之外,於是全國農民聯盟與農業部的官員都致力於增加農產品生產。

3、政策網絡的變遷以及系絡與網絡的互動

一九七
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