市場、國家與制度安排:福利國家社會管制方式變遷
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李碧涵 國立台灣大學國家發展研究所副教授

中文摘要

本文旨在探討福利國家體制之制度變遷,以及其社會管制方式(mode of social regulation,MSR)的變化。本文首先檢視相關的理論,包括經濟的社會鑲嵌理論、福利國家體制理論、全球化與後福特國家理論,和管制理論。其次,本文分析福利國家歷史制度安排的不同而呈現其為社會民主、自由或保守體制;不過福利國家面臨外在的經濟全球化而必須有新的制度安排。雖然新自由主義的全球化策略使得福利國家改革逐漸趨向一致性的發展,即同樣採取自由化、市場化、國家解除管制政策等,但也因福利國家改革的制度安排方式不同,即依市場、國家或家庭取向的不同重要性所做的制度安排,而呈現不相同的轉型路徑。本文接著探討福利國家社會管制方式的制度變遷,其分別就家庭制度、勞動體制與教育制度、健康與環境保護制度探究其社會管制方式的變遷。本文最後的結論則認為當前福利國家轉型和其社會管制方式的制度變遷將會形塑廿一世紀市場與國家之新制度關係。

關鍵詞:福利國家體制,經濟全球化,市場,社會管制方式,制度安排


壹、導論

以諾貝爾經濟獎得主諾斯(Douglass C. North)為主的新制度學派強調由歷史角度分析制度結構的變遷。諾斯在其《經濟史的結構變遷(Structure and Change in Economic History)》一書中,提出制度變遷的基本要素是政治組織與意識型態;在其《制度、制度變遷與經濟成就(Institution, Institutional Change and Economic Performance)》,諾斯以交易成本的觀點,分析制度變遷的歷史過程與其對個人行為和組織運作的制約。諾斯對經濟史的制度分析,溯及人類早期青銅器和鐵器時代的經濟結構與制度,下至工業革命與廿世紀開始的第二次經濟革命之制度變遷。那麼,針對過去三十年來的歷史,我們是否也可能對一九七○年代至今二○○○年的經濟結構轉型、國家體制變化、社會文化與意識型態變遷做一個有關制度變遷的檢視呢?基於以上的思考,作者在此論文中要研究的主題是:〈市場、國家與制度安排:福利國家社會管制方式變遷〉。

本文的主旨在於探討福利國家體制之制度變遷,尤其著重在其社會管制方式(mode of social regulation,MSR)與國家管制角色的歷史變化。本文將以總體社會學的觀點,由市場、國家與制度安排之研究架構,分析福利國家社會管制方式變遷以及此變遷之國內外制度因素,包括全球經濟變遷、國家體制和社會文化的歷史變化。

本文共分五節,第一節導論之後,本文的第二節將由理論層次檢討市場、國家與制度安排三者之關係,涉及的理論包括經濟的社會鑲嵌理論、福利國家體制理論、全球化與後福特國家理論,和管制理論。當然這些理論發展的歷史時空因素也會加以討論。此外,第二節也將提出有關福利國家社會管制體制變遷之研究分析架構。

本文的第三節分析全球化與福利國家制度變遷。內容分別是(一)福利國家的歷史制度安排,和(二)全球化與福利國家體制轉型。本文的第四節將探討福利國家社會管制方式的制度變遷。將分別就家庭制度、勞動體制與教育制度、健康與環境保護制度探究其社會管制方式變遷以及國家之社會管制角色。

論文的第五節是結論,將提出當前社會管制方式的制度變遷將會形塑廿一世紀市場與國家之新制度關係。

貳、市場、國家與制度安排

本節首先將檢視市場、國家與制度安排之相關理論,分別有經濟的社會鑲嵌理論、福利國家體制理論、全球化與後福特國家理論,以及管制理論;在此理論探討之後,本文也將提出探究福利國家社會管制體制的分析架構。

(一)市場、國家與制度安排的理論探討

一九三○年代凱因斯革命(Keynesian revolution)首創需求面的新經濟學理論,其指出當總體需求(aggregate demand)不足時,國家必須介入經濟與社會;這種混合經濟(mixed economy)是融合了自由市場法則運作和國家介入或干預(state intervention)。故在世界經濟大恐慌之後,各國為解決經濟不景氣和大量失業問題,使得國家角色不斷擴張,加上當時各政黨提出的各種社會福利或社會民主主張,而開始有凱因斯福利國家(Keynesian welfare state)的形成。二次戰後,尤其一九五○和六○年代,高度經濟成長的結果更形塑出經濟持續成長與社會公平是可以同時達到的共識,換句話說,即資本主義在不斷的經濟累積過程中,可透過福利國家的社會支出而達到社會公平。

但是一九七○年代兩次石油危機所造成的停滯性通貨膨脹(stagflation),即經濟嚴重衰退又伴隨著物價上漲,是已有經濟學理論無法解決的新經濟困境。當時不管右派或左派的經濟學家或政治經濟學家均將經濟衰退與福利國家財政危機歸因於福利國家介入太多或支出太多。右派經濟學家主張國家要縮減支出與退出市場,讓市場依循供需法則而自由運作。左派政治經濟學家(例如James O’Connor)主張福利國家的社會福利支出是完全臣服於資本主義的內在矛盾與經濟積累邏輯之下而有的殘補式社會福利,雖然社會福利支出可以滿足福利國家的政治正當性(political legitimacy)的需求,但卻不利於經濟積累而且惡化國家財政。因此不論左派或右派的經濟學家均假定經濟是自主的,遵循市場供需經濟法則的單一邏輯而運作。也因此在一九七○年代後期形成的新共識是市場經濟積累重視的經濟持續或效率與福利國家重視的社會公平是互相對立、矛盾,不相容的。這種新共識體現在一九八○年代開始盛行的新自由主義(以美國雷根總統與英國首相柴契爾夫人上台為代表),其倡導自由化、國家解除管制以及國際化和全球化。但另一方面,一些學者,包括經濟社會學家、福利國家體制論者和管制論者也開始針對經濟持續成長與社會支出的對立關係提出批判。

首先,經濟社會學者Block(1987a,1987c)引用Polanyi(1944)與Gordon(1982)的看法而提出積累的社會結構以及經濟結構的社會鑲嵌性(the embeddedness of the economy)。Polanyi強調政治的干預對現代資本主義的興起是很重要的。他指出經濟並不是自主的實體,而它是被國家行動所深入塑造而成的,Polanyi分析十八至十九世紀英國的福利政策不是外在於經濟,而是形成經濟體制很重要的一部份,例如1795年的史賓漢連法案(Speenhamland Act)補貼農民工資,提供農民很好的福利,使農民都留在農村而無法成為都市工業發展所需的勞動力,一直到後來1834年的濟貧法改革(Poor Law Reform),不補貼農民,讓農民流出鄉村而成為都市勞動力,並且形成資本主義發展過程中的勞動力市場。也就是說福利政策並不是獨立於經濟積累體系之外,而是內在於積累體制的。Polanyi也舉工廠法為例子,認為這是藉由國家的立法以管制所有的企業主,使他們無法任意追求短期利益而殘虐地剝削勞工,並使人類社會能免於任自由市場的運作而快速地被摧毀。Block進而認為經濟體制並非完全自主的,它總是結合國家行動與個人或組織的經濟行動者之邏輯而存在的。也就是說,國家的政策不是建築在某些經濟基礎上的所謂上層結構;反而,國家政策是資本主義經濟的組成部分之一。這說明的經濟體制的運作絕非經濟的,而是須附著在一些特別的社會安排或制度的環境下而運作,此即經濟積累過程的社會鑲嵌性。此外,Gordon提出「積累的社會結構」(social structure of accumulation),他認為資本主義擴張的每一個時期,均有一套特別的社會安排(social arrangements),以維持資本主義積累的動態;例如,都市成長的出現,以財政與政府機制來塑造需求,以及勞資關係都是相關的社會制度安排。就是這種「積累的社會結構」才能確保經濟被整合成一個互相密合、可以持續發展的整體。因此Block認為一九七○年代開始的政治經濟困境基本上應該被視為是這種「積累的社會結構」衰退的結果,故必須重新建立積累社會結構才能解決新經濟困境。

其次,福利國家體制論者Esping-Andersen(1987)認為有關福利國家與經濟活力(economic vitality)相對立的錯誤看法,已引發當代社會科學界來重新發現古典作品,尤其是Polanyi的理論;他認為這不只是反映制度分析的新興趣,而且也顯示整合福利政策與經濟結構的必要性。他引用Polanyi兩個重要論點,其一是福利政策與資本主義市場體系的關係,其二是經濟的社會鑲嵌性以及經濟與社會政策的整合。尤其就第一點而言,Polanyi很矛盾地觀察到史賓漢連體制(Speenhamland System)的社會政策阻礙經濟發展,但隨後的自由放任政策,國家縮回其社會責任,卻危害整個市場體系的根基。也就是說,史賓漢連福利制度讓市場免於開放,因為勞工並未被迫以商品的方式出賣其勞動力。自由放任的勝利則意味著社會隸屬於市場,個人從屬於現金交易關係。Polanyi認為基於這種從屬關係,沒有任何社會體系能存活的。

Esping-Andersen(1987)認為Polanyi教導我們的是資本主義的存活是須要有社會保障的形式,也就是說,若沒某種程度的去商品化,動態經濟是無法運作的。不過Esping-Andersen認為Polanyi只談自由放任經濟,而並未討論另外兩種不同的路徑,包括德國俾斯麥時代的威權保守主義和東歐的國家社會主義,前者強調透過層級,地位與忠誠而達到紀律與社會整合,後者主張社會的所有制度扮演福利與平等的功能。而這兩種路徑都倡導經濟是鑲嵌在國家、社區與工作生活形成的制度矩陣,即社會結構之中,總之,Esping-Andersen認為Polanyi教給我們的是社會政策必須被視為與經濟與社會秩序一體的;福利國家的成長與衰退,正當性與危機,或停滯與更新,都必須由制度分析來加以審視,並把社會政策放在與其相對應的政治和經濟制度之關係中。

Esping-Andersen(1987,1990,1997,1999)也進一步提出福利國家體制(welfare state regime)是一種制度安排,這種制度安排是由政治與市場,或國家(state)與經濟的關係加以界定,也就是國家可透過國家行動(state action)與政策以管制(regulate)或再製(reproduce)社會經濟制度。雖然福利國家在面臨一九八○年代以來的經濟全球化而使福利國家的改革趨向一致,例如自由化和國家解除管制,並使其社會政策屈服於國際競爭力之下,但是,Esping-Andersen認為,因為各個福利國家的制度角色(或制度安排)不同卻又導致福利國家的改革路徑不同,分別有北歐斯堪地那維亞的社會民主路徑,英美為主新自由主義的市場化路徑和歐陸保守主義的勞力減少路徑。有關這三種福利國家改革的不同制度安排我們將會在下一節全球化與福利國家制度變遷中加以討論。

除了Esping-Andersen外,Jessop(1995,1996)也就福利國家轉型提出後福特熊彼得工作福利國家(post-Fordist Schumpeterian workfare state)和民族國家空洞化(hollowing-out national state)的看法。Jessop主張凱因斯福利國家充分就業與社會福利的基本假設是根基於戰後福特式(工業主義)高度經濟成長特有的社會管制模式,包括其勞動過程、勞資關係和組織制度。然而一九七○年代逐漸發展的後福特資本主義,其停滯性通貨膨脹和經濟嚴重衰退,造成福利國家被迫採取社會經濟緊縮政策以緩和財政危機和通貨膨脹,但另一方面福利國家因先前社會福利介入而財政支出不斷增加。Jessop觀察到這種現象使得凱因斯福利國家必須尋求新的國家形式,他稱之為熊彼得工作福利國家,其背後強大的驅動力來自一九八○年代開始的國際化、資訊科技進展和後福特資本主義發展。英美為主的工作福利國家,其特徵是福利國家藉著干預供給面以強化國內經濟的結構競爭性,也讓其社會政策屈從於勞動市場彈性的需求和國際競爭力之下。其結果是,國家政策服膺彈性積累或市場化原則之下,然而勞動力市場的失業不斷增加,國家雖企圖縮減其社會福利支出,但卻又為了整體彈性積累需求而必須支出更多,例如給予全時的核心勞工更好的福利,或協助企業給這些勞工更大保障。因此社會衝突和社會問題在後福特時期更加惡化,也賦予民族國家必須處理各種社會經濟衝突或執行所得重分配政策和其就業、教育與健康等政策。故Jessop強調國家的這些制度性功能將形塑社會形成(social formation),其可能是社會合作的或社會衝突的。換句話說,在後福特資本主義時代,即使民族國家的國內控制力降低和國家權力空洞化,但是還有它存在的角色。總而言之,開放經濟下的民族國家,其國家權力因經濟轉型、國際化和彈性化的生產體系和來自全球環境的風險挑戰而不斷被弱化和空洞化;而國家自主性喪失的同時也產生了跨國協調的需求和地方空間發展的崛起;不過國家仍須主動提出各項政策以化解不斷增加的社會衝突。

針對新自由主義的全球化策略,Jessop(1999a)持續提出其批判性觀點。他主張新自由主義可被視為經濟全球化的霸權策略(hegemonic strategy),因為它得到主要國際組織(如OECD、IMF和World Bank)的支持、它盛行於美國(仍是無可爭議的資本主義霸權盟主)和其他盎格魯撒克遜國家(特別是英國、澳洲、紐西蘭和加拿大)、大部分其他先進國家亦依新自由主義進行政策調整,而且再重建後社會主義經濟並將其納入全球經濟時,也是主要根據新自由主義精神。但是,Jessop認為霸權策略也可能是不理性的(illogical),而且儘管它宣稱是代表一般利益,卻可能只是提倡特定的而且是單邊的利益。因此,Jessop主張全球化不是單一的因果機制,而是複雜甚至矛盾的趨勢。因為當前新自由主義的全球化強化資本的抽象/形式層面(尤其是money capital的運用)而犧牲其實質/物質化層面;前者造成資本很容易和特定的地方分離而自由流動於不同時空,而後者是資本有其生產性與再生產要件,且經常要落實於特定時空與社會關係才能實現。這意味著經濟全球化顯然有其客觀的極限,因為資本不僅需要從其舊有的社會網絡中以及其所屬的經濟關係分離,還必須重新鑲嵌於新的支持性社會關係中,此即經濟體制的社會鑲嵌性。Jessop認為全球化一方面導致抽象資本超越時空而流動,卻另方面也表現特定地方的重要性,因而隱含客觀與主觀上可能出現抗拒的因素。新自由主義的全球化很難處理這兩者之間的平衡問題。正因為無法協調全球性的這兩者間的差距,以至於仍不斷在找尋適合的「空間/時間的定向」(a spatio-temporal fix)。而民族國家仍是主要的扮演者(player),儘管它面臨很多挑戰而且因為無法處理這些挑戰才導致全球化。因此,民族國家仍不斷試圖以各種不同的、競爭的,甚至經常是衝突的方式,去形塑全球化與區域化的繼續發展。而當國內經濟被納入全球經濟後,卻可能分化其社會和經濟體制本身,而且造成認同衝突與政治正當性問題。

最後,我們也要探討在一九八○年代興起的管制理論(regulation theory),其強調新自由主義的全球化、國際化、解除管制與彈性生產,只會更加深化當前資本主義的不穩定性與累積危機,唯有透過各國國內與跨國性的社會管制方式(MSR,mode of social regulation),才可能減少資本主義的全球不穩定,以及減輕全球與地方連結的失序狀態(Jessop,1993;Peck and Tickell,1996;Tickell and Peck,1995)。此外,上述Jessop提出的後福特熊彼得工作福利國家的空洞化理論事實上也已整合管制理論至其中。他們均強調制度面向的管制,也就是經濟積累非常依賴非經濟因素或經濟社會政策,以達成積累的一致性模式(a coherent pattern of accumulation)。這些看法主要是源於一九七○年代與八○年代法國的管制論點(Aglietta,1979;Lipietz,1987)。他們主張管制理論不僅止於對市場失靈現象的補救,而更應該從更寬廣的社會脈絡重新定位管制理論;他們認為為了化解資本主義積累危機,必須有一套制度形式、規則,或文化道德規範所組成的社會管制方式,以達到資本主義之長期、一致和穩定的成長。Jessop(1999b)觀察到管制理論強調經濟理性與動態是無法由市場中純粹交換關係做充分分析的,管制論者也否定那種交換是由理性個人依市場價格機能而採取的極佳化經濟行為所驅使的。反而,管制論者強調變遷中的經濟規範和經濟計算方式;他們關心社會鑲嵌的經濟和社會管制的資本主義,而非純粹自我管制(或調節)的市場現象。他們認為資本主義經濟的整體意義是其包含經濟與經濟以外的因素,後者包括制度、集體認同、共享願景、共同規劃、規範、習慣網絡、程序和計算方式。這些因素在形構與管制資本積累過程時,都扮演重要角色。此即管制學派企圖整合政治經濟分析和市民社會與國家的分析,以展現它們之間如何透過互動而「正常化」資本關係;故管制學派所稱的管制方式(mode of regulation)是同時涵蓋經濟管制的社會方式與經濟方式。

基於以上對於市場、國家與制度安排的各種相關理論探討,作者接著將提出探究福利國家社會管制方式變遷之分析架構。

(二)福利國家社會管制的分析架構

此分析架構主要分為三個層面,一是福利國家體制的歷史制度安排,二是全球化、市場化與福利國家體制轉型,三是福利國家社會管制方式之制度變遷,尤其將著重探討其家庭制度、勞動與教育制度,和健康與環境保護制度。由此三個層面所組成的分析架構主要以下兩個核心觀點,第一點,是福利國家制度安排與變遷之國內外層次的相關制度因素;就國內而言是福利國家制度之歷史發展,就國際層次而言,當福利國家面臨外在的經濟全球化而必須有新的制度安排,雖然新自由主義的全球化策略使得福利國家改革逐漸趨向一致性的發展,即同樣採取自由化、市場化、國家解除管制政策等,但也因福利國家改革的制度安排方式不同,例如依市場、國家或家庭取向的不同重要性所做的制度安排,而呈現不相同的轉型路徑。第二點是社會管制方式或社會政策是與經濟積累體制同樣重要的;自一九七○年代與八○年代以來的經濟危機與福利國家財政危機均不能只靠經濟方式來解決,事實上社會政策或社會管制方式不但可緩和經濟危機,也是解決經濟危機的重點之一,此即經濟的社會鑲嵌性之重要角色。換言之,經濟體制或資本主義的合理化經常是要有某種程度的去商品化或某種社會支持系統或保障系統,才維持和諧的社會經濟秩序。因此福利國家對經濟管制的制度面安排不應僅止於經濟方式,而應同時包含社會方式,後者即指社會管制方式(MSR,mode of social regulation)。也就是說,社會制度與社會文化應是與經濟積累體制形成一體的、密不可分的制度因素。

故當福利國家受全球經濟變遷的衝擊而須做體制改革時,除了其財政改革外,它也必須提出新的社會管制方式(MSR),因為當今福利國家危機的社會徵候是失業、家庭不穩定、健康與環保品質惡化,和社會不平等,而這些新的社會危機是要有全新的社會管制方式以因應並解決之。以下第三節與第四節則依據以上的分析架構而針對全球化與福利國家之制度變遷,以及福利國家社會管制方式之制度變遷依序提出分析性的看法。

參、全球化與福利國家之制度變遷

當前福利國家的危機主要來自兩方面,一方面是福利國家體制的相關組成部分,包括勞動力市場、家庭與國家三者之間的互動關係,尤其是後福特社會風險(例如失業、家庭不穩定等)能否為此三者吸收。另方面,此福利國家體制內在的制度建構與外在的後福特經濟全球化是互相脫節的,因而造成福利國家體制必須改革和轉型,但其轉型路徑則依市場、國家與家庭之間的歷史制度安排的不同性質而呈現國際間改革策略的明顯歧異。

(一)福利國家體制的歷史制度安排

因為歷史制度安排的不同,Esping-Andersen(1987,1990,1999)認為福利國家體制大致可分為三類,即北歐的社會民主體制(social democratic regime)、北美的自由主義體制(”liberal ” regime),和歐陸的保守主義體制(conservative regime);雖然在其一九九九年的新作中,他又加上福利國家的第四種體制,是指南半球澳洲和紐西蘭的「工資賺取者福利國家」(wage earners’ welfare state),或指地中海南歐國家,或是東亞國家。無論如何,第四種體制大致是延著前三種類型而發展的,故我們仍將集中在福利國家的三個主要類型討論。

在北歐的丹麥、挪威和瑞典,社會民主福利體制的基石是奠立於一九三○年代與四○年代穩定和持續的社會民主統治。總體而言,北歐的福利國家體制有其政治、經濟與社會文化基礎;經濟上指福利國家的所得重分配政策以充實國家財政,而且在戰後經濟高度成長時期同時做到普遍主義(universalism)與平等(equality),社會基礎指勞工階級(working class)的社會力量發展所形成的階級基礎(class base),在政治和文化意識型態上則有社會民主黨長期執政和形成的全國共識-即為了達到全國凝聚或團結(national solidarity or cohesion)而有社會權的擴張與國家透過所得重分配政策而提供普遍式的社會福利與服務。Esping-Andersen(1999)認為北歐的社會民主傳承,像英國的一樣,本來是相當自由主義式的,其來自十九世紀的濟貧措施,再慢慢轉變成社會救助(social assistance),而且在一九四○年代至六○年代間變成現代權利方案。然而,從一開始普遍主義即蘊含在北歐福利國家。丹麥是世界最早(在1891年)將老年救助擴及所有老人,瑞典的1913年金保險計畫,至少在精神上,也是適用於所有人。除了普遍主義,社會民主福利國家強調風險的全面涵蓋、優厚的給付水準及平等權,且其權利是附屬於個人和基於公民權(citizenship)的。在一九五○年代當英國與荷蘭在年金和照顧服務上開始鼓勵私人福利時,北歐國家卻拼命想關閉市場以極大化社會公平。因此,社會民主福利國家體制除了強調普遍主義和以政治力量去除對市場之依賴,即去商品化(de-commodification)之外,它還強調去家庭化(de-familialization),指的是社會民主體制將家庭關係的成本社會化,也使個人能拓展其獨立能力。因此,社會民主福利國家體制提供大量的社會服務和工作機會,其不僅服務家庭需求,而且也允許婦女選擇去工作而不是照顧其家庭。

比較上而言,第二類的自由主義福利體制則強調個人在市場的權利(rights in market),並尋求市場解決的方式,且認為國家的介入愈少愈好,因此其是以資產調查(means test)的救助、有限支付移轉或社會保險為主要社會政策;而福利國家不只消極保證最低水準,也積極補貼私人福利方案,以鼓勵市場機制。其主要代表的國家是美國、加拿大與澳洲。第三類歐陸的保守主義福利國家體制,包括歷史上的統合主義(corporatism)和德國俾斯麥以來的家長式威權主義,代表國家例如義大利、德國、奧地利和法國,其強調社會整合和國家的強力介入社會政策,希望透過階級和地位分化(包括職業地位)的社會政策來形塑階級結構並達到對國家的忠誠。因此,一方面國家希望取代市場或為福利供應者(例如提供基礎公共年金,以及以社會保險方式提供的職業附加給付),但另一方面又賦予家庭承擔與提供福利的責任,讓家庭取代福利國家而提供各種服務。而只有在家庭服務能力耗盡時,國家才提供輔助性的福利與服務,此即依賴並極大化家庭主義(familialism)所扮演的福利服務功能(Esping-Andersen,1999;古允文,1999)。

基於市場、國家和家庭在以上三種福利國家體制所扮演的不同功能,Esping-Andersen(1999)在以下表一對福利國家體制特質做了一個摘要分析。

表一  福利國家體制的特質摘要


自由體制 社會民主體制 保守體制
(Liberal)(Social democratic)(Conservative)

角色扮演:

  家庭 邊際性的 邊際性的 核心的

  市場 核心的 邊際性的 邊際性的

  國家 邊際性的 核心的 輔助的


福利國家:

凝聚的主要方式 個人式的 普遍式的 親屬制度

統合主義

國家主義

凝聚的主要場域 市場 國家 家庭

去商品化的程度 極小 極大 高(給負擔家庭生計者)

典型的例子 美國 瑞典 德國

義大利

資料來源:Esping-Andersen 1999:85。

由表一我們得知自由體制以市場扮演核心的角色,家庭與國家角色均是邊際性的;社會民主體制是以福利國家的角色為核心,而家庭與市場角色是邊際性的;保守體制則以家庭角色最為重要,國家扮演輔助性角色,而市場只是邊際性的。此外,就福利國家本身而言,自由體制的凝聚(solidarity)形成的主要方式是個人式的,即靠個人在市場場域得到福利與服務,其去商品化的程序是很小的,典型的國家是美國。社會民主體制的社會凝聚是透過福利國家所提供普遍式的福利與服務而達成,其去商品化的程度是最大的,典型的例子是瑞典。保守體制是依賴家庭主義與國家主義而形成社會凝聚,其去商品化的程度仍高,因由國家為負擔家庭生計者提供相關福利或服務,代表的例子是德國和義大利。

可見福利國家體制的不同制度安排可由其家庭、市場和國家所扮演的角色不同而加以界定,當然這些家庭制度、市場制度與國家制度的差異角色最後仍應回歸至其歷史傳承的特徵,其可能是個人主義的、普遍主義的,或家庭主義加上國家主義的。

(二)全球化與福利國家體制轉型

福利國家自一九七○年代,尤其是八○年代開始,其轉型的外在因素主要是全球經濟(global economy)的變遷,說得更確切一點,即福利國家的目標是與當前全球化和後福特資本主義是不相容的。Esping-Andersen(1996)認為福利國家所要的目標是經濟成長、充分就業與個人自由,但歐美經濟正經歷著全球化與後福特資本主義發展,或說所謂的去工業化(deindustrialization),使得製造業萎縮,而以服務業帶動經濟成長,故總體經濟成長趨緩,高失業率,個人主義高漲,但個人自由常因失業、福利削減或成為部分工時者而受限制,換句話說,Esping-Andersen(1999)主張當前福利國家體制的真正危機在於既存的福利國家制度建構與外在變遷(即後福特全球經濟)的脫節。因此,如何調適於全球經濟變遷成為各個福利國家改革的重點。一九八○年代新自由主義的全球化策略使福利國家改革均導向自由化和國家解除管制,但因歷史制度安排的不同,使得改革路徑也有很大的差別。

北歐福利國家改革採取的斯堪地那維亞路徑(the Scandinavia route)是轉向活絡勞動力市場(active labor market measures)、社會投資策略(social investment strategy)、社會服務擴張,和性別平等化。其福利國家面臨全球經濟成長趨緩和國家財政危機,更強調的是由福利國家提供就業機會(當然屬社會服務業),尤其是偏向婦女的,並由福利國家補貼其薪資,故婦女即使在服務業之中下層就業,也不致像美國產生貧窮或下層階級的現象,其福利國家也強調教育與訓練的社會投資策略,即提供開放的教育機會或訓練機會,讓婦女與其他員工有向上流動的機會,這種偏向婦女的就業,是Esping-Andersen(1998,1999)所認為北歐社會福利國家改革不同於英美新自由主義式的改革,英美講求解除管制、市場化而產生貧窮與不平等,也不同於歐陸式改革所強調家庭主義,由婦女承擔原福利國家所提供的各種服務,這種北歐式改革才是符合Pareto-optimal model,即達到資源的最適配置。這種制度安排才可造就婦女的獨立與人格尊嚴,也使婦女人力達到最適運用,並且婦女外出就業會造成對服務的需求增加(如托兒、至餐廳外食等),更有助於以服務業帶動經濟發展。

新自由主義的路徑(the neo-liberal route)則強調自由化與國家解除管制,並以勞動市場與工資的彈性化來處理經濟衰退和失業問題。在英國、美國、加拿大和紐澳等,採取經濟自由化措施,尤其是工資的彈性化,像英國解除最低工資水準的設定,因而出現很多低工資的就業機會,而且很多是非全時的工作,造成所得不平等快速惡化。由Esping-Andersen(1993)的研究指出,在美國當婦女進入一個低技術、低工資的服務業就業後,可能一輩子就待在那個工作,不像在北歐有兩個因素有助於個人脫離低技術、低工資的服務業就業,一是北歐福利國家所提供的服務業就業機會的工資是一種社會工資(social wage),其高於市場上的工資且是由國家補貼的工資,其工資水準高於美國由市場決定的工資;二式北歐開放的終身學習的教育體系或職業訓練更有助於個人在低層次服務業的就業時間縮短,再北歐這種低層次服務業的就業經常只不過是個人的第一個職業,而非終身的職業,即個人有較多向上流動的機會。因此在英美的例子,其強調充分就業,但卻和平等成為不相容的現象。

歐陸保守主義的福利國家改革則採取勞力減少的路徑(the labor reduction route),其鼓勵提早退休,讓年輕人能進入勞動力市場以緩和失業問題,在德國、法國、義大利都是採取這種勞力減少的策略。例如在德國,整個經濟非常強調競爭性和創新性,但其總體就業機會增加有限,故由國家補貼勞力提早退休,而形成不增加就業機會的經濟成長(jobless growth);而且其福利國家的政策更具選擇性的,也就是國家增加對勞動力市場場內人(insider)的照顧,包括提高其工資、較好的社會保險和年金等,企業或國家均不增加核心的全時勞工,只增加非全時、彈性運用的勞工,例如在義大利則解凍原來非全時勞工的聘僱(self-employment),此不利於國家稅基,也更加大勞動力市場之僵化(rigidities)。除了勞動力市場的策略,歐陸也採取家庭主義(familialism),由家庭,主要是婦女,承擔原本在北歐由福利國家提供的服務。故其不鼓勵婦女外出就業,重視她們提供照顧小孩、老人等的服務,而且也主張社會福利與服務的削減可由婦女來替代承擔。

總而言之,Esping-Andersen(1999)最近將福利國家受全球經濟的外在衝擊比喻為特洛伊城(Troy)的劫掠。他說好看、純真、被當成禮物的木馬,包裹著危險戰士而企圖進入堅固的城池;一時之間,特洛伊城就被劫掠,而其市民也變成奴隸。我們當代在特洛伊木馬裡面的危險戰士就是全球化、高齡化(aging),及家庭不穩定;而且市場與家庭均告同時失靈。他認為特洛伊城,也就是戰後的福利國家,是為了處理當時的風險結構而產生,它原始的服務對象是沒有技術或半技術性的產業工人,也就是OECD所稱的「一般性生產工人」(average production worker)。他們的階級風險主要是根據老舊的、戰前的工人問題而界定。而無論所採取的是普遍式的、特定目標的,或是統合主義式的路徑,福利國家最大的貢獻是其連結了階級劃分,將勞工階級納為社會公民(social citizens)。有了福利國家,跨階級的凝聚才被形成。Esping-Andersen認為當代福利國家體制如何處理特洛伊木馬,完全要看它如何面對就業(和失業)問題與新的人口老化和家庭問題,這是後福特社會新衍生出的生涯風險(life-course risks),就看福利國家能否有一套新的風險管理(risk management)的策略,可以由市場、家庭,或福利國家來吸收新的社會風險,而第三者,即福利國家,的風險吸收就牽涉到去商品化或去家庭化,這些家庭、就業和健康照顧問題,我們將在下節詳論之。

肆、福利國家社會管制方式之制度變遷

為了更加了解福利國家的制度安排,我們將進一步探究其社會管制方式的制度變遷,而形塑福利國家社會管制方式的主要角色,除了福利國家本身外,就是市場與家庭。下面我們則針對家庭制度、勞動體制與教育制度,以及健康照顧與環境保護制度,依序分析其制度變遷和影響制度變遷的相關角色扮演者。

(一)家庭制度變遷

在福利國家與家庭制度之關係發展過程中,最先採取擴展家庭服務,尤其是兒童照顧、居住家庭(residential homes)和老人居家協助等的福利國家是丹麥和瑞典,其始於一九六○年代後期,而挪威、芬蘭、比利時與法國始於一九七○年代。今天它們仍然致力於服務負擔之去家庭化,也就是當大部分福利國家仍偏向採所得移轉,只有一些國家是追求家庭福利負擔的實質降低。因此在家庭制度方面,福利國家則選擇家庭主義(familialism)或去家庭化(de-familialization)作為其社會管制方式之一。Esping-Andersen(1999)的研究中列出採家庭主義的國家有奧地利、德國、義大利、日本、葡萄牙、西班牙,以及程度較低的比利時、法國;而採非家庭主義式的或去家庭化的國家有澳洲、加拿大、丹麥、芬蘭、紐西蘭、挪威、瑞典、英國、美國。他也根據以上三個指標做了福利國家去家庭化的比較,如表二所示。第一個指標是公共支出於家庭服務佔GDP的百分比,得到最高百分比的是社會民主制,1992年佔1.85%,其次是歐陸的0.37%,自由體制只佔0.21%,而重視家庭主義的南歐和日本分別佔0.09%和0.22%。第二個指標是3歲以下兒童的公共托育百分比,社會民主體制在一九八○年代有高達31%的兒童公共托育比率,歐陸有9.2%,南歐有4.7%,而自由體制的兒童托育比例則甚低,只佔1.9%。第三個指標是65歲以上老人接受家庭協助服務百分比,仍然以社會民主體制得到的百分比最高,在1990年佔19.5%,自由體制與歐陸同樣為4,3%,南歐的百分比是1.3%,日本只有1%。表中百分比愈高者,表示其愈依賴福利國家代替家庭承擔福利與服務。

表二 福利國家去家庭化的比較


公共支出於家庭服務 3歲以下兒童的公共 65歲以上老人接受家庭
佔GDP的百分比 托育百分比 協助服務百分比
1992 1980s 1990

社會民主體制 1.85 31.0 19.5

“自由”體制 0.21 1.9 4.3

歐洲大陸 0.37 9.2 4.3

南歐 0.09 4.7 1.3

日本 0.22 n.a. 1.0

資料來源:Esping-Andersen 1999:61.

Esping-Andersen (1999) 認為,當今婦女比起以前具有更高教育水準,而且更多婦女要求經濟獨立和完全整合於工作生活中,因此當家庭主婦的社會成本則是失去其人力資本、生產潛力和工作。尤其在歐洲,高成本的委外服務使得家庭必須自我服務,而這又造成較少的市場服務。此外,家庭在傳統上被認為是匯集其成員所面臨的各種風險之場域,包括其生涯風險、階級風險和代間風險,而且傳統福利國家對生涯風險的照顧,無疑地,都集中在兩端,即小孩和老人身上,而且也都假設由男性賺錢的家庭模式,故其社會保障之重點都集中在確保男性的工作,而婦女卻被假設為家庭主婦,故她們都沒什麼問題。但是在當今後工業資本主義社會,家庭更不穩定、廣泛的失業、工作更沒保障等趨勢,生涯風險不斷的出現在青壯期的成年人,使家庭承受更大的風險,也造成家庭無法負擔或無法解決各種風險,而更需要福利國家幫助吸收風險或提供福利與服務。

(二)勞動體制和教育制度變遷

充分就業顯然是社會民主體制與其他福利國家體制均強調的目標,以前北歐和其他國家有所區別的是其遞減的失業率和漸增的就業率。但現在北歐各國都受困於大量失業,而使充分就業和社會民主體制同時存在的期待完全破滅。

此外,北歐的福利與就業政策,Esping-Andersen(1999)認為,是被宣稱為屬「生產主義」(productivism)的,即要發揮人民的最大生產潛力。這表面上看起來好像是在呼應英美所說的「工作福利」(workfare),但其實這兩者是不一樣的。工作福利表示接受工作才能得到社會福利,但是北歐的「生產主義」卻表示福利國家必須保證所有人具有要去工作的必要資源和動機(而且也要有工作機會)。因此開放的教育體系和職業訓練計畫,和終身學習的教育過程就格外顯得重要。而且在服務業快速發展過程中,社會技術(social skills)又顯得比肌肉或體力更重要,因為服務業的工作情況常常屬人際關係的情境,員工可能直接面對消費者或客戶,故如何習得社會技巧也成為現代教育的重要項目之一。

近二十年來先進福利資本主義經濟的就業與失業表現大致如表三所示。歐美自一九八○年代以來就業的表現雖然具有很大的異質性,不過其工作成長最主要是因為服務業就業機會的快速成長,且抵消了工業部門的就業減少。不過當今大部分歐美國家都正經歷著高失業率時代,而且結構性失業成為其主要成因。而歐美之就業與失業表現也與其福利國家採取的勞動市場管制有關。Esping-Andersen(1999)列出很少勞動管制的國家如澳洲、加拿大、丹麥、紐西蘭、瑞士、英國及美國;中等勞動管制的國家有日本、愛爾蘭、荷蘭、芬蘭、挪威和瑞典;強力勞動管制國家是法國、德國、奧地利、比利時、葡萄牙和西班牙。他認為某些比較上是屬於勞動市場解除管制的國家,特別是英國,其表現卻遠不如管制相當大的國家,如奧地利。在失業方面,在某些採取自由化措施而較少管制的國家,如美國,我們的確看到差強人意的失業率遞減,但在其他採取同樣管制措施的國家,如澳洲與加拿大,其情況卻非如此,相對的,奧地利和葡萄牙的勞動市場被認為應屬「僵化的」,卻反而能降低失業率。

表三 先進經濟的就業與失業表現(%)

工作成長1980-94 失業率變化1983-93 失業率1996 結構性失業率1990

澳洲 33.0 1.0 8.2 8.6
加拿大 24.0 -0.7 9.7 8.5
愛爾蘭 1.5 7.1 11.9 16.0
紐西蘭 24.0 2.9 6.1 7.3
英國 1.5 -1.5 8.2 8.4
美國 25.5 -2.7 5.4 5.8
丹麥 3.0 1.0 6.0 9.6
芬蘭 -10.5 12.2 15.7 8.0
挪威 9.0 2.5 4.9 4.2
瑞典 -4.5 4.6 1.0 3.2
奧地利 22.5 0.2 4.4 4.9
比利時 3.0 -3.6 9.8 10.8
法國 3.0 3.1 12.4 9.3
德國 10.5 0.0 9.0 6.9
義大利 -1.5 1.7 12.0 9.7
荷蘭 37.5 -5.6 6.3 7.0
葡萄牙 4.5 -2.4 7.3 4.9
西班牙 1.5 5.8 22.2 19.8
日本 18.0 -0.2 3.4 2.5
資料來源:Esping-Andersen 1999:100

(三)健康照顧與環境保護制度

首先就健康照顧制度而言,市場、家庭與福利國家在不同的福利體制之制度設計下所扮演的角色各有不同,尤其是健康照顧與市場之關係一直存在很大的論爭。Esping-Andersen(1999)認為市場可以完全吸收好的風險,但卻可能將壞的風險留下來;這就是為什麼美國有將近4000萬人沒有納入健康保險之中。醫療補助(medicaid)可以照顧真正的窮人,而市場可以把中產階級的問題處理的很好,但是兩者之間很明顯地還存在著很多人。對一個平均所得的家庭而言,私人健康保險是很昂貴的,但還付得起(約佔所得的6%)。然而對所得最低四分之一的家庭而言,私人健康保險大的將佔掉他們18%的所得。尤其在美國,日益昂貴的醫療費用也造成中產階級要求柯林頓政府提出全國性健康照顧改革計畫,讓福利國家和保險公司來共同分擔家庭龐大的健康醫療費用(Skocpol,1995)。

就福利國家體制的不同類型而言,其市場在健康照顧所佔的比例也有很大的差異。在表四中Esping-Andersen比較公共部門和私人部門的社會保障支出的百分比。在1990年瑞典的私人健康支出佔GDP的1.1%,而美國則達8.2%;就家戶單位而言,其在私人的健康、教育與年金的支出佔家戶支出的比例,在瑞典只有2.7%,而在美國則高達18.8%。美國目前市場和公共部門的同時萎縮,也造成私人福利差距逐漸加大,勞工享有健康涵蓋(health coverage)的比率急速下降。

另外,與個人健康問題密切相關的環境保護制度也是當今福利國家重要的社會管制方式之一,但是新自由主義體制對環境保護的堅持常常會臣服於後福特資本主義的國際競爭力或市場(或產業資本)的力量,而有弱化的傾向,並進而威脅公民的環境權實現。像在英國,新自由主義福利體制不但削減社會福利、教育服務及勞工的集體權利與就業福利保障,而且在環境保護方面,其土地利用計畫與污染管制方式過於偏向產業與市場的利益而危害環境生態(張錦俊,1998)。

總之,就整體社會管制方式而言,Esping-Andersen(1999)認為新自由主義的解除管制和私有化的策略,正如美國所顯示的,根本無法達到福利與效率的極佳化。因為,一方面私有化不表示節省資源,時常是正好相反的。美國的健康照顧吸收了幾乎是歐洲平均數的兩倍資源,但其所提供的健康照顧並沒有比較好。另方面,如果未管制的勞動市場創造出窮人,而且那些窮人也被排除在社會保障之外,那麼它也不算是福利極佳化的模型。因此,當今各福利國家面臨全球化而時常採取開放市場、解除管制的新自由主義策略之時,更值得我們就家庭、市場與福利國家的角色扮演,去深思何者是最適的社會管制方式。

表四 公共部門和私人部門的社會保障支出,1990

瑞典 美國
佔GDP百分比:
公共部門社會支出 33.1 14.6

賦稅支出 0.0 1.3

私人教育支出 0.1 2.5

私健康支出 1.1 8.2

私人年金 1.8 3.0

總 計 35.5 29.6

家戶支出百分比:

私人健康、教育和年金2.7 18.8

白天托育(有兒童家庭1.7 10.4

總 計 4.4 29.2

稅 36.8 10.4

總 計 41.2 39.6

資料來源:Esping-Andersen 1999:177

伍、結論:廿一世紀市場與國家之新制度關係

由以上對福利國家體制類型和其社會管制方式的內容分析,我們得知在國際層面的經濟全球化變遷雖然強烈制約福利國家體制轉型,但是市場、國家與家庭的制度角色更是形塑福利體制轉型特色的重要因素。在未來的廿一世紀,福利國家本身的重要課題是必須分別調整其與市場、家庭的關係,才能同時兼顧經濟永續與社會公平。其次,本文的研究結論也顯示福利國家的社會管制方式的制度變遷是組成當前全球資本主義的重要部分之一,也將是決定未來資本主義榮枯的要素之一,這意味著市場與國家必須發展出新的制度關係,透過福利國家的社會制度安排,包括對勞動市場、家庭、教育、健康與環境保護等各種制度的重整,將有助於未來社會發展出較穩定的經濟社會秩序。


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***
Markets, States and Institutional Arrangements:Changes in the Mode of Social Regulation of Welfare States

Bih-hearn Lee*

Abstract

This paper investigates institutional changes and the mode of social regulation (MSR) in the welfare state regimes. After examining the related theories of welfare state regimes, social embeddedness of the economy, globalization and post-Fordist states, and regulation theory, it presents a framework of analysis at national and global levels. First of all, this study argues that the institutional arrangements and recent reforms of welfare states reflect national politico-historical developments as well as the powerful global forces of economic liberalization. While the welfare state reforms have come up to a convergence towards liberalization, marketization and deregulation, they nevertheless represent different institutional transformation routes according to the roles played by markets, states per se and the family. The second part of this research highlights that for welfare state regimes the MSR and social policy regimes are as important as economic accumulation regimes. As a matter of fact, the MSR of welfare states has formed as an integral part of accumulation regime. The paper takes a step further to examine key social institutions of welfare state regimes. They are the family institution, labor and education regimes, and health and environmental protection institutions as well. The paper concludes that the nowadays welfare state transformation and their changes in MSR are to shape a new institutional relationship between markets and states in the new millenium.

Keywords: welfare state regime, mode of social regulation (MSR), economic globalization, market, institutional arrangement.

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Devil Red

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