歐盟還沒找到最大公約數

擴大與深化面臨挑戰

文/ 鍾志明(歐洲聯盟研究協會監事、南華大學歐洲研究所助理教授)

在十二月中旬所舉行的歐洲聯盟高峰會議上,二十五國政府領袖熱烈討論著有關歐盟擴大的議題。會後,法國總統席哈克建議將於明年上半年接任歐盟輪值主席的德國總理梅克爾,在開會時可使用鈴聲來限制各國領袖的發言時間。從這個小插曲可以得知,歐盟整體效率是到了該檢討的時候了,尤其是持續擴大對決策運作與統合腳步所帶來的影響。

統合的爭議由來已久

最早引發統合應先追求擴大還是加深的爭議,是發生在六〇年代英國兩度提出加入歐洲共同體的申請,但法國總統戴高樂以倫敦統合決心與誠意不足而加以否決,直到一九六九年繼任的龐必度提出完成共同市場、擴大接納新成員、以及加深政經整合的妥協方案,歐體方於一九七三年由六國首度擴大為九國。此「完成、擴大、加深」的策略,一直主導著歐洲統合縱向與橫向的前進。

二〇〇七年三月二十五日是羅馬條約簽署五十周年紀念日,半個多世紀以來,歐洲統合的成就獲得世界各國的矚目。然而正當此一和平、民主與繁榮的版圖逐步擴張之際,對於未來歐盟是否持續擴大的議題上,今年以來歐盟各主要機關似乎先後都踩了煞車。先是歐洲議會在今年三月通過一項決議指出:一九九三年哥本哈根高峰會議所提出的歐盟「吸納能力」,仍應是接受新會員的條件之一,而目前歐洲憲法條約批准過程遭遇阻礙,有損歐盟此項能力之提升;議會同時也提醒部長理事會,在接納任何一個新會員國之前,應確保有適當的預算資源來執行歐盟各項政策。

二〇〇七年將提歐憲評估報告

緊接著在六月中旬舉行的歐盟高峰會議上,會員國領袖明白指出:未來歐盟擴大時,必須確保在政治、財政預算與組織機關方面能正常運作、並進一步加強歐洲共同計畫,亦即「統合的腳步必須考量到歐盟吸納能力」,同時也要更積極爭取會員國公民的支持。在此脈絡下,各國領袖委請將擔任下屆歐盟輪值主席的德國,在明年上半年提交有關歐洲憲法條約諮商結果的評估報告,並探討未來可能的進展,高峰會議至遲將在二〇〇八年年底前採取必要的決定和步驟,以進一步推動歐盟改革進程。

然後,執委會於十一月初提出一份有關歐盟擴大策略的報告,主張歐盟在追求擴大的同時,應維持和深化其本身的發展,建議今後在接納新成員時採取更為謹慎、嚴格的作法。特別是歐盟應考量到「統合能力」(取代之前的慣用語「吸納能力」)的問題──亦即須確保歐盟政策與組織機關之發展,並從嚴審核申請國政經轉型條件與革新成效。在歐盟方面,「統合能力」指的是在一個特定時刻或期間內歐盟能否接納新成員國,而不致影響條約所設定政治與政策目標之達成;在申請國方面,執委會將在加入過程的各主要階段,提出具體的衝擊效應評估,並且考量每一個國家之個別差異。

最後,十二月召開的高峰會雖重申歐盟將繼續履行其擴大的承諾,但各國領袖同意執委會擴大策略報告裡的觀點和作法,也就是未來的擴大將會考慮到本身的統合能力,並建立在鞏固歐盟價值、滿足入盟條件以及與公眾的溝通上。鑑於明年四月法國將舉行總統大選,所以高峰會在此時也很難做出有關統合進程的重大政治決定。

從上述歐盟主要機關的反應來看,二〇〇四年五月歐盟整批接納了中東歐及地中海共十個國家,兩年來貪多嚼不爛的現象已漸獲各方重視。此外,這次擴大還造成不少歐盟公民心生憂慮,擔心將帶來安全、移民、失業和組織犯罪等問題,執委會的跨國民調亦證實了民間不滿及不安的情緒正逐漸升溫,更讓歐洲民粹右派勢力趁隙崛起。如今會員數即將擴增到二十七國(土耳其、克羅埃西亞及馬其頓等國也已在門外等候),彼此間的國家利益、政經結構與社會條件之差異不小,決策共識的達成勢必更為困難。

擴大與深化也可兼顧

歐盟目前所面臨的兩大主要挑戰在於─進一步廣納新會員國可能有拖累歐盟財政及統合繼續前進之虞,而原已達成的歐盟機關改革,卻因歐洲憲法條約遭到法國與荷蘭公民相繼否決致無法完成批准。或許未來將持續擴大的「特大號歐盟」(EU XXL)應反向思考:將所有歐洲國家綁在一個漸失效率、甚至已停止前進的共同政經體系當中是否還有意義?歐洲統合計畫是否已達到其最大公約數(共同市場)的地步?會員國的歐洲政策不應只是在擴大或深化兩個選項中擇一,而是需找出同時實現這兩個目標的途徑。

(轉載自Taiwan News 財經文化周刊 第270期 )

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