國際人道干預 標準何在?
從米洛塞維奇之死談當年北約救援行動

文/鍾志明 (歐洲聯盟研究協會監事、南華大學歐研所助理教授)



三月十一日,前南斯拉夫總統米洛塞維奇死於海牙國際戰犯法庭獄中。長達四年的審訊程序,隨著被控六十六項發動戰爭與違反人道等罪名的主嫌之死而告終結。

惡貫滿盈的米氏無法被定罪判刑,此結果似難以告慰在其一連串種族壓迫和血腥屠殺中的罹難者與倖存者。這樣的結局不禁令人要問:國際社會為何無法及早阻止米洛塞維奇的野心與殺戮?

以人道援助之名 行軍事干預之實?

一九九九年北大西洋公約組織空襲南斯拉夫的行動,曾經引起全球的矚目,亦有人質疑攻擊南斯拉夫的合法性,認為此項軍事舉措應予譴責,乃因北約係在未獲聯合國安理會授權之下,以人道救助之名為掩護,而行軍事干預一主權國家內政之實。換句話說,北約執行這項人道干涉行動的法律程序有嚴重瑕疵、及合法性基礎薄弱的問題。

在二次戰後的國際關係史上,不乏以人道災難及維護區域安全為理由、而對他國採取軍事性強制措施之先例,位在西非的賴比瑞亞就曾經是被人道干涉的目標國。賴比瑞亞於八九年底爆發內戰,當時賴國人民遭到交戰派系及戰火蹂躪的程度,實不下於科索沃境內的阿爾巴尼亞人。然而,即便有大量的難民被迫離開家園以及殘酷屠殺的事實,卻未能喚起國際社會的持續關注。由於聯合國安理會對此人道災難遲未進行處理,受到事件直接衝擊的「西非共同體」國家在調停未果之後,乃在未獲前者授權之下聯合出兵干預,試圖控制並解決此一內戰衝突。歷經長達七年無數次的斡旋及停火協議,最後總算成功地結束了內戰,為這個由美國解放黑奴所建立的非洲第一個共和國帶來和平。

以前例來對照北約在南斯拉夫的軍事行動,我們或許可得到切入問題的不同角度。二者的共同點在於,兩個區域組織皆未得到安理會的授權,而率以人道為名義,逕行對一個主權國家進行軍事干預,惟其間仍有基本的差異。

外交途徑失敗 干預不得不然

首先,西非共同體在其出兵之前曾在聯合國內尋求授權,因安理會不願將此問題排入議程,西非國家方採集體干涉行動,並於事後獲得安理會之事實追認。然而在科索沃事件上,俄羅斯始終堅決反對西方國家在南斯拉夫有任何的軍事舉措,反之就北約而言,美、加與歐洲盟國自不願將北約的行動完全置於莫斯科及北京的同意之上。畢竟西方國家可說是已窮盡各種「文明」方式(包括說服、斡旋、談判、經濟制裁和軍力展示等),威脅利誘地促使南斯拉夫總統米洛塞維奇能和平解決科索沃衝突。然當一切外交途徑都告失敗後,倘非訴諸武力加以制止,全世界大概只能每天眼睜睜地看著媒體報導早已熟悉的悲慘畫面。因此,有若干美國學者主張,當某國人權遭大規模之侵犯,而負有維護國際和平與安全之責的安理會為否決權所鉗制致無法作為時,人道干涉行動應被視為具有正當性。

其次,西非共同體部隊起先是以中立的停火觀察團名義進駐賴比瑞亞首都蒙羅維亞,並獲當時賴國政府與大多數交戰各方的同意;但在維持和平的過程中,卻與叛軍發生嚴重對峙並多次激烈攻防。同樣地,北約原擬派遣維和部隊進駐科省,因米洛塞維奇嚴予拒絕,爰對南國強行實施轟炸,希能迫使南斯拉夫當局簽署和議。在此需要澄清的一點是,就國際法而論,維持和平部隊之派遣,需獲當事國或衝突各造之共同同意﹔反之,人道干涉的概念則指涉軍事「強制」措施,是否獲得目標國之首肯並非必要條件,因為該國政府或領袖往往就是造成人道災難的主因。職是之故,是否經由目標國之請求或者是有無獲得同意,並不能作為判斷人道干涉是否正當及合法的準據。

西方國家有選擇性正義嗎?

再次,聯合國憲章明列「增進並激勵對於全體人類之人權及基本自由之尊重」,為其設立的宗旨之一,且所有會員國皆應「採取共同及個別行動」與聯合國合作,俾達成此基本目標;換言之,對人權的保障乃是一種國際義務,而非僅係一國的內政問題。國際法學上大體認同,人權倘遭受大規模嚴重的侵犯,足以構成對區域或世界和平的威脅;更確切地說,當現有的和平解決爭端制度為蓄意所破壞、或是造成跨越國界的避難行為時,凡此發生在少數民族身上或是種族之間的衝突,即可被視為危及國際和平。賴比瑞亞內戰、科索沃衝突以及車臣等事件中,人權受戕害的程度皆已達上述之標準,吾人自可抨擊西方國家選擇性地主持正義。

最後,人道干涉最為人所垢病之處乃在於,其易淪為霸權壓迫弱小國家之暴力工具,以及可能被濫用的危險,因為就算詳細設定干涉之時機與條件,亦無法強制要求各國嚴格遵守。傳統上,一國的軍事力量除了自保之外,亦是追求或展現國際權力或影響力的手段。除開聯合國憲章五十一條的自衛權不論,為免軍事強國在國際爭端中身兼球員及裁判,自應剝奪個別國家逕自對外動武的權力,如此禁止武力原則方不致失去其意義,並可為建立保障人權的有效集體機制鋪路。設若安理會能確實負起維護國際和平與安全的責任,則區域組織濫行人道干涉的可能性亦可大幅降低。

 德國籍現任國際法院法官辛瑪(Bruno Simma)曾言:「從國際實踐來看,基於人道考量所進行的干涉,固難予以合法化,然有鑑於個別的緊急情況以及其它適時有效的救援亦不可期之下,國際社會仍傾向對該項行為予以相當程度的容忍。」以此觀點來看北約組織空襲南斯拉夫的行動,仍有其正確性。



(轉載自Taiwan News 財經文化周刊 第230期)

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