淺析歐盟的治理結構
李 華(中國國際問題研究所歐洲研究室副主任)
http://www.ciis.org.cn/item/2005-03-17/50873.html

  作為一個國際政治實體,歐盟的重要特色在於其多層次治理系統,包括超國家層面(歐盟)、國家層面(成員國)和地區層面。可以說,這三個層面之間的關係主導著歐盟的政治生活,標示著歐洲一體化的發展方向。世紀之交,隨著治理觀念的發展,特別是社會關係和社會結構的演變,歐盟的治理結構也在發生轉變。2004年10月,著眼于改革歐盟運行機制的歐盟憲法草案—《制定歐洲憲法之條約》——已經正式簽署,歐盟的治理結構由此有了新的規範。
一、歐盟具有國家和國際組織的雙重特性
  從法律角度看,歐盟不是一個國家,也不是一個國際組織。歐盟不同時具備一個國家所應有的三個基本要素:領土、人口和主權;也不具備一個國際組織所應有的法人資格。但歐盟又混合了國家和國際組織的特性,她可以在成員國主權讓渡的區域裏頒佈具有法律效力的政令和法規,也就是說歐盟是具有超國家特性的政治實體。歐共體法是國際法律秩序中一種新型的法律體系,歐共體法與成員國法的關係不同於一般國際法與國內法的關係。雖然建立歐盟的基本條約並沒有做出明確的規定,但是歐洲法院大量的判例表明:無論是歐共體的第一級法律淵源,還是第二級法律淵源,都可能在成員國具有縱向和橫向的效力;當歐共體法與成員國發生抵觸時,前者優先。從財政上看,歐盟具有自己的財政來源,這和國際組織普遍依賴成員國的會費有很大不同。可以說,歐盟是一個特殊的共同體並具有國家和國際組織的雙重特性,這種特性和歐盟的生成歷史密切相關。
  歐盟(歐共體)發軔時期的上世紀50年代初期正是歐洲百廢待興的時期。歐洲急需建立新秩序,以保障安全,制止戰爭並維護和平。為了實現這一點,就必須把民族國家的利益緊密結合到一起,以形成國家間的共同利益。建立歐洲煤鋼聯營的舒曼計畫的初衷就是把德國的煤炭和鋼鐵這兩項重要的戰略和經濟資源放到國際監督之下,以實現民族國家間對它們的共同運營和管理。二戰和一戰之間的國際聯盟的經驗表明,歐洲範圍內,在權利和義務上彼此平等的民族國家是無法制止和處理國際危機的。傳統的歐洲民族國家之間的關係應該從相互對立走向相互合作,歐洲的和平才有保障。通過合併民族國家的重工業,從而形成一個共同的利益區域,然後把這一區域交給一個超國家的獨立機構進行管理,歐洲才能從分裂走向聯合,才能實現統一歐洲的夢想。歐洲煤鋼聯營就是在這種情況下應運而生。從煤鋼聯營開始,歐洲一體化的區域不斷擴展,經過歐洲原子能共同體和歐洲經濟共同體, 直到歐盟的建立,歐洲一體化通過“溢出效應”實踐了一種從低級政治到高級政治的發展模式。
  總的說,二戰以後的歐洲一體化進程是上層政治運作的結果。這一運作的出發點是從某些經濟部門出發,逐漸過渡到其他的經濟部門並上升到政治上的合作以至最終達到政治聯盟。未來的政治聯盟究竟是邦聯、聯邦還是一個超級國家,歐洲人自身也沒有結論。從今天的政治現實看,歐洲一體化過程中,成員國向歐盟一級讓渡主權的規模在擴大,層次在加深,但決定歐洲一體化進程的核心力量仍然是民族國家,歐盟並沒有發展成為一個完全自主的行為體,和民族國家還沒有形成完全的屬轄關係,對民族國家的下級機構—地方政府的政治影響相對更為薄弱。歐洲一體化的獨特歷史,決定了歐盟屬性的獨特性和複雜性,並使歐盟的治理結構呈現特殊態勢。
二、歐盟治理結構的現狀
  如上所述,歐盟治理結構包括三個層次,三個層次構成三對關係,即歐盟和民族國家(成員國),民族國家和地方機構以及歐盟和地方機構。具體地說,歐洲一體化進程中,民族國家不再獨享主權,而是和歐盟層次的機構以及地區級政府共同決策,共用主權和協調政策。
  歐盟和成員國的關係,是歐盟治理結構中最重要的一對關係。從歐盟事務來看,這對關係可以劃分為四個類別:
  一是歐盟作為獨立的行為體。歐盟在關稅政策、外貿政策和貨幣政策方面享有完全的自主權。或者說,成員國把這些方面的主權完全上交給了歐盟並接受歐盟法規的統一管轄。二是歐盟作為成員國的競爭對手。在農業政策、稅收政策、經濟政策和維護基本自由方面,歐盟和成員國是一種相互競爭關係。在上述領域,成員國只能在歐盟法規還沒有涉及到的地方頒佈法律並實施管轄權。也就是說,只要歐盟管轄權還沒有涉及到的地方,仍然屬於成員國的管理範圍。隨著歐盟一體化的深化,其法規涉及範圍即其管轄權所及範圍將趨於擴大,成員國的管轄範圍將趨於縮小。三是歐盟作為成員國的夥伴。在有關競爭法,研究和科技發展政策以及地區政策方面,歐盟和成員國同時頒發政令法規,但歐盟法享有優先權。這種平行管轄權的存在,表明歐盟和其成員國在部分主權上的平等共用關係。四是歐盟作為成員國政策行為的旁觀者。在外交、國防和稅收等政策方面,歐盟只能給出建議或意見,相關管轄權保留在各成員國自身。
  綜上可以看出,歐盟是一個複合型的政治行為體,她和成員國有著不同類型的主權分割。傳統意識裏的民族國家及其主權的不可分割性,在這裏被基本顛覆。歐洲有的學者認為,民族國家已經無法完全履行其在政治、經濟、社會和文化等方面所承擔的責任和義務,在全球化的衝擊下,只有跨民族/國家的管理機制才能應對新型的挑戰。跨國家管理機制的理想模式就是建成全球性的公民社會,實現全球治理。全球治理能否實現,取決於能否建成一個具有全球行為能力的全球政府,從現在看,這只不過是對未來社會發展方向的理論假設,尚沒有實踐上的意義;對歐盟而言,全球治理的提出,表明民族國家提供公共產品的條件和能力都發生變化,民族國家在資源的配置和管理上的許可權和能力都受到挑戰,這對歐盟的治理結構自然產生相應的影響。
  民族國家和地方機構的關係是歐盟治理結構中的重要性處於中等,一般地說,民族國家對地方機構擁有屬轄關係,但具體法律屬性因為民族國家政體的不同而有區別。在中央集權國家如法國,上下屬轄關係明顯;在聯邦制國家如德國,聯邦和地方有明確的分權,但多數權力仍集中在聯邦;在其他類型國家如比利時,中央和地方只在很少領域具有屬轄關係。和以上兩種關係相比,歐盟和地方機構的關係相對薄弱得多。地方機構主要通過歐盟的諮詢機構地方委員會來參與歐盟的建設和發展,在現有歐盟法律體系中,只享有聽證權和建議權。
三、歐盟治理結構的轉變
  隨著全球化的深入發展,歐盟面臨的社會政治環境發生了顯著變化,主要體現在知識社會的來臨,地區主義的上升和公民社會的迅速發展這三個方面。歐盟面臨的不再是單純的整合民族國家資源和加深歐洲的集體認同這樣的任務,而是同時面臨著政治和社會資源的多元化和分散化這些新課題和新挑戰,歐洲一體化進程向縱深發展的道路,顯得更加多維。
  知識社會的到來,改變了傳統工業社會中土地、資本和勞動這三種生產要素佔據社會生產核心的地位。今天,社會生產的核心已經轉移到知識和知識的載體人力資源上;在現代社會中,知識正越來越多的決定著福利的形式,來源和結果。根據斯戴爾的定義,如果知識在越來越大的程度上不僅是現代經濟及其生產鏈條和生產關係的核心要素,而且從總體上成為現代社會組織和聚合的原則,那麼,這樣的社會模式就可以稱之為知識社會。[1]考察今天的歐盟,知識的作用還沒有達到上述定義所描述的層次,在很多方面,國家和政治還在社會關係上扮演著主導性的角色,但在經濟領域,知識已經開始主導生產程式及其組織形式。可以說,歐盟正處在從工業社會向知識社會過渡的階段,這是一個社會關係和社會結構發生重大變化的階段。資訊的自由流動為知識的獲取和廣泛傳播創造了先決條件,知識不再是專家的壟斷性財富,專家的意見和權威也受到前所未有的懷疑和挑戰。知識的廣泛傳播也使私人大大提高了自身的行為能力和活動空間。其影響一方面表現在個人興趣的多元化和生活方式的多樣化;另一方面,群眾性的社會組織如政黨、工會和青年團等,漸漸失去了其吸引力,代之而起的是一些充滿機動性和靈活性的小型社會組織,如業主委員會,保護水資源組織等。社會結構和社會關係的變化與轉型,當然並不全系於知識一身,它是社會整體演變和發展的結果,但無可疑問,知識在當今社會機制的演變過程中起了關鍵作用。
  社會格局的演變和發展,對國家和政治提出了新的課題和挑戰,它們作為傳統的社會治理力量的角色必須進行改變。赫爾穆特•威爾克認為,國家和政治在一個知識化和多元化的社會裏,不再扮演核心角色,而只是一個管理者,以保障知識的有效傳播,公平競爭和維護法制安全這些基本的公共秩序。[2]
  綜上,在知識社會的背景下,歐盟面臨的處境應該是社會關係的多元化和社會力量的分散化以及國家和政治在社會生活中作用的逐漸淡化。但歐洲一體化的發展模式則是國家一級的政治權力向歐盟轉移和集中的過程,聚合和分散成為歐盟政治生活中兩個相悖的方向。兩個方向之間的衝突將對一體化進程帶來挑戰。具體地說,挑戰一方面來自地區主義的興起,一方面來自公民社會的蓬勃發展。
  地區主義概括了歐盟內部和地方政治有關的兩種不同的政治發展現狀:一是指地方行政機構要求在歐盟一級政治生活中享有發言權和參與權;二是指歐盟內部地方行政區域聯合趨勢的加強。
  就第一個方面而言,民族國家行政和決策機制的地方化取向自上世紀70年代就已經開始,這種改革使區域級政府在歐洲政治生活中的作用越來越積極。這些區域性政府機構通過泛歐盟範圍內的聯合行動,如舉辦“歐洲地區會議”和在布魯塞爾組織院外集團等,從而形成一場頗有聲勢的建設“地區的歐洲”運動。運動的結果是歐盟馬斯特里赫特條約成立了專門的“地區委員會”,並從法律角度規定了“地區委員會”在眾多歐盟特別是涉及地區事務的決策過程中享有知情權或聽證權。“地區委員會”作為歐盟的諮詢機構,具體代表歐盟地方政府機構的利益,有權對歐盟相關政策發表建議和看法。就第二個方面而言,歐盟地區一級的區域聯合在成員國邊境地區尤為活躍,如德、荷、比三國交界的“歐洲地區”,分別由三國的三個地區級行政區域構成,實現了交通、教育和語言培訓等方面的協同治理。類似的還有德法邊境的“歐洲地區”等。這些區域性的聯合行為,有著明顯的經濟背景。具體來說,全球化背景下生產、物流和投資行為越來越靈活和便利,中小企業由此成為帶動產業發展的發動機,在整體經濟環境趨向分散的背景下,區域性聯合不僅可以優勢互補,而且可以比歐盟層面和民族國家層面這些集權式的管理機構更迅即、更有效的應對迅速變化的經濟環境和經濟形勢。
  隨著社會的發展,公民的自我實現意識和政治自主意識不斷提高。馬斯洛把人類需求從低級到高級化分為從物質需求,安全需求(生活安定,工作有保障),到社會需求(偏愛,共同生活,從屬感)和自我需求(被承認,成就感,價值感)再到自我實現的不同層次,並描述了層次之間的遞進關係。[3]從物質需求到精神需求再到自我實現,人類個體的需求也呈一種進化的態勢。當然,各個層次之間並不存在截然的劃分,層次的遞進也和時間的推移沒有直接對應關係。但毋庸置疑,個體在不斷追求自身政治存在的質量,並希求更自主地參與社會的發展進程。公民社會作為國家和政治的對應物,成為私人追求的應然載體,公民參與不同的社會組織並在其中實現自己的創意和理想。今天的歐洲社會,越來越多的人參加各種各樣的社會組織或鬆散的聯合體,如協會,聯合會,非政府組織,公民倡議組織,自助組和基金會等。公民社會成為連接國家、經濟和家庭的紐帶,他促進著公民之間的瞭解和團結,培育著共同的價值觀並促進著對國家機構的信任。
  考察歐盟的社會形態,公民社會興起的背景,一是私人經濟的長足發展,二是個人業務素質的提高,三是個人擁有充分的私人財產。這些因素促進了個人行為能力的提高,拓展了私人的生活空間。私人領域的交融和匯合形成一種社會化的合力,從而形成一種和國家政治屬轄下的公共領域既有聯繫又有區別的社會空間。公民社會有利於整體社會資源的整合和優化並成為傳統公共領域的有益補充:一方面她為私人和私人組織完成公共領域的事務提供了可能;另一方面也降低了國家治理的成本。
  在歐盟範圍內,公民社會的形成還處在開始狀態。國家範圍內的公民社會則已經基本成熟。公民社會的泛歐化是一個緩慢的發展過程。其發展需要兩個方面的合力,一是歐盟機構改革需要考慮公民社會的因素,以適應以公民社會發展為代表的社會關係的變革;二是公民社會的各種組織需要積極運作,以形成歐洲範圍內的社會網路和社會空間。
  總括而言,地區主義的興起,將加強地區一級在歐盟治理結構中的地位,使三層治理結構之間的關係趨向平衡,從而促進整個治理系統的穩定性;公民社會的蓬勃發展,將使公共政治更加軟化,促使歐盟的治理結構向著貼近民眾的方向發展。這兩點,在歐盟憲法草案中都有所反映。
四、歐盟憲法草案和治理結構的新規範
  歐盟憲法草案的通過和簽署,表明歐盟的治理結構有了新的規範,也可以看成是歐盟對社會政治環境變化的一種應對戰略。憲法草案繼承了歐洲深厚的憲政歷史傳統,從法律介面上總結並鞏固了歐盟現有的法律建設成果,並對歐盟的未來發展作了程式上和機制上的準備。就歐盟的治理結構而言,有兩項具有重大意義的革新。一是《歐洲保障人權和基本自由公約》被納入憲法的第二編成為憲法的組成部分,從而彌補了歐盟規約中缺失對人的基本權利予以保護的規定。這將大大推動歐盟範圍內集體認同感的建設從而加快泛歐範圍內公民社會的建成。以此相關的是,憲法草案第46條就參與式民主做了規定,要求歐盟各機構應“通過適當手段,給予公民和社團在聯盟的一切活動領域中表達和公開交換他們的看法的機會”,“聯盟各機構應與社會團體和公民社會保持一種開放、透明和定期的對話”。[4]上述指導性規定顯示了歐盟對泛歐公民社會逐漸發展的回應,實際上,對於最終目標是建成政治聯盟的歐洲聯盟而言,規範公民社會的建設和發展是其不可規避的政治領域。二是憲法草案第9條第3款對輔助原則作了較前更為清晰的界定。適應該原則的政府級別被確認為“歐盟層面、成員國的中央層面、地區層面以及社區層面”,這樣,集體行動的每一項任務就可以被置於盡可能低的政府級別上,從而更大限度的保護本地權益不被上一級機關濫用。為了保障輔助原則的履行,憲法草案有關成員國議會(包括上下兩院)作用的議定書把成員國議會納入了歐盟的立法體系中去,成員國議會不僅對歐委會的一切立法議案,而且對歐洲議會和部長理事會的一切立法議案均有知情權;成員國議會對歐委會的議案在規定時間內提出違反輔助原則的疑義時,歐委會必須重新審查自己的議案,之後決定維持、修改或撤回議案。無論作出何種決定,都必須說明理由。草案中關於適用輔助性與均衡原則的議定書把對違反輔助性原則法案的上訴權還擴展到地區委員會。上述規定,凸顯了歐盟在立法層面對地區乃至社區一級管理機構的權益照顧,可以看作是歐盟多層次治理結構中地區層面作用的提升。
  然而,歐盟憲法草案對歐盟現有的治理結構沒有實質的改變。雖然設立了常任的歐盟理事會主席和歐盟外交部長的職位並對有效多數的投票原則作了改進,但歐盟和成員國的關係在具體政策領域則基本維持了原貌。這表現在:首先,沒有實現歐盟統一的經濟政策,稅收和福利政策仍然是歐盟成員國的內部事務。這對歐盟內部統一大市場的發展和統一貨幣政策(只在歐元區國家)特別是“穩定和增長公約”的推行顯然將起到阻滯作用。其次,沒有實現統一的防務和安全政策。歐盟軍事臂膀的建設仍將依賴於政府間共識的推動,這表明歐盟將無法解決發展獨立防務和北約軍事力量之間的矛盾。最後,缺乏共同外交政策。雖然憲法規定,在個別情況下,歐盟決策可以採用多數表決制,但涉及的並非實質問題。可以說,憲法草案不僅沒有把歐盟塑造成一個超級國家,甚至也沒有使歐盟更加聯邦化;相反,憲法草案對成員國議會和歐盟地區委員會在歐盟立法程式中地位的提升,以及輔助性原則向更低行政層次的拓展,似乎表明歐盟政治行為的多元化向更深層次發展。
  總的看來,歐洲一體化進程是民族國家走向融合的過程,這一進程遵循著從低級政治向高級政治演進的模式並在發展過程中形成一種獨特的多層次治理系統。伴隨著歐洲一體化進程,歐盟成員國主權讓渡的層次和規模也在擴大。全球化背景下,區域性國家聯盟的成立,社會力量的多元化,地方主義和公民社會的興起,正在改變著主權的面貌和內涵。一體化的過程也是民族國家的主權向歐盟一級和地方一級更多讓渡的過程,公民社會則在公共治理之外為公民的社會生活創造了新的空間。歐盟的多層治理系統在一定程度上彌補了民族國家在新形勢下治理能力的不足,她取代了民族國家自身已經無法完成的任務:促進民族間的合作和制止他們之間的戰爭;化解全球化帶來的風險,推進經濟前進,以保障歐盟公民的社會福利權利;優化歐盟現有的政治資源並保障民主和公正;加強歐盟在國際上的地位和影響。歐盟的目標是把自己建設成一個民主、福利的聯盟,並在全球化的世界上扮演一個領導性的和促進和平的角色。[5]
  隨著一體化進程的深化和擴大,歐盟作為獨立政治行為體的主體意識也在加深,在歐盟的多層次治理系統中所起的作用也在不斷深化。歐盟在多層次治理系統中的作用取決於如何優化自身的法律和法規,從而改善歐盟的民主和福利特性。隨著歐盟憲法草案的制定和簽署,歐盟正在經歷一場深刻的機構改革,並將對歐盟的治理結構產生較為深遠的影響。

注 釋:
  [1]Vgl.Stehr,Nico(2000): Die Zerbrechlichkeit moderner Gesellschaften. Velbrück Wissenschaft, Weilerswist, S.11.
  [2]Vgl. Pongs, Armin (Hg.): In welcher Gesellschaft leben wir eigentlich? Dilemma Verlag,München,1999, S.264
  [3]See, Maslow, Abraham H.(1943): A theory of human motivation, Psychological Review,Serie,50,P.370-396.
  [4]Draft Treaty establishing a Constitution for Europe, as submitted to the President of the European Council in Rome, Brussels, 18 July 2003, Art. 46.
  [5]參見歐盟拉肯首腦會議宣言: http://europa.eu. int/futurum/documents/offtext/doc151201_de.htm

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Devil Red

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