歐盟機關算盡 反誤新憲性命

文/鍾志明(南華大學歐洲研究所助理教授、歐洲聯盟研究協會監事)

 今年五月底、六月初,法國與荷蘭相繼舉行公民投票,結果雙雙否決歐洲聯盟憲法條約,如今無人敢做確切斷言,憲法條約是否終將生效。仔細分析起來,憲法條約並非一部堅實的聯邦憲法,疑歐派人士卻成功將其塑造為包藏禍心的大野狼,要把各國的主權――脆弱如小豬所搭的茅屋或土牆――給吹倒。

 我們從這部條約制訂的目的與內容來看,可簡略綜合出三個特點:首先,它是為了提高歐盟擴大後整體運作的效率;其次,它是為了改善歐盟的民主赤字;最後,憲法條約擴大了會員國政府間彈性合作的空間。

 首先,憲法條約規定,部長理事會投票時原則上採取雙重條件多數:一是代表55%的會員國、且包含至少十五國,二是代表著65%的歐盟人民。此外,在比較敏感的政策領域(如外交安全與若干經濟政策),有所謂的「擴大條件多數決」的設計,亦即當提案並非來自執委會或新設的歐盟外長時,則需有72%的會員國、代表著至少65%的歐盟人口方構成條件多數。

 大體上,條件多數決之適用範圍只是延伸到一些低階的行政執行上,例如運送緊急救援物資、或是設定執委會官員的薪資給付條件。相反地,英國成功捍衛住她的「紅線」――稅賦﹑社會安全﹑國防外交和預算,德國在有關移民進入勞動市場的規範上毫不讓步,法國也堅守視聽文化產業之貿易相關問題仍沿用共識決。而且,條約還設有緊急煞車:對於一項以多數決通過的法案,假如有會員國認為事關其國家重大利益,可向高峰會議提案申訴,高峰會議必須以一致決作出最後的裁定,這等於是給會員國實質的否決權。

 歐盟持續擴大,執委會成員不可能跟著越來越多,憲法條約規定未來其成員將只有全體會員國數目的三分之二,但因小國堅持應有本國的代表,因此條約對此仍留下伏筆――各國領袖得以一致決修改有關未來執委會的組成方式。

 其次,憲法條約將理事會會議區分為立法與非立法兩部分,前者必須對外公開,以增加決策透明度,後者則仍屬閉門性質。此外,條約還透過兩種方式來降低民主赤字。首先是提高會員國國會在歐盟立法過程中參與的程度:倘有三分之一會員國國會反對執委會之提案,則歐盟機關必須重新考慮該項措施是否合宜,此一設計可讓各國議會扮演預警的角色。再來是擴大歐洲議會的職權:95%的歐盟法律將透過共同決定程序來制訂,亦即由執委會提案,然後交予理事會與歐洲議會共同對此作出最後之定案,然而在共同外交安全政策方面,議會仍只有諮詢和質詢權。

 憲法條約對共同外交安全政策制度所做的更動主要有兩項。第一是將理事會共同外交安全政策高級代表與執委會負責對外關係的執行委員合而為一,稱之為「聯盟外交部長」。此項變革或可增加歐盟對外關係的協調一致與政策延續性,但將政府間與超國家這兩個性質不同的角色,加在同一個人的身上,恐怕此人未來將如浮士德一般,必須經常面對天人交戰。第二是成立一個對外行動署,以協助聯盟外長的工作,其成員來自理事會、執委會和各國涉外事務的官員,實際上只是合署辦公而已,並無新增任何職權。

 最後,會員國政府間的彈性合作,是早從羅馬條約以來就有了先例,例如分階段完成條約之目標、申根協定、貨幣聯盟、環保或是社會政策等。阿姆斯特丹條約增加了彈性條款,尼斯條約又將之修改為「強化合作」。簡言之,它是讓對若干政策統合具有高度興趣和能力的會員國,得以進一步強化彼此合作,不願意或沒有能力參與的會員國則無義務遵守。

 憲法條約允許由至少三分之一的會員國共同開啟某項政策行動之「強化合作」,一旦這個所謂的「先鋒小組」成立之後,可自行以多數決作成決議,而未參與運作的會員國則完全不受該決策之影響。在內政司法以及防衛政策領域方面,也都有類似的條款與進行合作的程序。

 除此之外,尚值得一提的是憲法條約中的基本人權憲章,它除了政治性宣示的目的外,相當程度上只是一隻紙老虎。第一,基本人權憲章並未直接賦予個人權利,而是約束歐盟各機關以及會員國在執行歐盟法律時之缺失。第二,條約中明白強調,人權憲章各款不得被解釋為擴大歐盟權限,故它並未替歐盟開啟相關之立法授權。第三,基本人權憲章也清楚闡明,諸項權利乃根據會員國國內法與實務加以保障。

 憲法條約整合所有現行有效的條約為一份文件,雖達到減併條約之目的,但長達數百頁的憲法條約,且處處設有機關、門檻、過渡性安排、或是彈性規定,似乎怎麼看都不像是一部憲法。疑歐派之所以在法、荷與其他歐盟國家成功挑起對於歐盟的反感,主要係民眾不滿歐盟無法有效解決其所關切(如就業)的問題。至此,憲法條約根本不是什麼大野狼,反倒是成了代罪羔羊!

(轉載自Taiwan News 財經文化周刊 第200期)

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