行政國家與行政權的控制與轉化
  行政國家的標誌
  所謂“行政國家”是指人類社會發展到這麼一個階段-國家行政權滲透到人們社會生活的各個領域,人們在其生命的整個過程中都離不開行政機關,行政機關的行政行為成為影響人們生命、自由、財產和國家安全、穩定、發展的一種幾乎無所不能之物。
  行政國家的主要標誌是:
  (一)行政機構和行政人員大量增加。以美國和我國為例,美國在建國之初,聯邦政府僅設3個部,行政人員為4479人,與美國當時總人口的比例為1:1100.到本世紀,聯邦行政部門發展到70多個,行政人員增加到3,111,912人,與美國總人口的比例為1:80.我國在新中國成立後,中央政府最初設35個部委級機構,1954年增加到64個,行政人員與全國總人口的比例為1:297;80年代初期,中央政府部委級機構曾增加到100個,90年代中期,純行政人員已達1042萬,加上其他吃“皇糧”的人員則達3576萬,與全國總人口的比例為1:29.
  (二)行政職能大為擴張。在19世紀以前,國家行政職能通常僅限於國防、社會治安、稅收和外交等寥寥數項。而進入20世紀以後,行政職能大為擴張。國家行政新涉及的領域主要有:(1)干預經濟,對經濟進行調控;(2)管理國內國際貿易,國內國際金融;(3)舉辦社會福利和社會保險;(4)管理教育、文化和醫療衛生;(5)保護知識產權;(6)保護、開發和利用資源;(7)控制環境污染和改善生活、生態環境;(8)監控產品品質和保護消費者權益;(9)城市的管理規劃和鄉鎮建設;(10)直接組織大型工程建設和經營、管理國有企業等等。
  (三)行政權力大為膨脹。行政權的膨脹首先表現在行政機關對經濟生活和社會生活的控制方面,如行政許可和審批制度。19世紀以前,行政許可和審批很少適用,即使適用,也只限於幾個特別行業。而到本世紀,各國適用行政許可和審批的行業通常達幾十、甚至幾百種。此外,行政機關的行政徵收、行政給付、行政調查、行政強制、行政處罰權同樣大為擴張。不僅如此,在20世紀,行政權已不僅僅在執法領域膨脹,而且大舉侵入到立法和司法領域。
  (四)行政自由裁量權大為增長。在19世紀以前,西方國家一般均奉行“無法律即無行政”的原則,行政機關很少有“便宜行事”的自由裁量權。但到20世紀,特別是二戰以後,行政機關的自由裁量權迅速增長,議會對行政的授權很少限制,許多授權是漫無邊際的。

  行政國家的成因
  行政國家是由多種因素促成的,其最重要的原因有下述五項:
  (一)經濟的迅速發展。這種發展導致了私人對“公共產品”(如公共交通、市政建設、社會保險、環境保護、市場秩序、反壟斷、反不正當競爭、調整各種經濟關係的規則等有形或無形產品)的大量需求。
  (二)科技的發展和進步。科技的發展和進步不可避免地產生了兩個結果:其一是立法權和司法權逐漸旁落行政機關。因為有關立法事項和民事、行政案件越來越多地涉及科學技術,而議會的議員、法院的法官往往缺乏對相應事項、相應案件的專門知識、專門經驗和專門技能,故不得不越來越多地授權行政機關行使准立法和准司法職能。
  其二是科技的發達和進步同時提出了對之加強管理的需要,如知識產權的保護、知識產權的交易規則、知識產權爭議的處理,等等。
  (三)議會民主的衰落和普通司法單軌制對現代社會的不適應。
  19世紀以後,由於政黨制度的日益發展和多數黨內閣對議會的控制,議會民主日漸衰落。議會對政府的監督成為徒具形式。至於法院,本來是對行政權的一大制約,但自從法國等歐洲大陸國家建立行政法院,實行司法雙軌制以後,普通法院對行政的制約功能大為削弱;由於現代社會經濟和科技的發展,英美國家的司法單軌制到20世紀也難以為繼,加之普通司法程式繁瑣,效率低下,司法權越來越多地向行政轉移。
  (四)帕金森定律的作用。根據帕金森定律,行政機構有一種自我膨脹的內在動力,使得行政機構和行政人員的規模和人數一直呈正增長趨勢。

  行政國家的異化
  行政國家在給人們神奇地生產和提供了各種各樣所需要的“公共產品”的同時,也魔術般地生產出各種各樣人們所不願看到的副產品。
  而且這種副作用隨著時間的推移越來越發展,以致于其有完全演變成一個社會毒瘤的趨勢。此現象即為行政國家的異化,其主要表現在下述五個方面:
  (一)對民主、自由和人權的威脅。在現代複雜的社會、經濟生活中,人們為了保障民主、自由、人權,必須確立和維護相對穩定的秩序,必須有強有力的行政權,行政國家正是社會對這種強有力的行政權的需要的產物。然而,行政權過於強大,如果沒有同樣強有力的控制機制,它又必然形成對民主、自由、人權的威脅,使議會徒具形式,使法院聽命於政府,使人民對行政官員心存畏懼。
  (二)腐敗和濫用權力。行政權異化以後,即在為公眾提供“公共產品”的幌子下,大肆為掌握和行使其權力的人提供“私人產品”。
  掌握和行使權力的人運用權力為他們自己謀取金錢、財物,甚至美色。
  他們本來是人民的“公僕”,但卻以權力把自己塑造成“主人”,將行政相對人作為自己任意驅使的對象。行政權的濫用和腐敗,有時可以達到令人髮指的地步。
  (三)官僚主義和效率低下。在行政國家的條件下,由於帕金森定律的作用,行政人員增加,行政機構膨脹,機構之間、辦事人員之間互相推諉、互相扯皮。
  (四)人、財、物資源的大量浪費。當行政國家異化現象出現以後,行政權行使的成本會成倍地增加,以至導致人力、財力、物力資源的大量浪費。很多優秀人才的精力、才華並非用於事業,而是用於處理機關人與人之間的各種複雜關係;國家財政稅收的大部分不是用於經濟文化建設,而是用於幾百上千萬公職人員的“皇糧”開支。
  (五)人的生存能力和創造能力的退化。行政國家往往與計劃經濟制度和福利國家制度相聯繫。實踐證明,計劃經濟和福利國家均不利於培養和激勵人的競爭精神和創新能力。在一切都有國家保障的條件下,人們會逐漸養成依賴,甚至懶惰的品質,其生存能力會逐漸退化,以至經不住人生道路上的任何風浪打擊。

  走出行政國家
  人們製造行政國家,本來是為人的發展創造條件,但是,在其運作過程中,它卻一步一步演變成阻礙人的發展,甚至摧殘人的魔域。
  然而,人類怎麼走出行政國家,避免行政國家異化給人類帶來的種種禍害呢?實踐證明,人類走出行政國家,必須一步一步地走出,而不能一步廢除行政權,廢除國家,其基本途徑是:限制行政權;控制行政權;轉化行政權;以至最終使行政權消失,使國家消亡。
  (一)轉變和縮減政府職能,限制行政權。即讓政府少管“閒事”。現在政府管的許多事情本來是政府完全沒有必要介入,沒有必要管的“閒事”,這些事如果讓“看不見的手”去調節,會比政府管理更有效,而且可以避免腐敗和人力、物力、財力的大量耗費。
  (二)規範行政行為,控制行政權。控制行政權包括事前控制、事中控制和事後控制。所謂事前控制,是指法律在事前為行政權的行使規定一套實體準則,如行為條件、範圍、幅度等,以控制行政權運作的前提和標準;所謂事中控制,是指法律為行政權的行使規定一套公開、公正、公平的程式,如告知、聽證、說明理由、職能分離、回避、不單方接觸等,以控制行政權運作的過程;所謂事後控制,是指法律對行政權的行使規定一套事後監督機制,如行政監察、行政復議、行政訴訟等,以控制行政權運作的結果。
  (三)加強社會自治,轉化行政權。在現代社會,政府不是惟一的公共體。“公共產品”除了可由政府提供外,還可由其他公共體-社會自治組織(如行業協會、公共事業、組織、社會團體、基層群眾性自治組織等)提供。而且,非政府的社會公共體行使公共權力,可以避免或減少行政國家異化的許多弊端,如腐敗、濫用權力等。因為非政府的社會公共體更接近公民,公民可更直接參與其運作和更直接對之進行監督。
  可以肯定,行政國家只是人類社會發展的一個歷史階段。這個歷史階段將隨著現代民主的發展和行政權的不斷限制、控制和轉化而逐步終結,人類將走出行政國家。  

北京大學法學院•姜明安

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