戰後福利國家的終結The End of the Postwar Welfare State
美國戰略與國際問題研究中心
全球老齡化問題計畫部主任 保羅•S•休伊特
新華社高級翻譯 尹宏毅

21世紀的到來預示著戰後福利國家的一個轉捩點。大多數工業發達民主國家在進入新千年之際,其人口當中都有創記錄的份額屬於工作年齡段——20到65歲。但到2010年,千百萬戰後嬰兒突增年代出生的人將紛紛進入退休年齡段,歐洲聯盟和日本可供利用的勞動力永遠也不會像我們有生之年這樣多了。
這一歷史性變遷意味著,主宰了20世紀的社會思維的失業問題很快就會讓位於勞動力短缺的社會危機。二戰後為了在太多的工人當中分配太少的工作崗位而設計的政策——慷慨的失業、喪失能力和退休救濟金,加上為了實現穩定的就業而犧牲效率的勞動規章與管制——在供應緊缺的勞動市場的新時代裏,將嚴重地適得其反。改革這些政策可能會成為一項與最初導致了其興起的動亂一樣緊迫的任務。
2000年到2005年,幾個工業國家,包括德國、奧地利、西班牙、義大利、瑞典和比利時,將在現代人的記憶中第一次經受其工作年齡人口的一場萎縮。這個世紀的第二個10年將目睹歐盟和日本進入一個將無限期地持續的人口衰減時期。據聯合國人口部說,到2030年,歐洲的工作年齡人口預計可能會下降9%,其總人口預計可能會下跌8%;在日本,工人和消費者的人數預計將分別衰減16%和5%。

老齡化經濟衰退
漫不經心的觀察者在看待這種趨勢的時候沒有達到恐慌的程度是情有可原的。畢竟,在過去的兩個世紀裏,勞工和社會政策的總矛頭一直是人為地造成勞動市場供應緊張。今後,自然地趨於緊張的勞動市場可能意味著,失業將不再是一個問題;年輕人將發現,在家裏和工作崗位上確立自己的地位比較容易了;對環境造成的壓力將會減少。在一個對每個職工都需要和珍視的世界上,甚至貧困的根源也將比較容易根除。那麼這種情況為什麼應當引起擔憂呢?
答案寓於人口變化和經濟以及經濟和稅基兩方面。不論是福還是禍,目前的經濟和社會組織取決於經濟的繼續擴展,沒有它,政府部門和私營部門的財政狀況都會不牢靠得多。人口最為迅速地減少的國家面臨著出現長期“老齡化經濟衰退”的前景。其特點是需求不斷下降、資產價值暴跌、公司利潤萎縮、居民戶和金融機構的經濟狀況不斷惡化、貨幣貶值和預算壓力不斷上升的惡性循環。

勞動市場和經濟增長
工作年齡人口數量衰減的一個很可能的效應將是經濟增長率的下降。一國的國內生產總值(GDP)只不過是其工作年齡人口乘以其平均收入。因此,工人人數的減少就轉變為產出的減少。30年來,工業發達國家的人口增長一直占每個國家GDP增長率的一半到2/3。其餘的來自反映勞動和資本效率的“全要素生產率”的提高。經濟合作與發展組織(OECD)估計,如果退休格局不改變,則勞動力的減少將使歐盟潛在的經濟增長每年減少0.4%,使日本的增長率每年減少0.7%,這是2000年到2025年期間的情況,以後在這兩個地區則都將每年減少0.9%。美國、加拿大和澳大利亞的勞動力供應在此期間雖將擴展,但勞動力增長率的不斷下降將使這三國的經濟更加緩慢地增長。
重要的是,這一衰減的效應在歐盟內部很可能將是嚴重地不均勻的,一些國家將比另外一些容易受傷害得多。義大利和德國的工作年齡人口預計到2050年將分別銳減41%和29%。與此形成對比,法國和英國的衰減預計則將不那麼急劇,大約為12%。

人口和總需求
2010年以後各國人口的減少將對消費需求、資產價值、公司利潤和資產負債表產生消極影響,從而使總的問題加重。在飽和的商品市場,譬如汽車和家電市場上,銷售額在今後很長時間裏都很可能將連年萎縮。與此同時,新創業的公司在市場上將面臨更大風險,因為人口變化趨勢不再使新的和現有的企業能夠共同興旺。生產能力過剩和激烈競爭的前景意味著,所有經濟部門中的利潤和投資報酬率都將遭受損失。在一個開放的全球經濟中,結果將是資本外流和貨幣疲軟。2001年歐元與美元的比價穩步下降,儘管歐盟的經濟增長率上升,一個原因可能是,歐洲的公司正在調整其在美國的資產頭寸,因為預計長期的經濟增長前景將改善:美國的人口預計到本世紀過半將增加40%。
稅賦的增加與經濟衰退
儘管面臨人口銳減的各國將需要在今後年代裏顯著增加稅收所產生的收入,但是它們的政府在這個過程中將面臨嚴重的風險。由於經濟增長率下降,所以稅收的增加可能會被證明適得其反。在日本,1996年大幅度提高消費稅(此舉後來被廢除),被普遍認為承擔著把經濟重新推入目前的不景氣之中的罪責。由於經濟低迷,稅收收入一直令人失望,以致日本政府2001財政年度的預算赤字接近GDP的10%,國家債務將近為GDP的140%。但到2010年,日本將需要把稅收收入在GDP中所占比率提高大約15%,才能支付提供老齡救濟金的不斷增加的開銷。如果政府不能這樣做,則市場將逐漸把日本看作一個拖欠風險,這樣一來所造成的風險加價可能會使日本還本付息的開銷在GDP中所占比率增加百分之幾。這一結果反過來將使開支的大規模削減成為必要。如果日本不能找到一條途徑來擺脫這個債務陷阱,則它的生活水準就可能下降到大大低於當前的水準,並在幾代人時間裏停滯在那裏。
歐盟人口更加迅速地減少著的各個福利國家也面臨著類似的問題。幾個國家必須在近期內獲得大筆的收入。由於退休年齡的中值為60來歲,所以歐洲的戰後嬰兒突增年代出生的人們到2005年將大批地開始領取養老金。像在日本一樣,大幅度增加稅收可能並不是一項可行的選擇。義大利、德國和法國近年來已經降低了稅收,以此作為一項刺激經濟增長的計畫的部分內容。假如扭轉這一方針,則可能恰恰是在可能的最糟糕時刻產生不應當的效果。歐洲各國必須迅速正視一項悖論,即為提高稅率而做出的努力可能會使收入減少,而不是增加。

退休和儲蓄
正如日本已經發現,當人口的很大部分處於退休計畫年齡段(34%年齡為40-64歲,而在美國則為27%),儲蓄率能夠上升到抑制消費和經濟增長的水準。一種稱為“李嘉圖式等同”的現象是,預算赤字刺激了對日本經濟前途的不斷加重的擔憂,從而使日本日益老齡化的勞動大軍通過預防性的儲蓄來做出反應。在這些情況下,傳統的貨幣與財政對策——降低利率和實行赤字——僅僅會引起預防性儲蓄的增加。
然而在大多數國家中,戰後嬰兒突增年代出生的人們的退休所產生的效果很可能會相反。一項經合組織分析的結果顯示,到2020年代末,工業發達世界中的儲蓄率可能會下降相當於GDP的8%之多。這種情況如何發生將取決於每個國家的財政和養老金政策。在像英國這樣的國家,由於退休人員嚴重依賴個人儲蓄來養老,所以不斷老齡化的人口花費自己終生儲蓄的速度比為數較少的年輕人口所能夠添補的速度要快。在像德國這樣的國家,由於世代之間的轉移支付占了大部分退休開銷,所以巨額赤字和增加對青年人的稅收加在一起,也可能抑制國民儲蓄。雖然德國總能夠削減福利救濟金,但是這種舉措僅僅會迫使退休人員更快地提取自己的儲蓄。不論是這兩種情況的任何一種出現,除了在李嘉圖等同現象產生作用的地方外,越來越多的嬰兒突增年代出生的退休人員將傾向于抑制國民儲蓄率。

對福利國家的挑戰
不論其人道主義意圖如何,現代福利國家的創建就其核心而言,是應付20世紀初的大量失業所造成的社會動亂的一項實用主義的對策。為了創造繁榮,資本主義要求穩定。重要的是,即將來臨的勞力短缺時代意味著,非自願的失業將不再是貧困和動亂的一大來源。這一事態發展有使福利國家喪失其實際意義的危險。在其目前形式中,社會政策將在較小程度上服務於社會利益,而在較大程度上有利於單個的受益者。今後要創造繁榮,資本主義就需要工人。要制訂一項切合實際的對策——它必須承認沒有繁榮就不能保持國家的保障——就必須從根本上重新安排福利國家自身。
戰勝老齡化和人口減少的雙重危機將要求工業發達社會更加寬容移民,更加願意“輸出”報酬低的工作(從而專門從事高附加值工作),並進一步獻身于終生保持生產能力的理想——從社會和個人方面講都是如此。目前用來補助早早退出勞動大軍的錢必須轉而用於工人生命中途的轉業培訓。一項真正的社會政策——建立在社會需要基礎上——將用較長的假期來取代退休,從而把晚年養活自己過悠閒生活的責任留給個人承擔。
這些政策是否能夠及時得到實行,以影響嬰兒突增年代出生者的生活計畫,是另外一回事。它們大概辦不到,起碼在沒有危機發生的情況下是如此。因此,21世紀的初年可能會被證明完全像剛剛結束的一個世紀的上半葉一樣動亂頻仍。
原載美國《華盛頓季刊》2002年春季號

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