從統治到治理
俞可平
公法評論

一位著名英國的政治學家曾經說:在過去的15年中, 國際社會科學文獻中最為流行的術語之一便是"治理"(governance)。事實確乎如此,自從1989年世界銀行在其報告中首次使用了"治理危機"後,"治理"一詞便廣泛地被用於政治發展研究中。例如,世界銀行1992年年度報告的標題就是"治理與發展",經濟合作與發展組織(OECD)在1996年發佈一份名為"促進參與式發展和善治的專案評估";聯合國開發署(UNDP)1996年的一份年度報告的題目是"人類可持續發展的治理、管理的發展和治理的分工";聯合國教科文組織(UNESCO)在1997年也提出了一份名為"治理與聯合國教科文組織"的檔;《國際社會科學雜誌》1998年第3期出了一個名為"治理"的專號。聯合國有關機構還成立了一個"全球治理委員會",並出版了一份名為《全球治理》的雜誌。

英語中的"治理"一詞源于拉丁文和古希臘語,原意是控制、引導和操縱。長期以來它與"統治"(government) 一詞交叉使用,並且主要用於與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。但是,自從90年代以來,西方政治學和經濟學家賦予"治理" 以新的含義,不僅其涵蓋的範圍遠遠超出了傳統的經典意義,而且其涵義也與"統治"相去甚遠。它不再只局限於政治學領域,而被廣泛作用於社會經濟領域,不再在英語世界使用,並且開始在歐洲各主要語言中流行。

治理一詞的基本含義是指在一個既定的範圍內運用權威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關係中運用權力去引導、控制和規範公民的各種活動,以最大限度地增進公共利益。從政治學的角度看,治理是指政治管理的過程,它包括政治權威的規範基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別地關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。作為一種政治管理方式,治理有以下四個特徵:治理不是一整套規則,也不是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎不是控制,而是協調;治理既涉及公共部門,或包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續的互動。

"治理"(governance)與"統治"(government)從詞面上看似乎差別並不大,但其實際含義卻有很大的不同。在不少學者眼中,區分治理與統治兩個概念甚至是正確理解治理的前提條件。治理作為一種政治管理過程,也像政府統治一樣需要權威和權力,最終目的也是為了維持正常的社會秩序,這是兩者的共同之處。但兩者至少有兩個基本的區別。

首先,治理與統治的最基本的,甚至可以說是本質性的區別就是,治理雖然需要權威,但這個權威並非一定是政府機關;而統治的權威則必定是政府。統治的主體一定是社會的公共機構,而治理的主體既可以是公共機構,也可以是私人機構,還可以是公共機構和私人機構的合作。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自願的合作。所以,治理是一個比政府更寬泛的概念,從現代的公司到大學以及基層的社區,如果要高效而有序地運行,可以沒有政府的統治,但卻不能沒有公共機構的治理。

其次,管理過程中權力運行的向度不一樣。政府統治的權力運行方向總是自上而下的,它運用政府的政治權威,通過發號施令、制定政策和實施政策,對社會公共事務實行單一向度的管理。與此不同,治理則是一個上下互動的管理過程,它主要通過合作、協商、夥伴關係、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的實質在於建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威,而是合作網路的權威。其權力向度是多元的、相互的,而不是單一的和自上而下的。

隨著人們日益將關注點從統治轉向治理, 人們也開始將對"善政"嚮往轉為對"善治"的嚮往。自從有了國家及其政府以後,善政便成為人們所期望的理想政治管理模式,這一點古今中外概莫例外。我國古已稱之的"善政",大體相當於英語裏所說的"good government"(可直譯為"良好的政府"或"良好的統治")。在中國傳統政治文化中,善政的最主要意義,就是能給官員帶來清明和威嚴的公道和廉潔,各級官吏像父母一樣熱愛和對待自己的子民,沒有私心,沒有偏愛。不過,更抽象地說,善政的內容,無論在中國還是在外國,在古代還在現代,都基本類似,一般都包括以下幾個要素:嚴明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務。毫無疑問,只要政府存在一天,這樣的善政將始終是公民對於政府的期望和理想。

但是,善政在政治理想中的這種長期獨佔鰲頭的地位,從90年代以後卻在世界各國日益遭到了嚴重的挑戰。與善政構成挑戰的是"善治",其英文名為good governance (可直譯為"良好的治理"等)。90年代以來,在英語和漢語的政治學文獻中,善治概念的使用率直線上升,成為出現頻率最高的術語之一。善治究竟意味著什麼?它的本質特徵是什麼?它有哪些基本要素?對這些問題政治學家們尚在爭論之中。不過,從業已發表的文獻中,我們已經能夠發現一些共同的東西。

概括地說,善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,它有以下五個基本要素:1)合法性,即社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態;2)透明性,即政治資訊的公開性;3)責任性,它指的是管理人員對其行為的負責程度; 4)法治,即法律成為公共政治管理的最高準則;5)回應(responsiveness),它的基本意義是,公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應;6)有效,主要指管理的效率。

就其直接的現實原因而言,治理理論的興起,與市場的失效和國家的不足相關。市場的失效指的是僅運用市場的手段,無法達到經濟學中的帕雷托最優。市場在限制壟斷、提供公共品、約束個人的極端自私行為、克服生產的無政府狀態、統計成本等方面存在著內在的局限,單純的市場手段不可能實現社會資源的最佳配置。同樣,僅僅依靠國家的計畫和命令等手段,也無法達到資源配置的最優化,最終不能促進和保障公民的政治利益和經濟利益。正是鑒於國家的不足和市場的失效,愈來愈多的人熱衷於以治理機制對付市場和國家協調的失敗。

將善治的思想直接應用於實際的最初機構,是諸如世界銀行、國際貨幣基金組織之類的國際金融組織。在90年代,這些國際組織不僅對善治進行了專門的理論研究,而且把善治作為其評估受援國現狀的主要標準之一。對那些在它們看來沒有良好治理狀況的國家,它們就要求這些國家進行必要的改革,使之符合其善治的標準。毫無疑問,它們這樣做的主要目的是提高其援助的效益,確保受援國償還貸款的能力。在這些國際機構看來,要實現這一目的,就必須引入自由主義的市場經濟體制,必須使國內市場的自由化,並消除自由貿易的壁壘。而市場體制需要與之相適應的社會政治結構和社會社會政治狀態,其中包括政治合法性、社會秩序和行政效率。

正如聯合國社會發展研究所副所長阿爾卡塔拉女士所說,在這一點上,善治的概念就極為有用。因為它使國際金融機構能從經濟主義中掙脫出來,去重新思考與經濟重組相關的關鍵性政治和社會問題。此外,這樣做也毋需觸動受援國敏感的國內政治與行政問題。借用"善治"而不用敏感的"國家改革"或"社會政治變革"等詞眼使得世界銀行等組織有可能處理棘手的受援國國內政治問題,而又避免使人覺得它們超越了其職責和許可權而干預了主權國家的國內政治事務。

其實,善治的理論與實踐在90年代的勃興還有其更深刻的原因。首先,善治比傳統的善政的適用範圍更大。善政的範圍與政府的範圍是一致的,而在現代社會中,許多領域是政府行為所不能干預的,小到公司、社區、俱樂部、職業社團等民間組織,大到國際社會。而善治則不受政府範圍的限制,公司需要善治,社區需要善治,地區需要善治,國家需要善治,國際社會也需要善治。其次,全球化正成為我們這個時代的最主要特徵,事實上許多人已經把我們這個時代稱之為"全球化時代"。全球化的重要特徵之一, 是跨國組織和超國組織的影響日益增大,民族國家的主權及其政府的權力日益削弱。隨著民族國家傳統的政府權威的削弱,善治的作用則日益增大。因為國際社會和國內社會在全球化時代同樣需要公共權威和公共秩序,但這是一種新的公共權威和公共秩序,它不可能由傳統的國家政府來創立,只能通過善治來實現。最後,善治是民主化進程的必要後果。民主化是我們這個時代的政治特徵,也是人類社會不可阻擋的歷史潮流。民主化的基本意義之一,是政治權力日益從政治國家返還公民社會。政府權力的限制和國家職能的縮小,並不意味著社會公共權威的消失,只是這種公共權威日益建立在政府與公民相互合作的基礎之上。

雖然治理理論還很不成熟,它的基本概念還十分模糊,但它打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統思維方式,即市場與計畫、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會,它把有效的管理看作是兩者的合作過程;它力圖發展起一套管理公共事務的全新技術;它強調管理就是合作;它認為政府不是合法權力的唯一源泉,公民社會也同樣是合法權力的來源;它把治理看作是當代民主的一種新的現實形式等等,所有這些都是對政治學研究的貢獻,具有積極的意義。

但是,在西方的治理理論中也存在著一種極其危險的傾向,這就是它有可能成為某些跨國公司和國家干預別國內政、謀求國際霸權的理論依據。治理理論,尤其是全球治理理論,建立在政府的作用和國家的主權無足輕重、民族國家的疆界模糊不清這一前提之上,強調治理的跨國性和全球性。這裏的危險就在於,削弱國家主權和主權政府在國內和國際治理中的重要作用,客觀上有可能為強國和跨國公司干涉別國內政、推行國際霸權政策提供理論上的支援。所以,對於治理理論,特別是全球治理理論的這一危險傾向,我們必須給予高度的警惕。

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