(二)社會歐洲的建設與福利國家的外化

歐洲大廈的建設者們正在構建的是一個層次複雜、但是又反映了歐洲市場和政治狀況的社會政策模式。簡單地說,就是這個模式在跨國的層面上反映市場發展的需要,在成員國的層面上保障社會穩定的需要。它依賴傳統的福利國家對非流動人口實施保護;在福利國家之間架設交流和互補的管道,解決流動人口的社會需要;通過歐盟層面的政策,鼓勵創造就業和人口流動,同時通過社會立法和監督機制,對成員國的行為進行指導和監督。)
自60年代起,歐共體有關社會方面的法令和政策都是為了實現“四大自由”的需要和風險而制訂的。1964年2月, 歐洲共同體決定採取特別協調措施,使在成員國工作的“外籍勞動者”能夠享受公共政策、公共安全或公共衛生,旨在鼓勵勞動力市場在共同體範圍內的優化組合(注:“Council Directive 64/221/EEC”,Official Journal 056 04.04 .64,p.850.)。在這種方針的指導下,共同體各成員國開始將福利國家政策“外化”至包括非本國公民。1966年7月, 流動工人及其家屬的住房問題被提上了共同體的日程(注:365X0379 65/379/EEC,Offcial Journal 137 27.07.65,p.2293.)。1972年3月,歐共體再次通過決議,要求成員國為流動就業人員及家屬提供社會保障(注:隨著一體化的深入,這項決議經歷了十數次的修改。Official Journal L074 27.03.72,p.1.)。同年10月,歐洲共同體各國政府首腦在巴黎舉行會議,更加明確地提出,應把社會領域裏的各項工作擺在和經濟與貨幣聯盟同等重要的地位上。不過,其有關機構起草的社會行動計畫並不是北歐或西歐福利國家式的藍圖,檔提出的目標包括:1.充分就業和改善就業條件,2.在各國之間協調這些條件,3.增進管理者和勞動者在共同體經濟和社會決策方面的參與。檔重申,“共同體不在成員國中間尋求對所有社會問題的單一解決方式,也不嘗試承擔所有由其他各個層次更加有效地承擔著的責任”,(注:“Council Resolution of 21January 1974 Concerning a Social Action Programme”, OfficialJournal C 013,12/02/1974,pp.0001—0004.)從而明確地劃分出民族國家和歐洲共同體這兩個不同層面的責任範疇。1974年,歐共體部長理事會通過了“歐共體社會行動方案”,關注與工作環境有關的三個方面:充分和更好的就業、生活和工作條件的提高、勞動者在企業活動和社會管理方面更多的參與。顯然,上述社會行動的目標都與促進市場發展密切相關,都是為了使共同體內部勞動者的自由流動更加人道化,都是積極就業政策的組成部分。
80年代的經濟停滯曾經直接地影響到民族福利國家的發展,歐共體的成員國先後相應地採取了緊縮財政和制約福利國家發展的措施。但是經濟不景氣沒有影響共同體在社會政策方面的發展,歐共體在社會立法和社會監督領域裏的諮詢、指導與監督職責繼續加強。1976年和1978年歐共體公佈了婦女在就業、職業培訓和晉升、工作條件以及享受社會保障等方面的平等權利原則(注:“Council Directive 76/207/EEC ”,OJ L039 14.02.76,p.40,Official Journal L 001 03.01.94,p.484.)。1983年歐共體開始公佈各成員國的年平均實物福利開支,1985年又第一次就社會政策問題舉行了專題討論,承認如果忽略歐共體的社會功能就會導致共同市場的失敗。
關於社會應當和市場協調發展的認識導致了兩個重要的進展:第一,1986年的“單一歐洲法案”將社會政策納入了法律框架。歐盟法中包括了有關改善工作環境和保護工人健康與安全的條款(118a),有關要求企業家與勞動者對話的條款(118b),以及有關結構基金的條款( 130b )。共同體的社會政策開始對成員國產生約束力。第二,歐共體通過專項協定,規範了婦女和流動勞動者在享受福利待遇和職業社會保障方面的平等權利原則(注:包括直接和間接地參加職業福利的原則以及對不同年齡的人員規定不同條件、靈活退休年齡、不同交納和待遇標準原則,以及不同的自願和強制保險原則等。ROfficial Journal L 225 12/08/1986,pp.0040—0042,Articles 4 & 6.Official Journal C064 09.03.88,pp.4 & 7.),因而觸及了成員國內部的社會再分配模式。隨著勞動者的跨國流動,在彼此分割的社會保障機制之間出現了溝通、合作和互助的事例。它們為1989年的斯特拉斯堡《歐共體勞動者基本社會權利憲章》、1993年的《德勒斯增長、競爭與就業》白皮書以及1994年的《歐盟社會政策》綠皮書和《歐洲社會政策——歐盟發展之路》白皮書奠定了基礎。
進入90年代以後的歐洲聯盟開始對各成員國的社會政策進行越來越具體的指導。從建立社會救助的共同標準,發展到在歐盟的層面上進行社會目標和社會政策的協調(注:92/442/EEC,Official Journal L245 26.08.92,p.49.),進而發展到在1999年通過決議,為跨國雇傭和跨國社會保障金的發放規定共同的行為規範和準則(注 : Official Journal C 125 06.05.99,p.1.)。歐洲聯盟在整個聯盟的範圍內逐步地協調經濟和社會政策,並且向世界宣告,歐洲人所需要的社會模式是適應全球化發展的雙層結構模式(注:Official Journal C 368 23.12.94,p.6.)。這種模式應當尊重人的價值,但又要適應市場向全球化方向的發展;它既要保留福利國家的邊界和民族的特色,又要在共同市場中尋求經濟增長和社會公平之間的新的平衡。這個模式把工作的重點放在了加強經濟創造力上。為了在超國家的大市場中達到這個目標,歐洲聯盟開始建立超國家的社會政策決策機制和社會行動計畫。關於穩定、增長、就業的《阿姆斯特丹條約》(1997年),以及提出社會歐洲建設具體措施的《尼斯條約》(2000年),都已經清楚地指明,歐洲的未來將不會是美國化的歐洲。全球化將要造成的是“一個世界、兩種版本”(注:Wolfgang Buecherl and Thomas Jansen,ed.,“ Globalizationand Social Governance in Europe and the United States ”,European Commission Forward Studies Unit Working Paper 1999.)。除了自由以外,公平和團結是決然不可或缺的歐洲價值觀念。
必須要補充的是,歐洲聯盟並不是一個實體的“福利聯盟”。歐洲共同體在建立之初就為社會承諾定下了基調:建立共同體的目的是為了改善生活和工作條件、促進就業和機會平等,以及實行最低的社會保護,而且這些目標是通過成員國的國內政策來實現的。共同體的責任僅限於制訂標準、提供諮詢和實行監督。不僅如此,從歐共體社會政策的發展史來看,不難發現,共同體的社會政策和社會行動基本上沒有觸動福利國家的機制模式——社會保險,它的政策範圍僅僅局限在如下幾個方面:1.通過社會保障機制之間的協作促進勞動力的流動,並且通過促進就業,特別是跨國界就業,提高生活水準和勞動條件,2.促進婦女的平等權利,3.反貧困、反社會排斥。
可以看出,這一在共同體層面上的社會政策指導方針與傳統的民族福利國家的相關原則有著明顯的差異:
第一,在福利國家的社會保障機制中,就業崗位是受到保護的。失業被認為是非常態,是社會風險,所以需要通過失業保險給失業者以補償。社會政策的出發點是社會需求。在歐洲聯盟的層面上,就業是需要利用各種激勵政策去尋找的,失業得不到補償。社會政策的出發點是促進就業。
第二,在福利國家制度中,婦女的平等權利體現在社會保障機制中,家庭婦女可以享受丈夫的養老金和其他一些福利,平等的尺度是用“得”來衡量的;在歐洲聯盟的層面上,婦女的平等權利表現在就業上,社會應當創造一切有利的條件,使婦女享有和男人同等的勞動機會和勞動報償。這裏強調的是“機會平等”而不是“結果平等”。
第三,在反貧困的問題上,歐洲國家發明和發展了龐雜的社會保障機制,通過代際再分配和社會再分配來縮小貧富差別、消滅貧困現象;而在歐洲聯盟的層面上,我們找不到超國家的社會再分配機制,貧困和社會排斥是用特例補救的方式來解決的,歐洲聯盟的作用是宣導各成員國在某些社會行動方面進行協作。
在指導觀念上沒有變化的是福利國家中的機制模式。歐洲聯盟只是要求成員國就流動工人的社會保障待遇進行協商和協調,以保證流動工人能夠享受到不低於在本國內的各項保障。為了使社會保障具有靈活性以更加便於勞動力的流動,成員國共同決定將社會保障金分塊計算,通過主權國家之間的協商達成國際協作,這也是福利國家主權外化的一個管道。
綜上所述,在歐洲一體化的進程中,歐洲聯盟成員國的福利國家出現了功能外化于傳統主權國家的現象。這些現象表現在:
1.在共同體層面上出現了一致的社會標準。圍繞著這些標準的確立和監督實施,一些超國家的機構,如歐盟委員會、歐洲社會政策專家委員會、歐洲法院以及歐洲議會等等,就變成了社會行為主體。在它們的努力下,通過了一些有約束力的社會政策檔。歐洲聯盟因此而獲得了“社會立法權”和“社會程式管理權”。通過這些權力的行使,歐洲聯盟增加了自身的政治合法性。
2.在成員國的層面上實行了“被動的”社會政策改革,例如通過了《勞工流動協議法案》(Reg.1408/71,574/72)、《自由服務法案》(Arts.7a,59—66,EEC)以及《區域和部門補貼規定》,這些規定和法案都超出了福利國家的傳統權力範圍,由歐洲法院、歐盟委員會和成員國政府共同執行。
3.歐洲一體化造成的間接的壓力迫使福利國家之間出現趨同的現象。為了避免“社會傾銷”現象在福利國家中間出現,歐洲聯盟的雇主、工會和成員國政府共同努力,使歐洲聯盟內部的福利待遇呈現出一種“向上趨同”的趨勢。根據歐洲聯盟的決策機制,歐盟的“四窮國”(指希臘、愛爾蘭、葡萄牙和西班牙)沒有足夠的權數向下拉動福利,反而由於歐洲聯盟內其他福利國家的拉動,出現了改進和提高福利國家水準的現象(注:Jens Alber,“Social Dumping,Catch-up,or Convergence? Europe in a Comparative Global Context”,Journal of EuropeanSocial Policy, 2000 10(2),pp.100—108.)。這樣一來,決定福利國家的政治因素就不僅限於國內的政黨和利益集團,而且包括了外部的政治勢力。
歐洲福利國家權力外化的三種傾向,即超國家行為傾向、政府間合作傾向和共同決策傾向,對於福利國家這種國家形態的轉變具有歷史性的意義。首先,從概念上講,成員國的政府不能再把社會福利局限於僅僅提供給本國的國民,而且民族國家的政府也不能再單方面決定來自其他成員國的“外國人”是否享有福利方面的公民待遇。其次,成員國不能夠再堅持福利的當地領取和本土消費政策。第三,成員國的政府不再有排他性的福利管理,因為這種權力會由於流動勞動力而有所交叉。如果福利國家的相互交叉與民族國家的自治原則發生矛盾,那麼就要由歐洲聯盟出面進行協調和解決,這樣一來,民族國家的邊界就會不斷地向主權縮小的方向移動。此外,成員國已經不能再將市場和政府的成分混在一起,隨意地提供福利,自行選擇提供福利的方式,因為隨著主權讓渡,決定福利國家構成的權力也減弱了。最後,成員國不能再單獨地決定由誰來提供社會服務——歐洲聯盟也被賦予了提供意見的權力(注:Stephan Leibfried and Paul Pierson:“Social Policy”in HelenWallace & William Wallace,Policy-Making in the European Union,Oxford University Press,1998,pp.196,199,200,202.)。 總之,歐洲聯盟一方面在制定淩駕于福利國家之上、約束福利國家的社會政策,另一方面在取消一些不利於單一市場發展的有民族國家特徵的制度,從而干涉到福利國家傳統的社會管理、社會控制、社會保護等權力領域,使福利國家的發展出現了外化於民族國家社會功能領域的現象。
這種同時進行的福利國家的外化與福利國家內部的削減,目的都是解決民族國家的社會與全球化的市場相脫節的問題。英國和德國官方明確要求削減政府的作用,特別是政府在社會再分配方面的作用,將政府的作用轉換到投資人力資源,支援企業創新、創造新的就業機會和環境保護上。對於福利國家的未來,他們喊出了經濟自由主義的傳統口號:保持最低社會標準;改革公共服務,使效率最大化(注:同上書,第39—40頁。)。
歐洲的政治領導人主張通過改革政府來促進企業和社會組織的發展,通過提供自由和選擇來實現理想中的社會公正,通過調動個人來加強社區意識、增進社會團結,從而通過新的政策工具來體現傳統的價值觀念。他們的目標是要使歐洲“成為一個在全球有競爭力的經濟體”,面對美國的優勢奮起直追。
對於這樣一個戰略來說,民族國家的政治普選制是最大的障礙。福利國家的公民可以動用手中的選舉權來阻止全球化帶來的“社會傾銷”。但是,由於歐洲聯盟的政府機構並不是普選產生的,所以社會歐洲大廈的建設者們可以更多地考慮發展,而不必在利益平衡問題上裹足不前。歐洲聯盟的雙層社會模式恰好可以平衡這兩種矛盾:在共同體的層面上,可以避開民族國家福利改革中的難點,根據歐洲統一市場的現實需要,致力於以促進增長就業為基本特徵的“非福利國家性”的社會政策,以便使歐洲能夠“趕上經濟上升的趨勢”。在成員國的層面上,民族福利國家將繼續補充這種“小政府”的歐盟社會模式,保持聯盟的整體社會穩定,同時保留並突出各成員國的民族特色。就像歐盟委員會主席普羅迪在就職演說中所說的那樣,歐洲聯盟既要“繼續建設單一市場,並促進經濟自由化”,又要“保存”“高度發展的福利制度”。 (注:www.europa.eu.int)
歐洲聯盟的社會模式還有一種能動的“中間道路”作用。這種模式通過歐洲聯盟層面上的市場經濟來調動民族福利國家制度的改革,同時又通過民族福利國家層面上的社會要求來限制歐洲聯盟層面上的“市場社會化”發展,從而形成“市場社會”和“福利國家”之間的“第三種社會模式”。這種社會模式以市場經濟為基礎,逐步地、在重新詮釋的基礎上引入歐洲傳統的社會公平觀念和社會團結模式,從而建立一種“新的歐洲靈魂”(普羅迪語),使“歐盟成員國的共同命運”向著適應世界經濟自由化的方向發展,以歐洲整體的力量來促進“福利國家的現代化”並突出歐洲的社會特性,“用新的做法表示社會團結和對他人的責任,而不是把純粹的個人利益完全作為經濟活動的動機。”(注:布雷爾和施羅德聲明,社會黨人“支援的是市場經濟,而非市場社會”。載于陳林、林德山主編《第三條道路》,第41頁。)在歐洲,這種新建立的機制不是“福利歐洲”,而是“社會歐洲”根據全球化的市場和分權協調制的政治而設計的獨特的政治形態。

結束語:福利國家向何處去?

福利國家向何處去?回到這個開始提出的問題時,我們已經看到了福利國家的發展存在多種趨勢:歐美的有些福利國家出現了緊縮政策,在南歐和部分東歐國家,卻出現了福利國家繼續完善的跡象,在部分東歐國家,福利國家正經歷著解體和重組——雖然全球化時代的新經濟是各種福利國家的各種調整方向的重要的原因,但福利國家改革和調整的方向和方法卻是由主權的性質和政治的運作決定的。
傳統的福利國家中包含有兩種基本的模式:機制模式和補救模式,它們都起源於歐洲。二者的共同點在於它們都承認收入再分配的合理性,同時都採用財政轉移支付的方法進行社會保護。機制模式通常要求個人供款,而補救模式則由政府撥款。機制模式中體現的社會契約通常涉及政府、雇主和個人三方,而補救模式的社會契約關係僅限於政府和公民個人。隨著經濟的轉型和社會的發展,這兩種模式之間的不同點日益顯現:它們不僅使用的社會再分配方式不一致,而且觀念也不同。
世界上還有其他形式的社會保護。在東亞和智利,隨著工業化的發展而建立起來的是資金積累模式的社會保障。資金積累模式中雖然也有政府的作用,但是卻不牽涉大規模的收入再分配和政府社會轉移支付。這種模式(通常是固定繳費計畫)也在歐美國家的福利國家體系之外,特別是機制模式之外,以各種積累式補充保險的形式快速發展。在那些國家裏,福利國家的機制模式本身並沒有遭到削減,但是補充保險的發展卻使福利國家在社會中的地位和作用相應減弱。在東亞和拉美,工業化道路提供了非福利國家模式的社會保護道路:在社會安全網中出現了“家庭責任”、“社區功能”、“職業福利”等等。傳統的福利國家也發現了它們之間的結構性差異:以補救觀念為基礎的國家發現,它們很容易就把國民享受保護的權利轉換為國民享有機會的權利;建立在機制傳統上的國家則發現,它們有必要告訴人類,在市場經濟時代,隨著工業和市場的發展,人類應當認同並建立某種社會權利標準。
總括起來說,福利國家的改革和發展大體表現出以下幾個方向:1.由於外界條件的變化,福利國家需要重新尋找合法性的依據,2.以職業福利替補公共福利,從普及性的社會福利向選擇性的社會福利發展,在福利國家的改革和削減方面,利益補償往往先於妥協,3.由國際資本、世界性組織共同提倡全面削減社會再分配的比重。
在世界上,只有歐洲聯盟在主權讓渡的過程中出現了福利國家外化的獨特現象。歐洲聯盟在建設統一大市場的過程中逐漸認識到,社會模式的發展需要與市場的發展相適應。依照這一認識進行的社會建設不是福利國家的一體化,這是一個由多個福利國家“粘和”而成的社會歐洲,而不是一個使福利國家融合為一體的福利歐洲。
這種既靈活又完整的歐洲雙層社會機制給我們提供了許多有趣的預示。首先,隨著歐洲一體化的深入發展,歐洲聯盟層面上的社會政策還會進一步具體化,並且會侵蝕到成員國在社會政策領域裏的法律權威和某種程度上的自治力。另一方面,民族福利國家仍然是歐洲社會政策的主要機制,不過這些福利國家的運行環境發生了巨大的變化:在民族福利國家之上出現了一個指導和監督的機制,在民族福利國家之間也生長出許多的聯繫和溝通的管道,它們制約著民族福利國家的單獨行動能力。這種複雜的、多層面的政策體系不是、也不可能是歐洲單一市場首創精神的“溢出”結果(注:Stephan Leibfried and Paul Pierson:“Social Policy”in Wallace & Wallace,p.186.),與民族國家的國家社會功能的形成相類似,它們都是變化了的主權體根據擴大後的市場和轉型中的產業所造成的社會風險採取的保護社會的措施。當然,歐洲聯盟是一種獨特的政體,是在成員國自願讓渡部分主權的基礎上享有一部分主權的,而不是一種自在的主權體。
在歐洲聯盟的層面上出現了國家間在社會功能方面的協調與合作,同時還產生了超國家的政策指導和監督機制,從而在社會保護領域裏造成了一種新的雙層或多層結構的主權體,這使我們對福利國家、乃至整個國家形態的認識向前邁進了一步。

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文章來源:中國社會科學

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