福利國家向何處去?
● 周弘

【內容提要】歐洲民族國家在發展的過程中部分地取代了教會的社會職能,並根據政權形式的變化、工業社會發展的需要以及外部世界的壓力,逐漸形成了現代的福利國家。要回答現代福利國家向何處去的問題,必須瞭解:一、民族國家外部條件的變化,二、民族國家內部社會需求的變化,三、國家政權機構和合法性的變化。本文分析了福利國家作為一種履行現代社會職能的國家形態的本質特性,在此基礎上考察了在經濟全球化和知識經濟時代的國家社會功能,並以歐洲聯盟及其成員國為案例,分析了福利國家在內外經濟、社會、政治條件變化中的改革發展道路和方向。
【關 鍵 詞】福利國家/全球化/歐盟社會政策
【 正 文 】
全球化在經濟方面挑戰了民族國家給人類設立的許多界限,它是否也對民族福利國家的基本形態形成了挑戰呢?這就在新的背景下重新提出了“福利國家向何處去”的問題。

一、什麼是福利國家?

(一)福利國家與國家功能

福利國家是一種國家形態,這種國家形態突出地強化了現代國家的社會功能,所以它是一個政治學的概念(注:與此相關的“社會福利”是社會學概念,“福利”則是經濟學概念。)。
在探討現代福利國家的前途之前,有必要對國家的社會功能做一個簡要的回顧。在古代希臘的城邦國家時期,國家除了三個基本的形式(專制、寡頭和民主)以外,還包含有三個關鍵的要素:強力、權力和權威。強力代表著用於組織對外戰爭或抵禦外侮的武裝力量,權力代表著對內進行控制和管理的統治力量,而權威則代表著國家行使這些力量的合法因素,或政治責任(注:參見A.P.d’Entreves, The Notion of the State,Oxford:1969,G.H. Sabine, A History of Political Theory,New York:1961,and E.Cassirer,The Myth of the State,London:1946.)。在這三個要素中,有兩個要素,即權力和權威, 都與現代國家的社會功能直接相關。現代民族國家通過社會管理獲得政治權威,又利用政治權威來維持對社會的控制。至於國家的強力則與國家的社會功能有著更加複雜的關係。在國家開支方面,它們處於競爭的態勢;在國家動員力方面,它們則存在互補的關係。
從歷史發展的角度來看,代表著對內權力和權威的概念一直在不斷地發展變化著。古羅馬的國家“靠征服而擴大了”疆域(注:恩格斯:《家庭、私有制和國家的起源》,《馬克思恩格斯選集》第4卷, 人民出版社1972年版,第124頁。),但是國小“則亡於外力”, 國大“則亡於內部的邪惡”(注:孟德斯鳩:《論法的精神》上冊,商務印書館1987年版,第130頁。)。 羅馬國家的法典只體現了羅馬社會的商業性質,其審判權半是“一種員警手段”,“半是為了要促進商業。”(注:梅因:《古代法》,商務印書館1984年版,第11、28頁。)羅馬國家將商業擴張和軍事擴張結合在一起,但是卻忽略了國家的社會功能以及奴隸制後期羅馬社會的變遷和需求,於是基督教就獲得了從社會底層傳播和發展的機遇。
從羅馬後期到中世紀晚期,歐洲的基督教會實際上是精神控制和社會服務的機構。它們救助貧民、贍養老人和兒童、進行結婚登記和解決財產糾紛。教會因此而征服了律法嚴明但精神萎靡、社會腐敗的羅馬,成為在千年中世紀中行使國家權力的“超國家”機器,享受著至高的權威,並具有強大的社會動員力(注:湯普遜:《中世紀經濟社會史》下冊,商務印書館1997年版,第286頁。)。
中世紀以後崛起的歐洲民族國家要替代教會的政治力量,就不僅需要繼承古代國家的傳統功能,而且還必須承襲或替代教會的社會功能。
新興的歐洲民族國家突出了主權觀念、民族觀念,同時基本上以民族居住地為邊界,先後強化了國家的主權。民族主權國家用世俗的力量挑戰宗教的力量,其早期的理論大多以傳統的國家強力觀念來論證個人與國家的關係。馬基亞維裏認為,國家首先是對於個人安全的保障。他主張主權者依靠武裝力量獲得建立統一的新國家的合法性和權威。法國思想家讓•布丹把主權說成是制訂法律、宣佈戰爭、維持和平、執行法規的權力,而把私有財產說成是連主權者也不可侵犯的領域。因此,當時的民族國家功能還不包括屬於教會傳統勢力範圍內的社會管理和社會服務。
國家社會功能的世俗化經過了一個很長的發展過程。開始是自然法學派把人重新變成了“自然的個體”。霍布斯說,人是自然的動物,他們需要人身保護、需要為了利益而和其他人打交道。在社會中,“每個人都應當力圖使自己適應其餘的人”,社會就是私利協調和匯總的場所(注:霍布斯:《利維坦》,商務印書館1986年版,第115頁。)。 由此引申,人與人之間保持穩定聯盟的條件不是正義、神喻或道德理想,而是能夠喚起他們普遍合作的原因,代表國家的主權者賦予人們這種原因。
霍布斯以後, 人站到了歷史舞臺的中心地位(注: George H.Sabine,A History of Political Theory. Holt, Rinebart and Winston,New York:1961,p.431.)。人不再是國家的工具, 而是國家的目的了。人為了自己的利益而結成社會,組織成國家,變成“社會動物”,產生“共同意志”。盧梭說,“社會秩序乃是為其他一切權利提供了基礎的一項神聖權利。”(注:盧梭:《社會契約論》,商務印書館1982年版,第8—9頁。)他的“社會契約論”從根本上改變了對於國家權威和合法性的認識。在盧梭的觀念中,國家應當是被動的,聽命於集體意志的,人民可以根據集體的利益賦予國家以適當的功能。
從盧梭的“社會契約論”到“公民享受國家福利的權利”,這之間還有大約一個多世紀的歷史發展階段(注:這種歷史發展並不平衡。下文將要談到,德國的情況就不同。)。後來,在尚未形成民族國家的德意志,隨著無產階級的出現和它的日益貧困化,階級矛盾和階級鬥爭變得日趨複雜和激烈起來。國家不斷地動用強力來維持穩定,結果卻使國家作為階級鬥爭和階級統治的機器的作用日益明顯。恩格斯就指出,國家決不是什麼“倫理觀念的現實”,“國家是表示:這個社會陷入了不可解決的自我矛盾”(注:恩格斯:《家庭、私有制和國家的起源》,《馬克思恩格斯選集》第4卷,第166頁。)。在恩格斯看來,國家的本質特徵是和人民大眾相分離,是淩駕於人民之上,是在階級對立中代表統治階級的利益,是統治階級的機器和工具,是按照地區、設立公共權力(如監獄和各種強制機關)、通過捐稅和發行公債,來維持其統治的(注:恩格斯:《家庭、私有制和國家的起源》,《馬克思恩格斯選集》第4卷,第166頁。)。
作為階級統治工具的國家遇到了普選制帶來的新問題。被統治階級開始認識到自己的力量,開始選舉自己的代表,進行政黨鬥爭和議會鬥爭,迫使有產階級的國家發展社會調節機制——國家開始被賦予新的職能。當時的英國知識界和輿論界已經有人(如拿騷、思尼爾、理察德、奧斯忒勒以及歷史學家湯因比)開始呼籲政府公開承擔社會責任(注:See for example the Fleet Papers of 1834,also The Dictionary of History of Ideas,Charles Scribner’s Sons,Publishers.p.509.)。

(二)福利國家與工業化時代

從國家開始承諾社會責任一直到福利國家的形成,歷史經歷了一個工業化的大變革。工業化帶來了一系列的社會問題。大工業使市場越來越擴大,在冷酷的市場競爭中,人成為營利的工具。一切不符合競爭需要的個人都被無情地拋棄;工業競爭過程中的產業結構性調整還帶來了工人的結構性失業。另一方面,工業化也大大增加了政府的稅源,使政府代表國家加強對社會的管理與控制成為可能。不同國家所採取的社會政策措施雖有不同,但所針對的社會問題卻是工業化社會所共有的:由於年邁、疾病、傷殘、失業等原因造成的收入損失或生活無著。總之,主權國家的發展、工業化的發展以及它們的交互作用,促成了福利國家後來的發展。
馬舍曾經將英國民族國家形成初期的《舊濟貧法》稱為“微型福利國家”,他在提出這個定義的時候強調的不是“福利”,而是國家功能的發展變化。因為英國政府在17世紀初曾經通過實施《舊濟貧法》重新劃分了15000個教區,從而加強了中央政府的社會行政管理(注:J. D.Marshall,The Old Poor Law,1795—1834,Macmillan,London,1968,pp.25 & 45.)。民族國家在英國的發展伴隨著國家對於羅馬教會的挑戰、英國教會的國家化、教區的重新劃分以及世俗政府社會行政功能的強化。英國的中央政府通過剝奪教會的社會功能,在解決社會貧困問題的同時發展了主權國家的社會管理機制,增強了國家的力量,提高了國家的權威。從這個意義上講,可以說,西方福利國家的源頭在民族主權國家形成之初。
面對英國工業化進程所帶來的工業社會的風險,政府不能不更新對社會需求的認識,改換社會管理模式,從而最終導致了國家功能觀念的變革和國家行為方式的轉變。國家不僅被賦予新的責任,而且需要提供適合於緩解工業社會風險的服務。德國的社會保險法是一個經典的例證,這種方法後來被許多工業化國家仿效。
社會保險法的問世得益於德國獨特的歷史傳統。就像英國新崛起的王權在17世紀初以《舊濟貧法》替代教區的社會管理一樣,到了19世紀末才實現了統一的德國也需要以《社會保險法》來統一社會。不過,和英國不同,這時德意志國家面對的主要問題是各個聯邦的分離傾向和資產階級與無產階級之間尖銳的對立與衝突。為了維護脆弱的統一,德國政府通過加強社會職能增強德國人的國民意識和愛國情懷。不過,由於外部的社會條件發生了變化,特別是工業化的進展和工人運動的發展,《濟貧法》和《德國社會保險法》在觀念和方法上都有巨大的差別。在英國,在《舊濟貧法》基礎上發展起來的《新濟貧法》沿襲了《舊濟貧法》的補救模式,以救濟貧民和預防貧困為主旨,將政府的援助擴大到全民,而《德國社會保險法》中體現的政府社會功能則包含著一種明確的階級調和的內容。
在德國,國家的地位和作用一直是國家社會功能理論中的主線,有關國家社會角色的辯論也異常激烈。保守主義繼承黑格爾的傳統,強調國家是理性的,國家為整體的福利服務,工業化和階級分裂造成的社會革命性衝突只能由國家來解決(注:Lorenz von Stein, Gesellschaft—Staat—Recht,hrsg.von Forsthoff,E.,Frankfurt/M:1972.)。自由主義則否定國家進行社會干預的效用,反對國家功能向社會性法制國家發展。新馬克思主義者們乾脆提出,階級協調與合作是國家合法性的尺度,在國家的合法性由於工業社會的發展而出現危機的時候,在“危機和危機管理”方面國家就不再是某個特定階級的機構,而是一種複合結構。這種國家機器經常在重大的穩定政策上進行階級合作,以維持資本主義制度(注:C.Offe,“Politische Herrschaft undKlassenstrukturen.Zur Analyse sp@①tkapitalistischerGesellschaften” , in G. Kress/ D . Senghaas(Hrsg.),Politikwissenschaft,Frankfurt/M: 1972, and J. Habermas,Legitimationsprobleme,1973.)。
實踐中,在工業化國家的社會功能領域裏出現了兩種不同的模式:一種傳承英國的濟貧法精神,以救助貧困者作為政府社會功能的基本出發點,進而發展到把國家的社會保護網擴大到覆蓋所有在工業社會中可能遭遇社會風險的人群;另外一種則因襲德國的社會保險法傳統,以制度性的階級調和作為政府社會干預的基本措施,在階級之上另外建立起一套機制,使社會各有關成員都為工業社會的風險承擔責任。這兩種模式在相互借鑒與補充的基礎上遵循著自己的軌道發展,並且影響了整個世界。這兩種模式都產生於歐洲,造成它們不同的根源就是英國和德國在民族主權國家發展過程中那一百多年的時間差。統一的民族國家政權對工業化早期的社會現實做出進行社會干預的決定,就產生了濟貧法,統一的民族國家政權對大規模的工業化社會矛盾做出進行社會干預的決策,就產生了社會保險法。
30年代的經濟大危機是西方國家觀念徹底更新的催生劑。在凱恩斯主義的影響下,貝弗裏奇爵士在他的最具有影響力的著作《自由社會中的充分就業》中明確地提出:“保護國民免於大規模的失業……這必須確定無疑地是國家的職能,就像國家現在保護國民免於來自國外的威脅和來自內部的強盜和暴力的威脅一樣。 ”(注: Sir William Beveridge,Full Employment in a Free Society,1945,p.25. )無論是在大陸歐洲,還是在英倫三島,甚至遠及北美,由於市場的不完善和社會的無力量,國家利用手中的權力,保護國民免於社會風險已經成為國家觀念中不可分割的組成部分,成為政權合法性和政府權威的依據之一。國家的對內社會保護職能與國家的對外職能具有同等重要的地位已成為現代工業國家的共識。
這種共識具體地體現在三個主要方面的政策上:第一,由政府出面提供與個人及家庭收入相應的最低收入保障,第二,政府有責任幫助個人和家庭抵禦社會風險(如疾病、老齡和失業)可能帶來的危機,第三,政府保證所有的國民個人(無論其社會地位的高低)享受盡可能最好的、沒有確定上限的社會服務。這三個方面的政策的發展導致了福利國家的出現,每個福利國家都根據本國的特定情況選擇不同的政策組合。餘下的問題不再是政府干預社會的必要性,而是干預的方式和方法。
福利國家是工業化時代主權國家社會功能的具體體現,它突出地強化了現代主權國家的社會功能。主權國家機器對於社會的干預受制於三個決定性的因素。一個因素是國家合法性的構成,一個因素是國家對於工業社會需求的認識和承諾,還有一個因素是國家在工業化時代調動財源的能力。在工業化時代,這三個因素幾乎是同時發展,共同成為福利國家發展的主要原因。

(三)福利國家與政治制度

在西方社會的歷史中還沒有哪種國家形態能像福利國家這樣,融入了大量的不同利益。如果把普選制產生的政府當做通過社會再分配,協調不同社會利益的代表的話,那麼我們可以使用國家的社會轉移支付占平均所得稅的比率,來觀察國家社會職能的大小(見表1)。
表1.轉移支付占平均稅率的百分比(%)
國別 年份 平均稅率 轉移支付率 %
瑞士 1982 26.0 7.3 28.0
西德 1984 36.0 19.8 55.0
愛爾蘭 1987 29.5 20.5 69.5
芬蘭 1987 36.9 27.7 75.0
澳大利亞 1985 32.2 11.3 35.1
荷蘭 1987 67.2 28.3 42.1
加拿大 1987 24.8 12.4 50.0
瑞典 1987 45.0 35.5 78.9
挪威 1986 32.5 15.1 46.5
英國 1986 31.0 24.3 78.4
美國 1986 30.6 9.4 30.7
資料來源:OECD Income Distribution in OECD Countries,1995,Tables 7.3&7.5,pp.105& 107.
上表表明,20世紀80年代福利國家大規模改革之際,在美國,社會轉移支付率僅占平均稅率的30.7%,而西德則占到55%,瑞典和英國甚至達到78%以上!我們通常把瑞典和英國稱為“典型的福利國家”,正是由於社會福利占國家職能比重偏大的緣故。如果從國家社會轉移支付占國民生產總值的比例來看這些差別,那麼這一比列在盎格魯撒克遜國家是34%,在歐洲大陸福利國家占到44%,瑞典和丹麥甚至占到了53%。(注: Fritz W. “ Scharpf, Sozialstaaten in derGlobalisierungsfalle?Lehren aus dem Internationalen Vergleich”,in Max Planck Forschung JV/2000,pp.16—17.)
“福利國家”還有一層意思,那就是特指國家中專司福利的那部分職能和機制。我們已經看到,這種職能在各個國家中的分量很不相同,當然福利國家小並不意味著福利小,因為福利可以取之於國家,也可以取之於市場和社會。
福利國家的大小往往被用來說明一個國家內的社會團結和社會利益的認同程度。福利國家不同于前福利國家的一個現象是它所體現的利益認同。在二戰以後的一個相當長的歷史階段中,福利國家這種國家形態在各個工業社會中都處於穩定上升的狀態。在這裏有一個根本的原因,那就是戰爭產生的反作用力:戰爭的殘酷與無常使戰後的人們更加嚮往美好的生活。與此同時,以西歐主要國家為代表的西方工業化民族國家由於在安全上受制于美蘇對峙的局面而得以減少國防開支,加大社會投入。這種局勢直接導致了國家社會福利功能的擴大和發展。所以,“福利國家”概念的第一個要點就是與“戰爭國家”相對立。它承諾給國民提供與戰爭完全相反的條件:發展經濟、充分就業、老年生活保障,進而根據各國的國情提供全民最低收入保障。
“福利國家”概念的第二個要點在於國家對社會需求的認識。在英國,由於工業化的加速發展,工業剩餘人口問題被熟練勞工短缺的現象所取代,國家的社會功能隨之由開辦濟貧所轉向開放性救濟,又轉向提高工業勞動力素質的各項政策,其中包括得到兩黨廣泛認同的1947年《國家健康法》(注:J.R.Hay,The Origins of the Liberal WelfareReforms,1906—1914,Macmillan,London,1975,p.32.)。福利國家保障的不僅僅是公民個人的收入,而且還把社會管理的職能延伸到營養、住房、健康和教育等人民社會生活的方方面面。這種福利國家以社會需求為主要出發點,把機制模式和補救模式結合起來,面向所有的公民,實行大規模的收入再分配,力圖造成代表國民整體利益的印象。國際勞工組織1950年的報告把這種國家形態稱為“向廣大國民提供服務的新組織”,說它是“把社會當做一個整體來考慮……這個組織逐漸成為民族國家政府的一個組成部分,而社會保障政策因此就成為緊密地協調提高福利水準和促進人口活力的民族主權國家政策。 ”(注: InternationalLabor Organization,Annual Report 1950.)
福利國家與“戰爭國家”的對立導向福利的最大化,普選制條件下的社會需求認定又加劇了這種導向。威倫斯基認為,福利國家是由民主機制的發展、多數投票權的推行促成的,安德森和施密特認為,階級是福利國家的動力。所有這些理論都歸結為一個結論:民主普選制度中的各個利益集團之間的相互作用推動了福利國家在二戰後的發展。國家對於社會需求和社會管理的觀念隨著歷史的發展而變化,導致這種變化的動因不是國家自身,而是構成國家的各種利益和社會因素。無論是社會民主黨人還是自由民主黨人,當他們開始關注社會安定和經濟穩定發展的時候,就都發現福利國家是個不可或缺的機制。於是社會民主黨人在福利國家中增加社會再分配的力度,而自由民主黨人則在福利國家的項目中加進了支持和培育資本主義市場機制的內容。在各派力量共同努力下,福利國家最後變成了一個非常複雜的利益結合體,它在某種程度上已經塑造了一種包含了各種利益的新的國民意識。
哈佛大學教授皮爾森認為,“對於社會保護的承諾加強了西方民主政體的合法性。”(注: Paul Pierson, Dismantling the Welfare State?Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment,Cambridge University Press,1997,p.3. )正是為了爭取社會上各派選民對政府的支持,福利國家才發展成為滿足各派利益的機器。各派政治和社會力量都向福利國家的政策中添加符合自己利益的條款,也都能在福利國家裏找到自己不喜歡的東西,結果使得福利國家變成一台利益錯綜複雜的機器。
這種利益相互交織的國家是不可能不排外的,因為資源有限。在福利國家的實施過程中,“資格”是一個經常被涉及的問題,公民身分,或者合法居住身分是最基本的根據。福利國家用社會服務和福利待遇將人的國籍特性突出出來,福利國家的時代是國家的主權和利益得到充分強調的時代,也是社會服務被最大限度地國家化了的時代。
總而言之,國家這台政治機器不僅具有維護安全或發動戰爭的外部功能,還有進行社會控制與社會管理的內部功能。國家的對內功能隨著時代的發展而得到重新的界定,它的社會管理觀念和方法也出現了根本性的變革,而總的趨勢是國家干預社會的功能得到了加強。福利國家正是國家機器在20世紀干預社會,並且為此又干預經濟、計劃經濟、強化行政、管理社會而形成的一種國家形態。福利國家與國家的安全職能也是密切相關的。戰爭國家實行的是國家的對外安全職能,而福利國家實行的是國家的對內安全職能。在福利國家時代,國家將社會安全看成是國家的“責任”,並啟動國家機器,調動社會資財,去“履行”這項責任,從而獲得“福利國家”的稱謂和社會各階層的認同。

二、全球化時代的福利國家

近20年來,“福利國家的危機”一直是熱門的話題。80年代最引人注目的問題是人口老齡化給福利國家造成的壓力和高福利對勞動道德的威脅。對此,西方的一些福利國家分別採取了改革的措施。90年代以來,隨著經濟全球化的發展,福利國家的國家社會功能面臨著更加嚴峻的挑戰,關於福利國家需要結構性調整的議論一時又佔據了重要的地位。

(一)全球化時代的生產方式與福利國家的功能

經濟全球化涉及三種要素的跨國界流動:產品和服務、資本以及人員,其中資本的流動可能影響主權國家的稅源,產品和服務的流動可能引起“社會傾銷”(注:在這裏,“社會傾銷”意味著:在全球競爭的條件下,一國為了提高市場競爭力而降低社會保護水準,從而形成產品和服務的降價壓力,迫使其他國家相應地削減福利開支。),而人員的流動則會對主權國家內的社會再分配和福利國家功能有直接的影響。
在當今的社會裏,產品和服務的大批量流動,引起了空前激烈的價格競爭。價格競爭直接威脅到福利國家的高勞動力成本,迫使它們倉促應付“社會傾銷”,採取反傾銷、保護市場等措施。但是“社會傾銷”可能導致的福利普遍降低的夢魘,始終揮之不去。這些國家既要參加世界市場的競爭,又不想面對競爭可能導致的福利國家削減的現實,可供選擇的政策工具十分有限。
資訊產業的發展、交通工具的發達以及新經濟政策的實施使全球性的資本流動速度加快。在經濟全球化的條件下,資本逃避納稅要比勞動逃避納稅容易得多。為了追逐利潤,資本避開對勞動徵稅很重或勞動受到嚴密保護的國家,迫使那裏的勞動力結構發生變化。因此,當私人企業的跨國流動打破了民族國家的疆界時,那種在主權國家內部平衡貧富的社會契約形式也就自然而然地受到了威脅。資本的“四處流動”擺脫了民族國家的政治控制,成為獨立的自主決策體,使受著地域約束的雇員和政府日益失去其影響力(注:發展與和平基金會:《1996年全球發展趨勢》,法蘭克福1995年版,第19頁。)。
全球性的資本流動還伴隨著就業機會的全球化和勞動力的全球性流動。根據日內瓦國際社會保障學會90年代中期的統計,已經有一億多人口離開了他們的出生地,到其他的國家居住或謀職。在這一輪移民浪潮中,北美和歐洲分別接納了大約1300萬到1500萬移民,總數超過3000萬人(注:“Migration:A Worldwide Challenge for Social Security”,STUDIES AND RESEARCH,No.35, International Social SecurityAssociation,Geneva 1994,p.26.)。資本的外流使福利國家的財力外泄,而經濟移民(其中多數在母國不享受任何社會保障)的湧入則造成福利國家在住房、醫療、失業救濟和技能培訓等方面的額外負擔,迫使福利國家紛紛通過新的移民法案,阻止新移民享受福利國家的待遇(注:在德國的外籍移民占了就業者總數的11.4%,卻占了失業者總數的25.8%;在法國的外籍移民占就業者的6.11%,遠遠低於他們占失業者的比例(11.1%);外來移民在荷蘭和瑞典分別占失業者的12.3%和13.2%,是他們占就業者比例的3倍左右。見 Trends in InternationalMigration,OECD,第32—33頁。)。
當世界進入新世紀的時候,國家的徵稅能力因為資本增殖場所的外移而受到挑戰,國家賴以調整經濟政策、干預社會分配的能力隨之被削弱(注:約阿吉姆•比朔夫:《全球化——世界經濟結構變化分析》,載於《社會主義》雜誌1996年第1期增刊。轉引自張世鵬、 殷敘彝編譯《全球化時代的資本主義》,中央編譯出版社1998年版,第52頁。)。福利國家面臨沉重的負擔而必須保持對於勞動的高徵稅率,否則,一旦國家無力為社會提供必要的社會保護,20世紀30年代的社會危機就可能再現。
在福利國家面臨這種困境的時候,最先放棄福利國家理念的是美國,這當然與美國的傳統立國觀念有關。斯柏貝認為,美國在建國之初就把“尋找新的世界機遇”當做最高價值,而把歐洲式的社會權利擺在從屬的地位上。自“雷根主義”以來,除了養老保障以外,美國在其他一些社會福利和救濟專案中都嘗試著實現“為工作而福利”(注:英文為:“Welfare for work”,相對于“為福利而福利”。)的新觀念,設計了“享受兩年福利然後工作”(注:英文為:“Two years welfareand you work”。),《工作與責任法案》等改革方案,在兒童補貼、單親家庭福利、技能培訓等方面進行促進就業的改革(注: David T.Ellwood,“Welfare Reform as I Knew It”,The American Prospect,May/June 1996,pp.22—29.)。因此,有人形容美國宛如“一家大公司,在世界市場上與其他民族展開競爭。”(注:《渦輪資本主義改變著世界(二)——民族鬥爭,向社會福利國家的進攻》,《明鏡》1996年第40期《全球化》欄。轉引自《全球化時代的資本主義》,第89頁。)福利國家,這個20世紀的重大政治成果,被看做是“單純成本因素”,是削減的物件(注:《渦輪資本主義改變著世界(二)——民族鬥爭,向社會福利國家的進攻》,《明鏡》1996年第40期《全球化》欄。轉引自《全球化時代的資本主義》,第89頁。)。 在歐洲,雖然近年來福利的觀念也在向著鼓勵勞動的方向發展,但是人們似乎還不打算把福利國家的困境和經濟全球化簡單地聯繫起來,因為那樣的連接將意味著歐洲福利國家步美國的後塵,而“福利國家美國化”是為歐洲的民眾和政治家們難以接受的選擇。歐洲的研究者們於是證明,福利國家目前的困境“與經濟全球化幾乎毫無關係。”(注:Fritz W.Scharpf,“Sozialstaaten in der Globalisierungsfalle?”,Max Planck Forschung JV/2000,p.12.)論者的基本論據是,在二戰以後幾十年的發展過程中,福利國家的發展基本上沒有受到過世界經濟的限制。也就是說,因為在西方福利國家之間本身並不存在明顯的邊界和壁壘,資本、產品、人員的流動從來就沒有受到過人為的限制,福利國家從起源到發展的主要動因是主權國家內部的政治傳統,所以邊界的開放只可能是福利國家發生困難的外部原因,而不可能成為福利國家困境的內在原因。
那麼,當前福利國家困境的內在原因到底來自哪里呢?如果我們接受福利國家的出現是國家對於工業社會變革的政策反應這個邏輯,那麼答案就需要從社會變革中尋找。毋庸諱言,當今的社會已經不能再簡單地用工業社會的特性來概括了。經濟和社會學家們認為,人類已經進入了資訊時代,人類社會具有了許多知識社會的特徵。隨著工業經濟向知識經濟的轉化,人的工作壽命延長了,工傷風險減少了;隨著產業轉型的加速,失業變成了常態,同時產業小型化、家庭化的發展明顯;隨著醫療技術的發展和人口的老齡化趨勢,公共醫療計畫變得無比昂貴,難以為繼……。
從福利國家內部的這些發展來看,不僅由於許多勞動者變成了小型的所有者,從而使國家作為企業主和勞動者之間的協調人的作用正在減弱,而且社會危機的性質也改變了:由於知識的匱乏而造成的社會排斥超過了工傷和疾病引起的貧困,老齡的恐懼由生活無著變成難以支付高昂的醫療照顧費用,就業準備變得比失業保險更加重要,過度的國家保護和政府對家庭責任的替代造成了單親家庭對社會的依賴,這一切都迫使福利國家從觀念到實踐進行根本的變革。吉登斯警告說,“沒有了敵人的國家的合法性,越來越取決於它們的管理風險的能力。”(注:安東尼•吉登斯:《第三條道路——社會民主主義的復興》,北京大學、三聯書店2000年版,第80頁。)他認為,目前的“福利國家無法及時調整自己的步伐,以便覆蓋那些新的風險,比如與技術變遷、社會排斥或者不斷增加的單親家庭有關的風險。”(注:安東尼•吉登斯:《第三條道路——社會民主主義的復興》,北京大學、三聯書店2000年版,第120—121頁。)這是因為福利國家在兩個方面出現了脫節的現象:一是福利所涵蓋的風險並不符合需要,二是受到福利保護的群體本不是應該受到保護的。因此,福利國家的危機遠遠不僅是財政的危機,而且更是結構的危機,甚至還是福利國家作為一種國家形態,它的合理性與公平性的危機。

(二)全球化時代的社會公正

知識經濟的發展使得許多有知識的個人可以不依賴已有的社會體系而自行創造就業,而且是靈活性的就業、跨國界的就業,這對福利國家的普及性覆蓋原則是一個嚴重的挑戰。福利國家如果無法解決靈活就業的社會保護問題,不能將體制外的勞動積累納入社會安全網的儲蓄,那麼隨著靈活就業的增多,它的社會功能就會不斷地縮小。而如果不將知識經濟創造的就業與財富合理地納入社會再分配的軌道,而依然沿用舊的社會保障和社會服務形式,那麼就可能造成幾個方面的社會不公正:1.使越來越多的人搭乘“福利國家”的便車, 將新經濟帶來的額外收入存入個人的帳戶,而讓民族福利國家承擔社會風險;2.使越來越多的人由於缺乏對新經濟社會的風險和機遇的知識,並且得不到相應的保護而蒙受損失;3.國家由於缺乏政策手段和資源,對可能出現的社會兩極分化,對知識匱乏和技能落後造成的新貧困完全束手無策。
面對這種社會變遷,福利國家可以有不同的政策選擇。一種是以原有的福利國家結構為基礎,按照工資稅單,緊縮社會保障開支,讓其餘的人自由發展、自我保護。這是一種讓傳統的福利國家功能萎縮的辦法。另一種是重新定義社會安全網,使福利國家在新經濟時代繼續拓展新的保護領域。這是一種根據形勢的發展改換福利國家保護方式的做法。當然還有另外一種政策選擇,就是雙管齊下。在福利國家面臨危機的第一階段,各個福利國家,特別是西歐的福利國家,採取的大多是第一套方案。進入90年代以後,重新定義社會公正的概念,改變社會安全措施的要求越來越成為福利國家改革的主要方向。
由於福利國家是一種和普選制共生的機制,而且在其發展過程中逐漸地容納和平衡了多種利益,所以任何削減或改革的方案都要遇到一個特殊的難題,這就是如何能夠拆解這些利益,然後根據新經濟的社會需要,用新的方式滿足和平衡這些利益,取得新的社會公正。皮爾森在研究英國和美國的福利國家緊縮政策時區分了長期緊縮和短期緊縮,結構緊縮和專案緊縮,系統性的緊縮和綱領性的緊縮,結果發現,英國和美國分別採取了“分而治之”和“贖買損失者”這兩種策略(注: Paul Pierson,Dismantling the Welfare State?pp.22—23.)。 所謂“分而治之”就是按照福利專案,區分不同的受益者集團,保證每項緊縮措施只危及個別的利益集團,而不得罪大多數人,使國家的合法性不受危害。所謂“贖買損失者”就是對在緊縮政策中受到利益損害的集團給予補償。結果,美國在雷根時代,英國在柴契爾時代,都先後逐漸地完成了福利國家的結構性變革。結果是福利國家的機制性成分減少,而補救性成分增加,目標集中到了扶貧和扶困(注:Ibid,pp.14—15.)。
在新的社會公正方面,福利國家之間也存在著觀念上的差異。德國觀念的主流仍然是不觸動福利國家的核心,在福利國家覆蓋不到的社會危機領域,採取“在福利國家核心範圍外新建立……一個具有自我意識、積極向上的市民社會”(注:赫爾姆特•安海爾:《市民社會與第三行業》,《德國》2000年第5期,第22頁。)的辦法。在英國, “第三條道路”的宣導者吉登斯要求的則是福利國家從觀念到結構的更新:重新界定政府與個人之間的契約關係,改“福利國家”為“社會投資國家”,從個人爭取政府的保護,轉變為個人尋求“自主與自我發展”,政府的功能應當從提供經濟援助改變為進行人力投資(注:吉登斯:《第三條道路——社會民主主義的復興》,第122、132頁。),政府和公民之間的關係要全面調整。
在實踐中,英美已經開發了社會保護的市場機制。目前,美國和英國有很多金融保險產品是直接針對個人與家庭的,而在歐洲,金融服務的物件主要是政府。從社會保障體制之外的私營養老金項目來看,美國私營養老金的種類從1946年以前的只有7311種,發展到1975年的34萬種,進而增加到1985年的80萬種(注:OECD,Private Pensions in OECD Countries:the United States,Paris:1993,pp.9—10.), 儲備金額從1950年的130億美元,發展到1989年的1.836兆美元(見表2)。
表2.私營養老計畫的資產(注:只包括聯邦儲備局統計的資產。),1950—1989(以10億美元為單位)
1950 1960 1970 1980 1989
私營基金 13 57 153 627 1836
私營託管基金 7 38 112 470 1234
私營保險儲備 6 19 41 157 602(44)
(44)(注:該數為預測數字。)
OECD,Private Pensions in OECD Countries:the United States,Paris:1993,p.54.
養老保障中的市場因素在福利國家中也呈現出不同的比例。據不完全統計,80年代初,55歲以上老年人收入來源中來自公共養老金的收入百分比,在德國是54.14%,在荷蘭是41.84%,在英國是41.69%, 在瑞士是34.71%,在加拿大是32.63%,在美國只有29.78%。75 歲以上老人在瑞典是85%,在德國是75%,在英國是54%,在美國、加拿大和瑞士只有45%(注:OECD,Private Pensions and Public Policy,Paris:1992,pp.42&46.)。可以看出,在養老保障方面, 北歐的市場因素最少,社會團結因素最多,德國次之,美國的市場因素最多而政府作用最少,英國則界乎歐洲福利國家和美國之間。
那麼,能否據此而判定瑞典的制度比德國的更公正,而德國的制度比英國更公正,美國、加拿大、瑞士的制度最不公正?在這個問題上,近年來出現了分歧。仍以養老金為例,美國人認為,越少的政府干預越公正,政府應當通過稅收優惠和立法保障,幫助企業和個人利用市場去獲得更大的收益,而不是通過加大稅收力度,強行實施再分配去保護公民。政府是“最後出場人”,只照顧必須照顧的社會脆弱群體。因此保持福利國家救助項目的低水準是必要的。但是,北歐國家的宣傳品仍然在維護它們固有的“社會團結”理念,認為“社會團結”不僅是國家的歷史傳統,而且是人民的生活方式,是社會信念,這種社會信念的利弊得失是不能簡單地用經濟模型計算的。
當歐洲的福利國家在主權國家的範圍內保持著社會公正和社會平衡的時候,英美式的社會公平概念變成了一種可以跨行業跨國家操作的方式:私營養老金雖然也會因為投資的成敗而有所損益,但是由於它的移動性能良好,不受國界的限制,也不受職業性質轉變的影響,所以特別適合經濟全球化時代的需要。不過這種保險雖然滿足了“機會公平”的需要,但是卻無法向那些沒有多餘資金參加私營養老項目的社會成員提供保護。在這種情況下,福利國家就又面臨著雙重的責任:既要從傳統的社會公正觀念出發,繼續對本國內公民實施有效和必要的保護,同時又要從新的社會公正的觀念出發,允許並幫助公民獲得“選擇”和“自由”的權利。因此,社會公正也就被賦予了雙重含義:公平與自由。

(三)全球化與福利國家的功能

全球化時代的新經濟使個人福利的來源多元化,來自公共管道的保護出現停滯,而來自各類私營管道的保障正在擴大。在這種情況下,福利國家到底扮演怎樣的角色?將會產生何種變化?
首先需要說明的是,沒有任何跡象表明,西方國家的政府將放棄其高度發達的社會職能。就連提倡“小政府”的美國,其社會功能也是在加強,而不是在減弱(注:1955年美國各級政府用於國防和國際關係的財政支出占該財政年度總支出的39.3%,到了1970年,這個數字下降到25.3%,到了1992年更下降到14.1%。與此相對照,美國各級政府用於社會保障與醫療保險的財政支出在1955年時僅占財政支出的3.9%, 到了1970年上升到10.8%,在1992年更上升到了16.5%。相應地,在逐漸減少個人所得稅的情況下,美國的社會保障工薪稅卻從1955年的4.8 %增加到1970年的11.5%,進而增加到1992年的17.4%。詳見《美國財政稅收概況》,載《美國財政制度》,中國財政經濟出版社1998年9月。)。美國政府並不是越來越疏虞社會管理,而是更新了福利給付的觀念,並且使用了多種手段。雖然在社會保護的領域裏市場的因素在增長,但是迄今為止,向社會提供福利和保護仍然是國家的主要功能。面對一個通過支配社會30%的財富來達到社會目標的國家,我們很難得出福利國家衰落的結論。
進一步看,福利國家在平衡社會各階層的利益時的確有一些重大的政策調整。在福利國家緊縮速度最快的80年代,各福利國家的政府都對不同收入階層進行了一些稅率和轉移支付率方面的調整,如美國和英國都降低了中產階級的稅率,與此同時加大了對中產階級的轉移支付力度。這種狀況當然和資本主義國家裏中產階級力量和地位的增長密切相關(見表3)。
表3.稅收和轉移率(%)
國別 年份 最低收入 中低收入 中等收入 中高收入 最高收入 平均 轉移
稅收 轉移支付 稅收 轉移支付 稅收 轉移支付 稅收 轉移支付 稅收 轉移支付 稅率 支付率
澳大 1981 1.1 42.8 8.1 22.2 16.2 13.3 24.8 12.5 9.8 9.2 29.9 10.8
利亞 1985 0.7 40.1 7.6 24.6 16.3 14.4 24.2 12.9 51.2 8.0 32.2 11.3
荷蘭 1983 5.5 21.8 11.8 21.8 17.0 18.4 22.9 20.4 42.7 17.6 57.0 28.5
1987 10.3 24.9 10.0 21.3 16.2 16.9 22.3 17.7 41.2 19.2 67.2 28.3
加拿大1981 1.8 33.0 9.3 22.9 16.7 17.9 25.8 14.1 6.5 12.1 19.0 10.1
1987 3.6 29.5 8.8 24.2 16.2 19.2 24.8 15.0 46.5 12.1 24.8 12.4
瑞典 1981 10.1 18.0 13.1 23.9 17.7 19.8 23.3 19.5 35.8 18.7 42.7 35.0
1987 6.3 15.2 12.5 25.8 17.7 21.7 23.3 19.9 40.1 17.4 45.0 35.5
挪威 1979 3.5 34.0 11.4 20.9 18.2 16.4 25.8 13.6 41.1 15.1 35.0 13.5
1986 3.7 21.5 13.2 16.6 19.2 14.2 25.7 12.2 38.1 11.0 32.5 15.1
英國 1979 4.0 30.6 11.5 20.0 18.0 17.4 25.1 17.0 41.4 15.0 25.8 18.5
1986 4.5 26.7 8.1 25.9 15.9 19.4 25.0 16.1 46.4 11.9 31.0 24.3
美國 1979 2.5 29.7 7.6 21.1 14.6 17.4 24.7 14.7 50.6 17.1 28.1 8.9
1986 3.8 29.2 6.9 21.2 13.9 17.1 22.6 17.5 52.7 15.1 30.6 9.4
資料來源:OECD Income Disritbution in OECD Countries, 1995,Tables 7.3&7.5,pp.105&107.表3還告訴我們,在福利國家緊縮的年代裏, 國家的稅收功能雖然沒有減退,但是各個福利國家用於社會轉移支付的比例卻存在著很大的差距。多數歐洲國家將稅收的50%以上用於社會轉移支付,有些國家甚至高達70%—80%,但是美國等少數國家用於社會轉移支付的經費只相當於稅收的30%左右。
再從政府開支來看,英國和美國對國防的投入高,社會轉移支付一直穩定在一個水準上,而趕上了新經濟潮流的一些小國家則通常是對教育投入高的國家(如芬蘭、荷蘭等)。英國柴契爾主義時期對於福利國家的削減,主要是在社會服務和附加保險領域裏,對於基本社會保障並沒有觸動。在美國,中央政府用於社會保障的開支比較穩定,但用於醫療衛生的開支卻明顯上升。除了法國、德國等少數幾個國家以外,中央政府對於社會保險與福利的支出反呈上升趨勢。這些都說明,福利國家在全球化時代根據各自認定的主要戰略和主要社會風險,已經開始採取不同的政策組合(見表4)。
表4.按功能劃分的中央政府支出(占總支出的百分比)
國家 醫療衛生 教育 社會保險與福利 國防
1981—90 1991—95 1985—90 1990—95 1981—90 1991—95 1981—90 1991—95
澳大利亞 9.8 12.9 7.4 7.4 27.7 32.5 9.1 7.7
奧地利 12.4 13.3 9.6 9.5 45.5 45.4 2.9 2.3
比利時 1.9 .. 12.9 .. 40.3 .. 5.0 ..
加拿大 5.8 4.9 3.3 2.8 34.7 40.6 7.8 6.5
丹麥 1.2 1.0 9.4 9.8 38.7 41.1 5.4 4.5
芬蘭 10.7 2.9 14.1 12.2 32.2 45.3 5.1 4.2
法國 16.1 17.8 7.5 7.0 43.0 42.9 6.6 5.7
德國 18.6 16.8 0.7 0.8 48.9 45.3 8.8 6.4
愛爾蘭 13.0 14.1 11.7 12.8 25.4 27.5 3.1 3.1
義大利 11.0 .. 8.2 .. 32.8 .. 3.4 ..
荷蘭 11.2 13.9 11.0 10.5 36.6 37.4 5.2 4.3
新西蘭 12.8 13.5 11.8 14.4 29.4 37.7 4.9 3.8
挪威 9.0 3.5 7.9 6.3 35.2 36.7 8.2 7.0
葡萄牙 8.7 .. 9.9 .. 24.2 .. 6.0 ..
西班牙 8.2 6.2 5.9 4.4 47.0 39.0 4.9 3.7
瑞典 1.3 0.5 9.2 7.3 46.1 50.1 6.8 5.6
瑞士 13.0 20.7 3.2 2.7 49.1 46.0 10.4 7.1
英國 13.6 14.0 2.7 4.2 30.0 30.5 13.0 9.2
美國 11.7 16.9 1.9 1.8 29.9 28.5 24.2 19.3
國家
世界銀行:《1997年世界發展報告》表A.3,第201頁。
難以否認的是,現代主權國家的社會功能的確出現了從普及性向選擇性,從系統性向實用性,從政府與企業的責任向個人與社區的責任轉變的趨向。除了盎格魯撒克遜國家以外,在其他國家,特別是在歐洲大陸國家,這種趨向並沒有導致機制性或結構性的變革。有研究證明,福利國家的社會開支還在繼續以快於經濟增長的速度增加(注:Jens Alber,“Social Dumping,Catch—up,or Convergence?Europe in aComparative Global Context”,Journal of European Social Policy,2000 10(2),SAGE publications,London,p.107. ),雖然除了社會保險這個堅硬的內核變化較小以外,在社會救濟和社會福利領域有很多的政策方針都在發生著變化。
同樣難以否認的是,福利國家在繼續履行其作為主權者的社會職能的同時,已經開始在其他一些功能領域裏改變行為方式。例如國家致力於降低關稅、通過降低公共部門的開支來降低赤字、軟化社會民主主義的傳統口號、從援助個人轉向支持資本、有選擇地發放對低收入家庭的補救、限制普及性的福利的發展、增加對於教育的公共開支或政府政策力度,等等。因而也有批評認為,“福利國家正在變成競爭國家。”(注:Ibid,pp.100—101.) ( )
市場無法提供可以替代政府的服務,這是已經被歷史無數次證明了的事實。那麼問題的關鍵就不在於政府有無社會功能,而在於什麼樣的政府和哪一級的政府具有怎樣的社會功能。福利國家是從歐洲民族國家的基礎上發展起來的,是民族國家發展成為主權國家的一個象徵。當經濟全球化對主權國家產生衝擊時,主權國家對於本國公民的保護必然會受到影響(注: Jürgen Habermas,“Citizenship and NationalIdentity”,in Van Steenbergen,Bart(ed.) , The Condition ofCitizenship, SAGE Publications Ltd.,1994,p.21.)。歸根結底,經濟全球化的挑戰針對的是民族國家的主權功能領域,而不是針對福利的。在經濟發展出現了新的形式和風險的時候,當市場的拓展撐破了民族國家的轄權的時候,傳統的、已經在冷戰時期得到充分正名的福利國家就面臨了一個重新正名的問題。福利國家在國內的社會保護方面具有合法性,但是這種合法性隨著主權國家邊界的被打破而變得複雜困難起來。人們對於社會保護和社會福利的需求如何來滿足,由誰來滿足?這個問題首先出現在歐洲一體化的進程中。

三、歐洲一體化與福利國家的外化

(一)歐洲一體化與歐洲福利國家的困境

從政治和政體的層面上講,福利國家是主權國家的國家機器,但是從經濟和社會的層面上講,福利國家又是為了政治權力、為了保障資本的發展、補充市場的不足、緩解和預防社會風險而設立的機制。這種機制在第二次世界大戰後曾經使市場與社會的需要和政治的能力結合起來,甚至一度被認為,它使“繁榮、平等和充分就業達成了完美的和諧。”(注:G@①sta Esping—Andersen,ed. ,Welfare States inTransition—National Adaptations in Global Economies, SAGEPublications,1996,p.1.)福利國家在新時代面臨的困境恰恰是由於在“繁榮”、“平等”和“充分就業”之間產生了裂痕,在市場和社會之間出現了脫節,在經濟利益和政治統治方面還沒有找到合適的銜接紐帶。這種經濟和社會的離異現象在努力擴大市場的歐洲聯盟非常突出。
歐洲統一大市場的宗旨是幫助產品和服務、資本以及人員在成員國之間更自由地流動,從而達到資源的合理配製和效率的優化。如前所述,這種流動必然會打破民族主權國家的藩籬。如果沒有適當的社會福利政策作為新市場的補充,所謂“四大自由”(注:指商品、勞務、資本和人員的自由流動。)是難以實現的。
值得注意的是,當歐洲聯盟實現了統一大市場的時候,單一的社會福利機制卻沒有被提上日程,甚至連在歐洲聯盟的層面上直接操作的最低社會標準也被認為是不現實的(注: Philippe Pochet & BartVanherche(eds),Social Challenges of Economic and MonetaryUnion,European Interuniversity Press,Brussels:1998,pp.20—21.)。1961年,在義大利都靈,歐洲委員會向各成員國提交了一份《歐洲社會憲章》。憲章確立了4項基本原則:1. 沒有性別歧視地獲得平等的機會和平等待遇的權利,2.勞動者獲得資訊和諮詢的權利,3.勞動者參與決定和提高工作條件和工作環境的權利,4.老年人獲得社會保護的權利。
對於單個成員國來說,這些原則似乎過於基本,但是對於歐洲共同體整體來說,即使是這樣最基本的原則也難以在共同體的層面上實施。因為歐共體畢竟只是經濟共同體,而不是社會和政治共同體,它缺乏政治統治力和管理工具去實施這些原則。歐洲聯盟雖然享有一定的政治行動力,但它仍然是成員國的政治聯盟,而沒有過渡成為政治和社會意義上的主權者或主權體。
這種狀況到了1992年馬斯特里赫特條約(馬約)時發生了一個重要的變化。馬約雖然沒有提出歐洲社會一體化的問題,但是馬約為歐洲單一貨幣規定了時間表和基本條件,特別是關於年度財政赤字不超過國內生產總值3%,公共債務不超過國內生產總值60%, 以及通貨膨脹率不超過三個通脹率最低國家平均數的1.5%的嚴格趨同標準, 無異于給各福利國家上了一道緊箍咒:加入歐元區的國家不再能夠根據國內福利開支的要求隨意地舉債或貨幣,主權國家只剩下徵收稅費這個手段,而這正是各國在日益激烈的國際競爭中需要削減的。
歐洲一體化的深入發展給民族福利國家的繼續發展亮出了紅燈,這種強迫刹車行為是非常及時的,因為福利國家保護的只是主權國家界限內的國民,而這種分割的社會保護並不適應歐洲的社會現實。必須發展新的社會保護機制,用以適應新的市場需要。不過,這樣一個對於主權國家來說是天經地義的工作,對於歐洲聯盟這個獨特的政治體來說,卻十分複雜。這是由於,首先,歐洲聯盟的政治合法性來源於國家間的盟約和各成員國國內的全民公決,這就造成了歐洲聯盟授權有限的前提;其次,由於歐洲聯盟授權有限,特別是它沒有被賦予直接向全體公民徵收稅費的權力,所以也就不可能獲得實行財政性社會再分配的行動能力;第三,福利國家之間在結構、水準、乃至傳統觀念上的差異使得在它們之間進行的趨同努力非常困難。


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