機會與約束：中國福利制度轉型中非營利部門發展的條件分析
田凱
20世紀70年代中期的北美和歐洲，非營利部門（非營利領域、第三部門）在社會福利和公共政策中的角色，尤其是作為公共服務的替代性提供者，已經迅速引起了公眾和學術界的廣泛關注。甚至在東歐，對作為公共服務和市民參與工具的非營利部門也有著極大的興趣（Gidron，Kramer &Salamon ，1992）。90年代以來，隨著中國福利制度的轉型，非營利部門的地位和作用同樣受到了學者們的關注（楊團，2000；熊躍根，2001）。
本文的主旨探討政府與非營利部門建立夥伴關係的可能性，分析中國福利模式在國家中心主義向多元主義的轉變過程中，非營利部門發展的動力機制和約束條件。
一、非營利部門與福利轉型：簡要的文獻回顧
西方國家對於非營利部門的集中關注是在福利國家面臨危機的背景之下發生的。二戰以後，西方國家（尤其是歐洲）以政府力量開始大規模建立國民的社會福利計畫。在西方世界，“福利國家”不僅僅是我們通常理解的社會福利意義的概念，而是更多的具有政治、經濟和社會的內涵，代表著二戰後以政府力量大力推進國民社會福利為契機而帶來的政治制度、生產方式、社會組織方式等的一系列深刻變化。在經濟領域，由於政府干預的加強產生了“混合經濟”（mixed economy ）的生產方式；在福利領域，政府對傳統的慈善組織、社會互助組織，社區、鄰里、家庭發生了較大程度的替代；在政治領域，國家對公民社會的侵蝕直接導致了私域（private sphere）的國家化。
70年代的石油危機使得福利國家的諸多矛盾得以集中體現，福利改革成為西方世界最為關注的議題之一[1].在70年代後期福利國家的改革浪潮當中，有兩條明顯的改革路徑：一是以哈耶克（Friedrich A.Hayek ）和弗裏德曼（Milton Friedman ）為代表的新自由主義理論取向。這種理論主張通過私營化（privitization ）的方式，加大市場力量在國民福利分配中的作用[2].強調私人部門替代政府福利的重要性（Kamerman，1983）[3].二是福利多元主義（welfare pluralism ），強調以志願部門來替代或彌補政府福利（Rose，1986；Johnson，1987）[4].在這兩種思潮當中，非營利部門的作用都引起了相當程度的重視。福利私營化在強調用者自付、服務購買的同時，也指出，私營化的途徑包括：直接由非營利機構、營利機構或家庭等非政府部門給受益人提供服務；由政府對仲介機構授權（empowerment ）以提供服務（Kamerman &Kahn ，1989；林萬億，1994）。在福利多元主義理論中，提供福利的最重要主體就是非營利部門。
賽拉蒙（L.M.Salamon ）的第三方管理理論（the third-party government theory ）
較為系統地論述了非營利部門的特性[5]以及政府與非營利部門在福利提供中建立夥伴關係（partnership ）的內在機制。在賽拉蒙看來，福利國家理論對於美國是不適用的，因為這種理論沒有區分作為“資金和指導的提供者”（a provider of fund and direction）的政府和“服務遞送者”（a deliver of services ）的政府這兩種角色。聯邦政府主要是作為資金和指導提供者的角色出現的。在提供具體的社會服務的時候，聯邦政府更多依靠大量的第三方機構——州、市、縣、大學、醫院、行業協會以及大量的非營利組織。聯邦政府通過這些第三方機構來實施政府功能，於是出現了精巧的“第三方管理”模式（Salamon ，1981）。賽拉蒙認為，第三方管理模式源於政府和非營利組織在各自組織特徵上的互補性（Salamon ，1994）。非營利部門作為人類服務的提供者是有著固有的缺陷的，會產生“志願失靈”。其體現是：
1.對於慈善的供給不足。這一方面是由於公共物品供給中普遍存在的搭便車問題。更多的人傾向于不花成本地享受別人提供給自己的福利，而缺少激勵去利他性的為別人提供福利。因此，能夠提供的服務肯定少於社會最優。另一方面，慈善的資金來源也容易受到經濟波動的影響。一旦發生經濟危機，有愛心的人自己也難以維持生計，更談不上幫助別人。只有建立在強制基礎上的稅收才能提供穩定的、足夠的資源。
2.慈善的特殊主義。志願組織的服務物件往往是社會中的特殊人群，比如殘疾人、未婚母親、兒童、外來移民等。不同組織獲取資源的能力不同，現有的志願組織可能不能夠覆蓋所有處於需要狀態的亞群體。同時，由於大多數群體擁有自己的代理人呼籲為自己捐款，機構數量的擴張可能超出經濟的承受能力，從而降低了整體制度的效率。
3.慈善組織的家長式作風。由於私人慈善是志願部門獲得資源的唯一途徑，那些控制著慈善資源的人往往根據自己的偏好來決定提供什麼樣的服務，而忽略了社區需求，由此往往導致提供較多富人喜愛的服務，而窮人真正需要的服務卻供給不足。
4.慈善的業餘主義。志願組織往往由於資金的限制，無法提供足夠的報酬來吸引專業人員的加入。這些工作只好由有愛心的業餘人員來做，從而影響服務的品質。
非營利組織的這些弱點正好是政府組織的優勢。政府能夠通過立法獲得足夠的資源開展福利事業；能夠用民主的政治程式來決定資金的使用和提供服務的種類；能夠通過賦予民眾權利來防止服務提供中的特權和家長式作風等等。但是政府往往由於過度科層化而缺乏對社會需求的即時回應。而且在美國這樣一個有著濃厚自由主義傳統的社會，人們對政府力量總是抱著懷疑的態度。相比之下，志願組織比較有彈性，能夠根據個人需求的不同提供相應的服務；能夠在較小範圍內開展服務；能夠在服務的提供者之間展開競爭，等等。正是由於政府和非營利組織在各自組織特徵上的互補性，政府出於對服務提供的成本考慮，與非營利組織建立起合作關係，從而既可以保持較小的政府規模，又能夠較好的完成福利提供責任。
二、中國非營利部門發展的條件分析
90年代以來，中國的福利制度改革同樣成為了公眾關注的重要議題[6].中國福利改革的最重要特徵是從國家中心主義向福利多元主義模式的轉換。在政府的財政能力已經遠遠不能實現對國民的福利承諾的時候，政府開始尋找改革的替代性策略。基於這種制度背景，非營利部門的作用得以凸現。但在我看來，任何理論都是有其前提和適用條件的。新自由主義和福利多元主義提醒人們注意到了非營利部門的地位和功能，賽拉蒙分析了美國社會中政府與非營利部門確立夥伴關係的內在機制。但中國非營利部門的發展面臨著與西方截然不同的制度環境，中國是由一個權力中心決定制度安排的基本框架，並且遵循自上而下制度變遷原則的國家，制度變革更大程度上受制於權力中心在既定的政治經濟秩序下提供新的制度安排的能力和意願。在政府與非營利部門的互動過程中，二者處於明顯的權力不對等地位。政府往往可以通過壟斷性地制定規則單方面決定非營利部門的生存空間和行動權利。因此，在對非營利部門的預期越來越高的現實面前，細緻分析中國非營利部門發展的動力機制和約束條件，尤其是政府對制度變革的意願，是非常重要的。
1.歷史、利益集團和制度變遷中的路徑依賴
制度理論家諾斯（Douglass North）關注到歷史對於現有制度結構和制度變遷的重要影響。他認為，一個社會的制度遺產在很大程度上形塑了現有的制度結構。這些制度遺產不僅是經濟的，還有政治和思想上的，包括霍布斯和洛克的思想傳統、市鎮會議和自治政府等（諾斯，1994b ：184）。諾斯注意到了制度漸進變遷中的路徑依賴性（path dependence ）[7].也就是說，初始的制度選擇會限制現有制度選擇的集合，使得制度變遷沿著原有的路徑和既定方向前進。這裏非常值得注意的是，諾斯認為，初始制度集合的報酬遞增特徵也為生產活動提供了負激勵，它在現有制約下創造了一些與現有制度利益攸關的組織和強有力的利益集團。這些利益集團往往在現存制度結構中處於影響制度變遷方向的權力地位，他們以自己的利益來影響政治實體，強化現有制度，由此可能導致無效制度的持續存在。
賽拉蒙在分析美國社會中政府與非營利部門的“夥伴關係”的形成原因時，特別強調了歷史因素在這種“夥伴關係”建構中的重要作用。“一個半世紀前，法國人托克維爾（AlexisDe Toqueville ）發現，非政府和非營利領域是美國社會生活中最顯著和最重要的特徵之一”（Salamon ，1992：26）。賽拉蒙認為，非營利領域產生和存在的首要原因是歷史性的。在美國和其他許多國家，社會存在於國家之前。也可以說，社區形成於政府之前。當需要處理共同面臨的各種問題時，民眾發現建立志願組織來謀求共同利益是一個行之有效的辦法。這樣的結果是產生了消防部門、學校、領養協會等許多志願團體。即使在政府產生之後，美國人也對政府採取了一種警惕和不信任的態度，認為志願組織的廣泛存在是實現民主的重要制度保證，國家力量的過度介入會重新形成專制制度或官僚化，進而損害個人自由。他們以憲法的形式，賦予了非營利組織較大的行動權利，限制了國家力量向市民社會滲透，從而形成了一個不受國家力量控制的廣闊的社會領域，這是非營利組織繁榮的社會基礎。
在中國，非營利領域同樣是在國家出現之前就已經存在的。從邏輯上講，非營利領域應該是時代越古老，社會越“傳統”它就越興盛（秦暉，2000）。與西方不同的是，中國幾千年實行的是中央集權的國家體制。在中國社會的歷史傳統中，非營利部門的發育就很不充分。張曙光曾經根據政府和社會力量的強弱提出二者關係的4種模式：弱政府和弱社會相結合的模式；強政府和強社會相結合的模式；強政府和弱社會相結合的模式；弱政府和強社會相結合的模式。他認為，改革前的中國屬於強政府和弱社會相結合的模式，“政府的活動和控制幾乎深入到社會生活的各個方面”，“社會的力量比較弱小，社會組織或者不夠發達，或者處於依附於政府的地位”（張曙光，1999：242）。其他學者持有類似的觀點（孫立平、王思斌等，1994；鄧正來，1997）。
對志願組織授權是福利國家改革的重要替代性策略之一。這種方法既可以使曾經失去的社區歸屬感復蘇，又可以防止國家過度介入市民的私人生活（Kramer，1981——參考文獻中沒有，請補上）。事實上，政府與非營利部門之間權力格局有著深刻的利益蘊含其中。中國是由一個權力中心決定制度安排的基本框架並遵循自上而下制度變遷原則的國家。中國的改革更大程度上受制於權力中心在既定的政治經濟秩序下提供新的制度安排的能力和意願，因此，在分析中國的福利制度變革時，應當更加關注制度供給。
到目前為止，政府對於非營利部門的發展持一種矛盾心態：一方面，政府意識到，應該發展非營利部門來共同承擔起對國民的福利責任；另一方面，政府又擔心在發展過程中失去對非營利部門的控制。在政府發展非營利部門的資源需求和社會控制需求之間存在著持久的衝突[8].因此，政府對非營利部門的授權還有一個相當長的過程，在現階段來說只能是逐步的、漸進的。
2.進入限制和非營利部門的規模
根據賽拉蒙的研究，在1992年，美國的非營利部門約有113萬個組織，其中公益服務性組織約74萬個。在公益服務性組織中，資金仲介組織3.5萬個，教堂35萬個，服務提供組織22萬個，社會福利組織13.5萬個（Salamon ，1992）。1990年，美國人為非營利事業捐資1230億美元，相當於國民生產總值的2.2%（Nathan Weber，1991：8——文獻中無）。根據最新估計，美國非營利組織每年的收入相當於國民生產總值的10%，它們的財產也相當於全國總量的10%（Arrow ，1998：ⅸ）。賽拉蒙對於美國的社會福利制度中非營利部門作用的研究表明，根據1989年的統計資料，在美國的政府和非營利部門共同參與的社會福利服務中，政府在這些服務中每支出5美元，非營利部門支出近4美元。而且非營利部門在這些方面的開支大大超過聯邦政府或州政府或地方政府分別承擔的費用。重要的是，即使僅從金錢的角度來衡量，非營利部門的服務規模也幾乎相當於整個政府部門的服務規模，相當於州和地方政府規模的兩倍，比聯邦政府的服務規模要大20%.如果把非營利部門提供的志願者服務——相當於520億美元的價值也計算在內的話，這種差距會更大（賽拉蒙，1998：196）。
在中國，非營利部門尚處於萌芽階段。根據民政部門的統計，截止1996年6月，全國性社會團體共有1800多個，其中學術性團體680多個，占總數的38%；行業性團體410多個，占總數的23%；專業性團體520多個，占29%；聯合性團體180多個，占10%.在這些對於團體的分類中，甚至沒有福利性社會團體的位置（吳忠澤、陳金羅，1996）。截至2002年，全國的非營利部門也只有近170多家。
在現有的正式制度框架內，政府出於意識形態和社會控制方面的考慮，對非營利組織的成立實行了非常嚴格的進入限制政策。社會團體的登記要經過相當嚴格而複雜的審批程式。因此，現階段全國性福利團體大多數是從原有的政府部門中分化出來的。例如中華慈善總會主要是依託于民政部建立的，中國青少年基金會是從團中央分化出來的，中國人口福利基金會脫胎於國家計劃生育委員會等等。真正來自民間的大規模福利團體極少。依靠如此小規模的非營利部門，試圖在社會福利領域建立起與政府部門的合作關係還為時尚早。
3.非營利部門發展的經濟制約
威爾斯布羅德（Weisbrod，Burton ）認為，既然志願組織是提供公共物品的，就理所當然的會遇到財政問題，因為它們不象政府那樣具有強制性的權力（Weisbrod，1974）。賽拉蒙也注意到，由於非營利是建立在社會捐助的基礎上的，非營利的資金來源容易受到經濟波動的影響。一旦發生經濟危機，即使有愛心的人也會發現自己難以維持生計，根本就談不上幫助別人。主要依靠自發的志願活動的發展幾乎肯定是要失敗的。只有建立在強制基礎上的稅收才能提供足夠的資源（Salamon ，1995）。
美國非營利部門的資金來自於兩個管道：一是政府資助，二是社會捐贈，其中政府資助佔據了主要位置。人們常常誤以為，真正的非營利組織主要甚至完全依賴於私人的志願行動和非營利援助。但在實際上，政府是美國非營利組織的主要財政資助來源，它差不多是私人非營利捐助的兩倍。在其他發達國家，政府的援助比例甚至更高。當政府轉向大力資助非營利組織以滿足人們的各種需要時，非營利組織已經成為政府實現其大部分國內政策的更大行動策略的一部分（Salamon ，1994；賽拉蒙，1998）。
政府對於非營利組織的資助分為直接資助和間接資助兩種形式。到1980年，美國聯邦政府對非營利部門的直接資助高達410億美元，相當於非營利部門總收入的35%.此外，州及州以下政府還資助了非營利部門80-100億美元。而同年，非營利部門從私人、企業募集到的捐款只有268億美元（Salamon ，1995：70）。除了直接資助外，聯邦政府對非營利組織所得稅的豁免，對私人和企業非營利捐款的減稅，以及州和州以下政府對非營利組織所得稅、財產稅和銷售稅的豁免，也是一筆相當大的數目。據美國國家稅務局估計，目前聯邦政府每年因為對非營利組織的“暗補”所造成的稅收轉移高達445億美元（Hawks ，1997：38）。
在我國，非營利組織發展所需要的資金普遍不足。非營利部門在很大程度上是政府分化出來以獲取民間資源的一個途徑，而不是接受政府資助、受政府的委託去實施項目的工具。政府對於非營利組織幾乎沒有給予直接資助，間接資助也才開始進入起步階段。
目前我國關於公益事業捐贈行為的法規有3個，一是1999年出臺的《中華人民共和國公益事業捐贈法》；二是2001年3月13日財政部和國家稅務總局發出的《關於完善城鎮社會保障體系試點中有關所得稅政策問題的通知》；三是2001年1月15日年中華人民共和國財政部、國家稅務總局、中華人民共和國海關總署聯合發佈的《扶貧、非營利性捐贈物資免進口稅收暫行辦法》。《中華人民共和國公益事業捐贈法》只是規定，公司和其他企業依照捐贈法的規定捐贈財產用於公益事業，依照法律、行政法規的規定享受企業所得稅方面的優惠；自然人和個體工商戶依照本法的規定捐贈財產用於公益事業，依照法律、行政法規的規定享受個人所得稅方面的優惠。但對於如何具體實施企業所得稅和個人所得稅的優惠、優惠到什麼程度、國家財政部門和稅務部門對於這種優惠是否認可，捐贈法都沒有給予具體規定。而且，捐贈法所說的“依照法律、行政法規的規定”享受企業和個人所得稅方面的優惠，事實上這些法律、行政法規還沒有對於所得稅方面的優惠給予非常明確的規定。因此，捐贈法更多的是表明了國家對於組織和個人向公益事業的捐贈行為的一種肯定和鼓勵的態度，由於沒有規定具體的實施細則，真正按照捐贈法執行的情況相當少。
財政部和國家稅務總局發出的《關於完善城鎮社會保障體系試點中有關所得稅政策問題的通知》只是規定，在實行社會保障體系改革試點的省、自治區、直轄市，對企業、事業單位、社會團體和個人向非營利機構、基金會等非營利機構的公益、救濟性捐贈，准予在繳納企業所得稅和個人所得稅前全額扣除。這項通知還只是一個小範圍的試行方案，沒有在全國實行。而且從試點省份來看，真正按照《通知》規定執行的很少。公司和個人的捐贈行為並沒有顯著增加。這不僅是因為社會對於這項規定還不是很瞭解，更重要的是，試點地區的財政和稅務部門並不一定按照《通知》規定的執行。
《扶貧、非營利性捐贈物資免進口稅收暫行辦法》提出，對境外捐贈人無償向受贈人捐贈的直接用於扶貧、非營利事業的物資免征進口關稅和進口環節增值稅。這對於非營利組織發展所需要的資金來說也只是杯水車薪。
總體來看，我國的非營利部門普遍面臨著資金上的困難。而資金是非營利組織實施專案的前提條件。這種資金上的困難是與政府對非營利部門的讓利意願和讓利程度密切相關的。
4.非營利部門的國家化、過度科層化和組織績效問題
賽拉蒙認為，非營利部門在組織機構上是分離於政府的。它既不是政府機構的一部分，也不是由政府官員主導的董事會領導（賽拉蒙，1998）。前面談到，我國的非營利組織，尤其是全國性的非營利組織，大多數是從政府機構中分化出來的[9].它們和母體政府部門仍然保持著非常緊密的聯繫。“雙重分層管理”體制賦予了業務主管單位巨大的權力，包括在方針、政策方面對社團給予指導；負責對申請成立的社團進行資格審查；對已經登記的社團負責日常管理；負責協調統一業務領域內社團之間的關係等等。由於條例規定只有政府機構及其授權的組織才有資格成為業務主管單位，社團就被置於政府的直接控制之下了。
在社會福利領域，我國一直把發展社區服務作為社會福利社會化的一個重要途徑。國家民政部門對社區服務性質的規定是：我國城市的社區服務，就是在市、區政府領導下，在各級民政部門的具體指導和協調下，以街道為主體，以居民委員會為依託，發動和組織社區內成員，為社區成員提供物質生活和精神文化生活所必需的各種福利和保障（王振耀、白益華，1996）。因為街道是政府的派出機構，在社區這一層次上，原本屬於社會的領域也被國家化了。
與非營利領域的國家化和過度科層化緊密相關的是非營利組織的績效問題。賽拉蒙指出，對非營利部門的一個常見誤解是“德行完美的神話”（Salamon ，1994）。他指出，非營利組織仍然具有組織的一切特徵，隨著規模和複雜性的增加，它們同樣易受那些反應遲鈍、行動緩慢、墨守陳規的官僚機構的一切局限性的影響。對我國來說，儘管政府部門為非營利組織的發展提供了重要的資源，但同時，由於政府部門在管理上，尤其是在人事管理上對非營利部門的過度介入，也使得它們效率低下，組織成員缺乏工作的動力。由於這些非營利組織缺乏明確的獎懲制度以及衡量成員工作績效的標準，它們甚至比政府部門更為低效，管理上也更為混亂。這已經成為當前中國非營利組織發展的相當嚴重的制度性問題。
非營利組織績效低下會直接影響到組織獲取資源的能力。中國的非營利組織並不像福利國家那樣，接受政府的經濟資助去具體實施福利專案，在很大程度上，它需要通過自身的能力建構去獲取社會資源。一個成員素質低下、缺乏工作熱情，反應遲鈍、行動遲緩的組織往往會在競爭中處於弱勢地位，從而難以獲取維持生存所必需的社會資源[10].
三、中國非營利部門的發展前景
前面的分析表明，在現階段乃至將來相當長時期內，在中國確立政府與非營利部門的夥伴關係的提法還不太成熟。在很大程度上，政府與非營利部門的夥伴關係，還是一種倫理上的判斷，而不是現實。在福利領域確立類似于西方後福利國家中政府與非營利部門的夥伴關係模式，還有很長一段路要走。
我認為，基於中國社會的現實，對於福利模式的比較準確的定位是“國家支配型的福利多元主義”模式（state-dominated welfare pluralism ）。這個概念來源於艾沃斯和斯沃特立克（Evers &Svetlik ，1991：17-18）。他們曾形象的把社會福利領域視為一個福利三角形，探討了國家、市場、志願部門和非正式部門在這個三角形中所處的位置。
如果國家在福利制度中充當中心的協調者角色，就被稱之為“國家協調型的福利多元主義”（state-coordinated welfare pluralism ），比如荷蘭。如果國家的角色不僅是中心性的，而且處於絕對的支配性地位，就被稱為“國家支配型的福利多元主義”，比如挪威。我國在相當長的時期內，國家力量都會在福利制度中發揮最為重要的作用，在此基礎上不斷利用市場和社會力量來進行補充協調，因此，國家支配型的福利多元主義模式將是我國在今後一段時期內的福利模式。
中國的非營利部門高度依賴於政府部門，在實際運作中被納入到政府行政體系的現狀，並不是二者關係建構的終極形態，而是處於變動中的。在中國未來的福利制度中，非營利部門將起到越來越重要的作用。這個判斷來自於以下幾方面的理由：
1.政府具有主動對非營利部門進行權利讓渡，提升非營利組織的行動權利的動力機制。
諾斯在他的新國家理論中指出，國家在使統治者的租金最大化的同時，也具有降低交易費用以使社會產出最大，從而使國家稅收增加的動力。統治者總是存在對手：與之競爭的國家或者是本國內部的潛在統治者。後者相當於市場上一個壟斷者的潛在競爭對手。替代者越是勢均力敵，統治者所擁有的自由度也就越低，選民所保留的收入增長的份額也就越大（諾斯，1994a ：27）。也就是說，當非營利組織過度政府化，嚴重阻礙了非營利組織獲取資源的能力時，由於國家依賴于非營利組織獲取的民間資源，從而也就直接影響到了國家通過非營利組織獲取的資源總量，同時也影響到了非營利組織幫助政府對弱勢人群進行社會救助，幫助政府解決社會問題、緩解社會矛盾、化解生存危機的能力。這時，非營利組織的利益和政府的利益達成了一致。當政府意識到自己對非營利組織的過度介入實際上損害了自己的利益的時候，就會有足夠的動力去主動約束自己的權力，賦予非營利組織更大的自主性，讓非營利組織通過一定程度的自我管理，提高組織績效，更加富有靈活性和創造性，從而更好地為政府分擔責任。
2.從組織領域中參與者的偏好來考慮。在非營利部門成立的初期階段，捐贈人可能還沒有廣泛意識到非營利部門在很大程度上是受到政府約束的，當認識到非營利應該是民間事業，而不應該有政府過多參與的時候，參與者（包括海外和國內的捐助者）會用兩種方式對政府的過度介入表示不滿：一是“用腳投票”[11]，認為非營利部門只是表面上具有民間社會團體的外形，實際上是政府在運作，所以不對非營利事業捐款。這種行為減少了政府通過非營利事業所能獲得的資源數量，也降低了非營利部門幫助政府分擔責任的能力；二是如果譴責成本不是太高，參與者會直接從輿論上譴責政府對於非營利部門的過度介入行為，使政府介入在合法性上站不住腳，從而提高政府保持與非營利組織控制關係的維持成本。
3.政府對於非營利部門的監督是有成本的，當監督成本大大高於監督收益的時候，監督行為本身就變成了一件不划算的事情。也就是說，監督行為受其有效性的約束。這當中涉及到資訊不對稱問題。非營利組織作為事件的親歷者，擁有對於事件的最完備的資訊。政府作為監督者，由於監督成本和監督能力的問題，不可能獲得關於事件的所有資訊，因此，非營利組織有可能通過隱藏資訊的方式，獲得行動的主動性。
4.由退休高級官員擔任非營利組織的領導人，在增加了政府對於非營利組織的信任程度的同時，也大大提高了非營利組織與政府部門討價還價的能力。退休官員不一定會惟命是從，他們有著自己的成就動機和人格上的獨立意識，當他們不願意完全依賴於政府的時候，也可能利用自己已有的政治資本和現任官員討價還價，從而為非營利組織的發展獲得更好的生存環境，爭取到更大的行動權利。
四、結語：制度變遷時滯與福利制度轉型
大衛斯和諾斯（1994）指出，即使出現了制度創新的預期收益大於制度創新的預期成本這種情形，也會因為制度變遷中的利益摩擦和阻滯因素，在原有制度與創新制度確立之間會存在較長的時間間隔，這種時間間隔被稱為制度變遷的時滯[12].在大衛斯和諾斯看來，現存法律和制度安排的狀態是影響制度創新的時間間隔長度的最重要因素。
在我國福利制度轉型中，制度發明的時滯相對來說較短。因為西方福利國家的改革策略已經為我們提供了很多參考。福利國家關於在政府與非營利部門建構夥伴關係的理念和實踐，關於非營利組織登記、註冊和管理的相關法律規定，關於企業和個人對於非營利事業捐款實行企業所得稅和個人所得稅的全額免除等制度形式已經存在了。我們要做的在很大程度上是如何學習、引入和實施問題。
但是認知和組織的時滯相對來說較長。儘管目前政府已經認識到了非營利部門的重要性，卻還沒有明確意識到政府的過度介入給非營利部門的發展帶來的負面影響。在國家的資源獲取需求和社會控制需求這兩個存在某種程度的矛盾性需求中，國家更多的關注社會控制需求，關注如何更好的實現對於非營利組織的控制，而對非營利部門的績效和能力建構重視不夠。只有當政府的過度介入與非營利部門的發展之間的矛盾達到一定程度之後，政府才會考慮約束自己的介入行為，給予非營利組織一定程度的自主權。這個認知過程還相當長。
基於政府管理體制改革的目標和政府在原國家中心主義福利制度中所承受的財政與合法性的雙重壓力，政府將逐步在社會功能和法定權利方面向非營利部門實行讓渡，擴大非營利部門的行動空間，進而形成政府與非營利部門在福利領域的合作關係。但在近期，由於中國社會的強國家弱社會特質，非營利組織的培育還有相當長的時期。現有的法律制度關於非營利組織的創立程式和管理方式的規定，對於非營利部門的發展也有較多限制。我國的非營利部門無論在整體數量還是自身能力建構方面，都還不足以承擔起政府所釋放出來的福利責任。在福利制度改革中，我們要防止在政府過早退出某些福利領域而非營利部門又沒有能力介入制度縫隙中，國民的福利水準受到影響。
在變革的初期階段，政府可以從提供福利方式的轉變入手，加強非營利部門在福利配送中的作用。在此基礎上，逐步加大市場力量在福利資源分配原則中的比重，實現某種程度的福利私營化或市場化。在這個過程中，探討國家、非營利部門、市場以及家庭之間在福利責任承擔和服務提供中的權利與義務的重新分配問題是非常重要的。一定要給予不同的利益群體進行利益表達的制度性管道。與此同時，政府應積極改變現有制度規則，為非營利部門的發展提供更為寬鬆的法律環境，給予更大的行動權利。非營利組織也應該加強自身的能力建構，實現內部管理的規範化。其中最為重要的是健全正式制度，包括獎勵和晉升制度、對違規行為的懲罰制度、對組織成員工作績效的考核與評估制度、財務制度、人員招聘和解雇制度以及對志願人員的利用和管理制度、對組織領導人的監督與約束制度等等。
參考文獻：
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文章來源：《社會學研究》2003
作者系中國人民大學公共管理學院社會保障研究所講師，博士學位
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[1]其中最有影響的是英國柴契爾政府實行的“柴契爾之路”（The Thatcher Road ）和美國雷根政府實行的“新聯邦主義”（New Federalism）的福利改革。
[2]早在20世紀40年代，哈耶克就對政府過多介入社會福利領域提出了批評（哈耶克，1997）。他主張盡可能利用市場的力量來滿足個人的需求，社會福利只應限定在維持生存所必要的最低保障。任何貧困者都必須經過嚴格的資格調查後，才能接受政府的幫助。弗裏德曼提出，凡是超過最低保障的福利給付，應該由“公共部門”轉向“民間的市場部門”（privatemarket sector ）。至於貧困者的救助問題，基本上應該由民間慈善團體來承擔（弗裏德曼，1986、1998）
[3]“柴契爾之路”和“新聯邦主義”都集中體現了福利私營化的策略。柴契爾政府強調政府減少對全面社會福利的承諾，社會政策實行從普遍性向選擇性轉變，有工作的人應當自己購買保險，自付更高的社會服務費用。雷根政府在緊縮聯邦政府社會福利費用支出的同時，在州政府層次上，通過代用券、購買服務契約、引進私人部門提供服務、刪減政府支出等措施，大量社會福利方案被市場化了（Abramovitz，1986）。
[4]該理論指出，社會福利不一定要由國家包攬，民間社會也應該廣泛參與。福利產品的提供可以來自4個方面：國家、家庭、商業部門、志願機構。民間社會，尤其是家庭和社區，他們的角色是不能被政府部門所代替的。在福利多元主義下有兩個重要的概念，一個是分散化（decentralization），一個是參與（participation ）。分散化不僅是指對於福利的提供要從中央分散到地方，而且也指地方政府需要分散化到鄰里或小型的社會服務團隊。參與是指消費者參與以及受雇者參與到決策的過程。
[5]在賽拉蒙看來，非營利部門具有6個最關鍵特徵：1.正規性。指有一定的組織機構，純粹的非正規的、臨時聚集在一起的人不能被認為是非營利領域的一部分。非營利組織必須具有根據國家法律註冊的合法身份。這樣的組織地位使組織成為一個法人，從而具有契約權，並使組織的管理者能對組織的承諾負個人的經濟責任；2.私立性。從組織結構上分離於政府。非營利組織既不是政府機構的一部分，也不是由政府官員主導的董事會領導；3.非利潤分配性。非營利組織不是為其擁有者積累利潤。它們也許在一定的期限內積累一定的利潤，但是這些利潤必須返回團體使命所規定的工作中去，而不是在組織所有者之間分配；4.自我控制性。非營利組織能控制自己的活動。具有不受外部控制的內部管理程式；5.志願性。無論是在實際開展活動中，還是在管理組織事務中均有顯著程度的志願參與。特別是形成由志願者組成的董事會和廣泛使用志願工作人員；6.公共利益性。非營利組織要服務於某些公共目的和為公眾奉獻（賽拉蒙，1998）。
[6]中國更多的使用“社會保障制度”的概念來指代西方語境中的福利制度，關於“社會保障”與“社會福利”的區別（見田凱，2001）。
[7]制度變遷的路徑依賴性的存在是有條件的。亞瑟（W.Brian Arthur ）在論述技術變遷中的路徑依賴時提到了4種自我強化的機制：1.大規模的組織或固定成本，由此產生了隨著產出增加而單位成本下降的優勢；2.學習效應，隨著他們不斷處於支配性地位，會使產品改進或生產它們的成本降低；3.協作效應，將優勢轉為其他具有類似行動的經濟組織的合作；4.適應性預期，它們在市場上不斷處於支配性，從而增強了進一。步處於支配性的信念。在亞瑟看來，這些自我強化機制的結果會導致4個特性：1.乘數均衡，即許多方式是可能的，其結果是不確定的；2.可能的無效率——一種技術比另一種失效的技術更好，這是由於在獲取關聯性時運氣不好；3.鎖閉（lock-in ）——一旦達成，一種解決方案就很難退出；4.路徑依賴性——小的事件和偶然情形的結果可能使解決方法一旦處於優勢，它們就會導致一個特定的路線（亞瑟，1988：10，轉引自諾斯，1994b ：126）。諾斯認為，制度變遷和技術變遷是不一樣的，在制度變遷中有兩種力量會影響制度變遷的路線：一種是報酬遞增，另一種是由顯著的交易費用所確定的不完全市場（諾斯，1994b ）。
[8]諾斯曾經在他的新國家理論中描述過國家角色的矛盾性（諾斯，1994a ）。他指出，國家的存在有兩個目的：一是界定形成產權結構的競爭與合作的基本規則，這能使統治者的租金最大化。二是在第一個目的框架中降低交易費用以使社會產出最大，從而使國家稅收增加。在諾斯看來，國家的這兩個目的並不完全一致，第二個目的包含一套能使社會產出最大化而完全有效率的產權，而第一個目的是企圖確立一套基本規則以保證統治者自己收入的最大化。這兩個目的之間存在持久的衝突，正是由於二者的衝突導致了國家的衰退。
[9]嚴格說來，我國的很多非營利組織都不符合國際上通行的對非營利組織的定義。沈原等把這種非營利組織脫胎於政府部門的現象稱為“形同質異”（沈原等，2000）；田凱將這種非營利組織的形式和運作的背離現象稱為“組織外形化”（田凱，2002）。
[10]根據我的實地調查，很多政府部門離退到非營利組織工作之後，對非營利組織通過自身努力去獲得資源的方式不適應。主要的不同是，在政府部門時是“別人求自己”，而在社會團體中是“自己求別人”。
[11]這是經濟學中的常用語。最初來源於對股份公司治理的研究，指股東不是通過股東大會正式的投票表決，而是直接以出賣股票的行為表達自己的意願。後來泛指當事人不是通過正式程式，而是以退出的實際行動表示自己的選擇。
[12]大衛斯和諾斯把制度創新的總時滯分成4個部分：1.“認知與組織”的時滯，也就是從辨識外部利潤到組織初級行動團體所需要的時間。2.制度發明的時滯，也就是發現新的制度安排所需要的時間。3.功能表選擇時滯，也就是搜尋已知的可替換的功能表和從中選定一個能滿足初次行動團體利潤最大化的制度安排的時間。4.啟動時滯，即從可選擇的最佳制度安排和開始旨在獲取外部利潤的實際活動之間存在的時滯（大衛斯和諾斯，1994b ：316-320）。
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田凱
20世紀70年代中期的北美和歐洲，非營利部門（非營利領域、第三部門）在社會福利和公共政策中的角色，尤其是作為公共服務的替代性提供者，已經迅速引起了公眾和學術界的廣泛關注。甚至在東歐，對作為公共服務和市民參與工具的非營利部門也有著極大的興趣（Gidron，Kramer &Salamon ，1992）。90年代以來，隨著中國福利制度的轉型，非營利部門的地位和作用同樣受到了學者們的關注（楊團，2000；熊躍根，2001）。
本文的主旨探討政府與非營利部門建立夥伴關係的可能性，分析中國福利模式在國家中心主義向多元主義的轉變過程中，非營利部門發展的動力機制和約束條件。
一、非營利部門與福利轉型：簡要的文獻回顧
西方國家對於非營利部門的集中關注是在福利國家面臨危機的背景之下發生的。二戰以後，西方國家（尤其是歐洲）以政府力量開始大規模建立國民的社會福利計畫。在西方世界，“福利國家”不僅僅是我們通常理解的社會福利意義的概念，而是更多的具有政治、經濟和社會的內涵，代表著二戰後以政府力量大力推進國民社會福利為契機而帶來的政治制度、生產方式、社會組織方式等的一系列深刻變化。在經濟領域，由於政府干預的加強產生了“混合經濟”（mixed economy ）的生產方式；在福利領域，政府對傳統的慈善組織、社會互助組織，社區、鄰里、家庭發生了較大程度的替代；在政治領域，國家對公民社會的侵蝕直接導致了私域（private sphere）的國家化。
70年代的石油危機使得福利國家的諸多矛盾得以集中體現，福利改革成為西方世界最為關注的議題之一[1].在70年代後期福利國家的改革浪潮當中，有兩條明顯的改革路徑：一是以哈耶克（Friedrich A.Hayek ）和弗裏德曼（Milton Friedman ）為代表的新自由主義理論取向。這種理論主張通過私營化（privitization ）的方式，加大市場力量在國民福利分配中的作用[2].強調私人部門替代政府福利的重要性（Kamerman，1983）[3].二是福利多元主義（welfare pluralism ），強調以志願部門來替代或彌補政府福利（Rose，1986；Johnson，1987）[4].在這兩種思潮當中，非營利部門的作用都引起了相當程度的重視。福利私營化在強調用者自付、服務購買的同時，也指出，私營化的途徑包括：直接由非營利機構、營利機構或家庭等非政府部門給受益人提供服務；由政府對仲介機構授權（empowerment ）以提供服務（Kamerman &Kahn ，1989；林萬億，1994）。在福利多元主義理論中，提供福利的最重要主體就是非營利部門。
賽拉蒙（L.M.Salamon ）的第三方管理理論（the third-party government theory ）
較為系統地論述了非營利部門的特性[5]以及政府與非營利部門在福利提供中建立夥伴關係（partnership ）的內在機制。在賽拉蒙看來，福利國家理論對於美國是不適用的，因為這種理論沒有區分作為“資金和指導的提供者”（a provider of fund and direction）的政府和“服務遞送者”（a deliver of services ）的政府這兩種角色。聯邦政府主要是作為資金和指導提供者的角色出現的。在提供具體的社會服務的時候，聯邦政府更多依靠大量的第三方機構——州、市、縣、大學、醫院、行業協會以及大量的非營利組織。聯邦政府通過這些第三方機構來實施政府功能，於是出現了精巧的“第三方管理”模式（Salamon ，1981）。賽拉蒙認為，第三方管理模式源於政府和非營利組織在各自組織特徵上的互補性（Salamon ，1994）。非營利部門作為人類服務的提供者是有著固有的缺陷的，會產生“志願失靈”。其體現是：
1.對於慈善的供給不足。這一方面是由於公共物品供給中普遍存在的搭便車問題。更多的人傾向于不花成本地享受別人提供給自己的福利，而缺少激勵去利他性的為別人提供福利。因此，能夠提供的服務肯定少於社會最優。另一方面，慈善的資金來源也容易受到經濟波動的影響。一旦發生經濟危機，有愛心的人自己也難以維持生計，更談不上幫助別人。只有建立在強制基礎上的稅收才能提供穩定的、足夠的資源。
2.慈善的特殊主義。志願組織的服務物件往往是社會中的特殊人群，比如殘疾人、未婚母親、兒童、外來移民等。不同組織獲取資源的能力不同，現有的志願組織可能不能夠覆蓋所有處於需要狀態的亞群體。同時，由於大多數群體擁有自己的代理人呼籲為自己捐款，機構數量的擴張可能超出經濟的承受能力，從而降低了整體制度的效率。
3.慈善組織的家長式作風。由於私人慈善是志願部門獲得資源的唯一途徑，那些控制著慈善資源的人往往根據自己的偏好來決定提供什麼樣的服務，而忽略了社區需求，由此往往導致提供較多富人喜愛的服務，而窮人真正需要的服務卻供給不足。
4.慈善的業餘主義。志願組織往往由於資金的限制，無法提供足夠的報酬來吸引專業人員的加入。這些工作只好由有愛心的業餘人員來做，從而影響服務的品質。
非營利組織的這些弱點正好是政府組織的優勢。政府能夠通過立法獲得足夠的資源開展福利事業；能夠用民主的政治程式來決定資金的使用和提供服務的種類；能夠通過賦予民眾權利來防止服務提供中的特權和家長式作風等等。但是政府往往由於過度科層化而缺乏對社會需求的即時回應。而且在美國這樣一個有著濃厚自由主義傳統的社會，人們對政府力量總是抱著懷疑的態度。相比之下，志願組織比較有彈性，能夠根據個人需求的不同提供相應的服務；能夠在較小範圍內開展服務；能夠在服務的提供者之間展開競爭，等等。正是由於政府和非營利組織在各自組織特徵上的互補性，政府出於對服務提供的成本考慮，與非營利組織建立起合作關係，從而既可以保持較小的政府規模，又能夠較好的完成福利提供責任。
二、中國非營利部門發展的條件分析
90年代以來，中國的福利制度改革同樣成為了公眾關注的重要議題[6].中國福利改革的最重要特徵是從國家中心主義向福利多元主義模式的轉換。在政府的財政能力已經遠遠不能實現對國民的福利承諾的時候，政府開始尋找改革的替代性策略。基於這種制度背景，非營利部門的作用得以凸現。但在我看來，任何理論都是有其前提和適用條件的。新自由主義和福利多元主義提醒人們注意到了非營利部門的地位和功能，賽拉蒙分析了美國社會中政府與非營利部門確立夥伴關係的內在機制。但中國非營利部門的發展面臨著與西方截然不同的制度環境，中國是由一個權力中心決定制度安排的基本框架，並且遵循自上而下制度變遷原則的國家，制度變革更大程度上受制於權力中心在既定的政治經濟秩序下提供新的制度安排的能力和意願。在政府與非營利部門的互動過程中，二者處於明顯的權力不對等地位。政府往往可以通過壟斷性地制定規則單方面決定非營利部門的生存空間和行動權利。因此，在對非營利部門的預期越來越高的現實面前，細緻分析中國非營利部門發展的動力機制和約束條件，尤其是政府對制度變革的意願，是非常重要的。
1.歷史、利益集團和制度變遷中的路徑依賴
制度理論家諾斯（Douglass North）關注到歷史對於現有制度結構和制度變遷的重要影響。他認為，一個社會的制度遺產在很大程度上形塑了現有的制度結構。這些制度遺產不僅是經濟的，還有政治和思想上的，包括霍布斯和洛克的思想傳統、市鎮會議和自治政府等（諾斯，1994b ：184）。諾斯注意到了制度漸進變遷中的路徑依賴性（path dependence ）[7].也就是說，初始的制度選擇會限制現有制度選擇的集合，使得制度變遷沿著原有的路徑和既定方向前進。這裏非常值得注意的是，諾斯認為，初始制度集合的報酬遞增特徵也為生產活動提供了負激勵，它在現有制約下創造了一些與現有制度利益攸關的組織和強有力的利益集團。這些利益集團往往在現存制度結構中處於影響制度變遷方向的權力地位，他們以自己的利益來影響政治實體，強化現有制度，由此可能導致無效制度的持續存在。
賽拉蒙在分析美國社會中政府與非營利部門的“夥伴關係”的形成原因時，特別強調了歷史因素在這種“夥伴關係”建構中的重要作用。“一個半世紀前，法國人托克維爾（AlexisDe Toqueville ）發現，非政府和非營利領域是美國社會生活中最顯著和最重要的特徵之一”（Salamon ，1992：26）。賽拉蒙認為，非營利領域產生和存在的首要原因是歷史性的。在美國和其他許多國家，社會存在於國家之前。也可以說，社區形成於政府之前。當需要處理共同面臨的各種問題時，民眾發現建立志願組織來謀求共同利益是一個行之有效的辦法。這樣的結果是產生了消防部門、學校、領養協會等許多志願團體。即使在政府產生之後，美國人也對政府採取了一種警惕和不信任的態度，認為志願組織的廣泛存在是實現民主的重要制度保證，國家力量的過度介入會重新形成專制制度或官僚化，進而損害個人自由。他們以憲法的形式，賦予了非營利組織較大的行動權利，限制了國家力量向市民社會滲透，從而形成了一個不受國家力量控制的廣闊的社會領域，這是非營利組織繁榮的社會基礎。
在中國，非營利領域同樣是在國家出現之前就已經存在的。從邏輯上講，非營利領域應該是時代越古老，社會越“傳統”它就越興盛（秦暉，2000）。與西方不同的是，中國幾千年實行的是中央集權的國家體制。在中國社會的歷史傳統中，非營利部門的發育就很不充分。張曙光曾經根據政府和社會力量的強弱提出二者關係的4種模式：弱政府和弱社會相結合的模式；強政府和強社會相結合的模式；強政府和弱社會相結合的模式；弱政府和強社會相結合的模式。他認為，改革前的中國屬於強政府和弱社會相結合的模式，“政府的活動和控制幾乎深入到社會生活的各個方面”，“社會的力量比較弱小，社會組織或者不夠發達，或者處於依附於政府的地位”（張曙光，1999：242）。其他學者持有類似的觀點（孫立平、王思斌等，1994；鄧正來，1997）。
對志願組織授權是福利國家改革的重要替代性策略之一。這種方法既可以使曾經失去的社區歸屬感復蘇，又可以防止國家過度介入市民的私人生活（Kramer，1981——參考文獻中沒有，請補上）。事實上，政府與非營利部門之間權力格局有著深刻的利益蘊含其中。中國是由一個權力中心決定制度安排的基本框架並遵循自上而下制度變遷原則的國家。中國的改革更大程度上受制於權力中心在既定的政治經濟秩序下提供新的制度安排的能力和意願，因此，在分析中國的福利制度變革時，應當更加關注制度供給。
到目前為止，政府對於非營利部門的發展持一種矛盾心態：一方面，政府意識到，應該發展非營利部門來共同承擔起對國民的福利責任；另一方面，政府又擔心在發展過程中失去對非營利部門的控制。在政府發展非營利部門的資源需求和社會控制需求之間存在著持久的衝突[8].因此，政府對非營利部門的授權還有一個相當長的過程，在現階段來說只能是逐步的、漸進的。
2.進入限制和非營利部門的規模
根據賽拉蒙的研究，在1992年，美國的非營利部門約有113萬個組織，其中公益服務性組織約74萬個。在公益服務性組織中，資金仲介組織3.5萬個，教堂35萬個，服務提供組織22萬個，社會福利組織13.5萬個（Salamon ，1992）。1990年，美國人為非營利事業捐資1230億美元，相當於國民生產總值的2.2%（Nathan Weber，1991：8——文獻中無）。根據最新估計，美國非營利組織每年的收入相當於國民生產總值的10%，它們的財產也相當於全國總量的10%（Arrow ，1998：ⅸ）。賽拉蒙對於美國的社會福利制度中非營利部門作用的研究表明，根據1989年的統計資料，在美國的政府和非營利部門共同參與的社會福利服務中，政府在這些服務中每支出5美元，非營利部門支出近4美元。而且非營利部門在這些方面的開支大大超過聯邦政府或州政府或地方政府分別承擔的費用。重要的是，即使僅從金錢的角度來衡量，非營利部門的服務規模也幾乎相當於整個政府部門的服務規模，相當於州和地方政府規模的兩倍，比聯邦政府的服務規模要大20%.如果把非營利部門提供的志願者服務——相當於520億美元的價值也計算在內的話，這種差距會更大（賽拉蒙，1998：196）。
在中國，非營利部門尚處於萌芽階段。根據民政部門的統計，截止1996年6月，全國性社會團體共有1800多個，其中學術性團體680多個，占總數的38%；行業性團體410多個，占總數的23%；專業性團體520多個，占29%；聯合性團體180多個，占10%.在這些對於團體的分類中，甚至沒有福利性社會團體的位置（吳忠澤、陳金羅，1996）。截至2002年，全國的非營利部門也只有近170多家。
在現有的正式制度框架內，政府出於意識形態和社會控制方面的考慮，對非營利組織的成立實行了非常嚴格的進入限制政策。社會團體的登記要經過相當嚴格而複雜的審批程式。因此，現階段全國性福利團體大多數是從原有的政府部門中分化出來的。例如中華慈善總會主要是依託于民政部建立的，中國青少年基金會是從團中央分化出來的，中國人口福利基金會脫胎於國家計劃生育委員會等等。真正來自民間的大規模福利團體極少。依靠如此小規模的非營利部門，試圖在社會福利領域建立起與政府部門的合作關係還為時尚早。
3.非營利部門發展的經濟制約
威爾斯布羅德（Weisbrod，Burton ）認為，既然志願組織是提供公共物品的，就理所當然的會遇到財政問題，因為它們不象政府那樣具有強制性的權力（Weisbrod，1974）。賽拉蒙也注意到，由於非營利是建立在社會捐助的基礎上的，非營利的資金來源容易受到經濟波動的影響。一旦發生經濟危機，即使有愛心的人也會發現自己難以維持生計，根本就談不上幫助別人。主要依靠自發的志願活動的發展幾乎肯定是要失敗的。只有建立在強制基礎上的稅收才能提供足夠的資源（Salamon ，1995）。
美國非營利部門的資金來自於兩個管道：一是政府資助，二是社會捐贈，其中政府資助佔據了主要位置。人們常常誤以為，真正的非營利組織主要甚至完全依賴於私人的志願行動和非營利援助。但在實際上，政府是美國非營利組織的主要財政資助來源，它差不多是私人非營利捐助的兩倍。在其他發達國家，政府的援助比例甚至更高。當政府轉向大力資助非營利組織以滿足人們的各種需要時，非營利組織已經成為政府實現其大部分國內政策的更大行動策略的一部分（Salamon ，1994；賽拉蒙，1998）。
政府對於非營利組織的資助分為直接資助和間接資助兩種形式。到1980年，美國聯邦政府對非營利部門的直接資助高達410億美元，相當於非營利部門總收入的35%.此外，州及州以下政府還資助了非營利部門80-100億美元。而同年，非營利部門從私人、企業募集到的捐款只有268億美元（Salamon ，1995：70）。除了直接資助外，聯邦政府對非營利組織所得稅的豁免，對私人和企業非營利捐款的減稅，以及州和州以下政府對非營利組織所得稅、財產稅和銷售稅的豁免，也是一筆相當大的數目。據美國國家稅務局估計，目前聯邦政府每年因為對非營利組織的“暗補”所造成的稅收轉移高達445億美元（Hawks ，1997：38）。
在我國，非營利組織發展所需要的資金普遍不足。非營利部門在很大程度上是政府分化出來以獲取民間資源的一個途徑，而不是接受政府資助、受政府的委託去實施項目的工具。政府對於非營利組織幾乎沒有給予直接資助，間接資助也才開始進入起步階段。
目前我國關於公益事業捐贈行為的法規有3個，一是1999年出臺的《中華人民共和國公益事業捐贈法》；二是2001年3月13日財政部和國家稅務總局發出的《關於完善城鎮社會保障體系試點中有關所得稅政策問題的通知》；三是2001年1月15日年中華人民共和國財政部、國家稅務總局、中華人民共和國海關總署聯合發佈的《扶貧、非營利性捐贈物資免進口稅收暫行辦法》。《中華人民共和國公益事業捐贈法》只是規定，公司和其他企業依照捐贈法的規定捐贈財產用於公益事業，依照法律、行政法規的規定享受企業所得稅方面的優惠；自然人和個體工商戶依照本法的規定捐贈財產用於公益事業，依照法律、行政法規的規定享受個人所得稅方面的優惠。但對於如何具體實施企業所得稅和個人所得稅的優惠、優惠到什麼程度、國家財政部門和稅務部門對於這種優惠是否認可，捐贈法都沒有給予具體規定。而且，捐贈法所說的“依照法律、行政法規的規定”享受企業和個人所得稅方面的優惠，事實上這些法律、行政法規還沒有對於所得稅方面的優惠給予非常明確的規定。因此，捐贈法更多的是表明了國家對於組織和個人向公益事業的捐贈行為的一種肯定和鼓勵的態度，由於沒有規定具體的實施細則，真正按照捐贈法執行的情況相當少。
財政部和國家稅務總局發出的《關於完善城鎮社會保障體系試點中有關所得稅政策問題的通知》只是規定，在實行社會保障體系改革試點的省、自治區、直轄市，對企業、事業單位、社會團體和個人向非營利機構、基金會等非營利機構的公益、救濟性捐贈，准予在繳納企業所得稅和個人所得稅前全額扣除。這項通知還只是一個小範圍的試行方案，沒有在全國實行。而且從試點省份來看，真正按照《通知》規定執行的很少。公司和個人的捐贈行為並沒有顯著增加。這不僅是因為社會對於這項規定還不是很瞭解，更重要的是，試點地區的財政和稅務部門並不一定按照《通知》規定的執行。
《扶貧、非營利性捐贈物資免進口稅收暫行辦法》提出，對境外捐贈人無償向受贈人捐贈的直接用於扶貧、非營利事業的物資免征進口關稅和進口環節增值稅。這對於非營利組織發展所需要的資金來說也只是杯水車薪。
總體來看，我國的非營利部門普遍面臨著資金上的困難。而資金是非營利組織實施專案的前提條件。這種資金上的困難是與政府對非營利部門的讓利意願和讓利程度密切相關的。
4.非營利部門的國家化、過度科層化和組織績效問題
賽拉蒙認為，非營利部門在組織機構上是分離於政府的。它既不是政府機構的一部分，也不是由政府官員主導的董事會領導（賽拉蒙，1998）。前面談到，我國的非營利組織，尤其是全國性的非營利組織，大多數是從政府機構中分化出來的[9].它們和母體政府部門仍然保持著非常緊密的聯繫。“雙重分層管理”體制賦予了業務主管單位巨大的權力，包括在方針、政策方面對社團給予指導；負責對申請成立的社團進行資格審查；對已經登記的社團負責日常管理；負責協調統一業務領域內社團之間的關係等等。由於條例規定只有政府機構及其授權的組織才有資格成為業務主管單位，社團就被置於政府的直接控制之下了。
在社會福利領域，我國一直把發展社區服務作為社會福利社會化的一個重要途徑。國家民政部門對社區服務性質的規定是：我國城市的社區服務，就是在市、區政府領導下，在各級民政部門的具體指導和協調下，以街道為主體，以居民委員會為依託，發動和組織社區內成員，為社區成員提供物質生活和精神文化生活所必需的各種福利和保障（王振耀、白益華，1996）。因為街道是政府的派出機構，在社區這一層次上，原本屬於社會的領域也被國家化了。
與非營利領域的國家化和過度科層化緊密相關的是非營利組織的績效問題。賽拉蒙指出，對非營利部門的一個常見誤解是“德行完美的神話”（Salamon ，1994）。他指出，非營利組織仍然具有組織的一切特徵，隨著規模和複雜性的增加，它們同樣易受那些反應遲鈍、行動緩慢、墨守陳規的官僚機構的一切局限性的影響。對我國來說，儘管政府部門為非營利組織的發展提供了重要的資源，但同時，由於政府部門在管理上，尤其是在人事管理上對非營利部門的過度介入，也使得它們效率低下，組織成員缺乏工作的動力。由於這些非營利組織缺乏明確的獎懲制度以及衡量成員工作績效的標準，它們甚至比政府部門更為低效，管理上也更為混亂。這已經成為當前中國非營利組織發展的相當嚴重的制度性問題。
非營利組織績效低下會直接影響到組織獲取資源的能力。中國的非營利組織並不像福利國家那樣，接受政府的經濟資助去具體實施福利專案，在很大程度上，它需要通過自身的能力建構去獲取社會資源。一個成員素質低下、缺乏工作熱情，反應遲鈍、行動遲緩的組織往往會在競爭中處於弱勢地位，從而難以獲取維持生存所必需的社會資源[10].
三、中國非營利部門的發展前景
前面的分析表明，在現階段乃至將來相當長時期內，在中國確立政府與非營利部門的夥伴關係的提法還不太成熟。在很大程度上，政府與非營利部門的夥伴關係，還是一種倫理上的判斷，而不是現實。在福利領域確立類似于西方後福利國家中政府與非營利部門的夥伴關係模式，還有很長一段路要走。
我認為，基於中國社會的現實，對於福利模式的比較準確的定位是“國家支配型的福利多元主義”模式（state-dominated welfare pluralism ）。這個概念來源於艾沃斯和斯沃特立克（Evers &Svetlik ，1991：17-18）。他們曾形象的把社會福利領域視為一個福利三角形，探討了國家、市場、志願部門和非正式部門在這個三角形中所處的位置。
如果國家在福利制度中充當中心的協調者角色，就被稱之為“國家協調型的福利多元主義”（state-coordinated welfare pluralism ），比如荷蘭。如果國家的角色不僅是中心性的，而且處於絕對的支配性地位，就被稱為“國家支配型的福利多元主義”，比如挪威。我國在相當長的時期內，國家力量都會在福利制度中發揮最為重要的作用，在此基礎上不斷利用市場和社會力量來進行補充協調，因此，國家支配型的福利多元主義模式將是我國在今後一段時期內的福利模式。
中國的非營利部門高度依賴於政府部門，在實際運作中被納入到政府行政體系的現狀，並不是二者關係建構的終極形態，而是處於變動中的。在中國未來的福利制度中，非營利部門將起到越來越重要的作用。這個判斷來自於以下幾方面的理由：
1.政府具有主動對非營利部門進行權利讓渡，提升非營利組織的行動權利的動力機制。
諾斯在他的新國家理論中指出，國家在使統治者的租金最大化的同時，也具有降低交易費用以使社會產出最大，從而使國家稅收增加的動力。統治者總是存在對手：與之競爭的國家或者是本國內部的潛在統治者。後者相當於市場上一個壟斷者的潛在競爭對手。替代者越是勢均力敵，統治者所擁有的自由度也就越低，選民所保留的收入增長的份額也就越大（諾斯，1994a ：27）。也就是說，當非營利組織過度政府化，嚴重阻礙了非營利組織獲取資源的能力時，由於國家依賴于非營利組織獲取的民間資源，從而也就直接影響到了國家通過非營利組織獲取的資源總量，同時也影響到了非營利組織幫助政府對弱勢人群進行社會救助，幫助政府解決社會問題、緩解社會矛盾、化解生存危機的能力。這時，非營利組織的利益和政府的利益達成了一致。當政府意識到自己對非營利組織的過度介入實際上損害了自己的利益的時候，就會有足夠的動力去主動約束自己的權力，賦予非營利組織更大的自主性，讓非營利組織通過一定程度的自我管理，提高組織績效，更加富有靈活性和創造性，從而更好地為政府分擔責任。
2.從組織領域中參與者的偏好來考慮。在非營利部門成立的初期階段，捐贈人可能還沒有廣泛意識到非營利部門在很大程度上是受到政府約束的，當認識到非營利應該是民間事業，而不應該有政府過多參與的時候，參與者（包括海外和國內的捐助者）會用兩種方式對政府的過度介入表示不滿：一是“用腳投票”[11]，認為非營利部門只是表面上具有民間社會團體的外形，實際上是政府在運作，所以不對非營利事業捐款。這種行為減少了政府通過非營利事業所能獲得的資源數量，也降低了非營利部門幫助政府分擔責任的能力；二是如果譴責成本不是太高，參與者會直接從輿論上譴責政府對於非營利部門的過度介入行為，使政府介入在合法性上站不住腳，從而提高政府保持與非營利組織控制關係的維持成本。
3.政府對於非營利部門的監督是有成本的，當監督成本大大高於監督收益的時候，監督行為本身就變成了一件不划算的事情。也就是說，監督行為受其有效性的約束。這當中涉及到資訊不對稱問題。非營利組織作為事件的親歷者，擁有對於事件的最完備的資訊。政府作為監督者，由於監督成本和監督能力的問題，不可能獲得關於事件的所有資訊，因此，非營利組織有可能通過隱藏資訊的方式，獲得行動的主動性。
4.由退休高級官員擔任非營利組織的領導人，在增加了政府對於非營利組織的信任程度的同時，也大大提高了非營利組織與政府部門討價還價的能力。退休官員不一定會惟命是從，他們有著自己的成就動機和人格上的獨立意識，當他們不願意完全依賴於政府的時候，也可能利用自己已有的政治資本和現任官員討價還價，從而為非營利組織的發展獲得更好的生存環境，爭取到更大的行動權利。
四、結語：制度變遷時滯與福利制度轉型
大衛斯和諾斯（1994）指出，即使出現了制度創新的預期收益大於制度創新的預期成本這種情形，也會因為制度變遷中的利益摩擦和阻滯因素，在原有制度與創新制度確立之間會存在較長的時間間隔，這種時間間隔被稱為制度變遷的時滯[12].在大衛斯和諾斯看來，現存法律和制度安排的狀態是影響制度創新的時間間隔長度的最重要因素。
在我國福利制度轉型中，制度發明的時滯相對來說較短。因為西方福利國家的改革策略已經為我們提供了很多參考。福利國家關於在政府與非營利部門建構夥伴關係的理念和實踐，關於非營利組織登記、註冊和管理的相關法律規定，關於企業和個人對於非營利事業捐款實行企業所得稅和個人所得稅的全額免除等制度形式已經存在了。我們要做的在很大程度上是如何學習、引入和實施問題。
但是認知和組織的時滯相對來說較長。儘管目前政府已經認識到了非營利部門的重要性，卻還沒有明確意識到政府的過度介入給非營利部門的發展帶來的負面影響。在國家的資源獲取需求和社會控制需求這兩個存在某種程度的矛盾性需求中，國家更多的關注社會控制需求，關注如何更好的實現對於非營利組織的控制，而對非營利部門的績效和能力建構重視不夠。只有當政府的過度介入與非營利部門的發展之間的矛盾達到一定程度之後，政府才會考慮約束自己的介入行為，給予非營利組織一定程度的自主權。這個認知過程還相當長。
基於政府管理體制改革的目標和政府在原國家中心主義福利制度中所承受的財政與合法性的雙重壓力，政府將逐步在社會功能和法定權利方面向非營利部門實行讓渡，擴大非營利部門的行動空間，進而形成政府與非營利部門在福利領域的合作關係。但在近期，由於中國社會的強國家弱社會特質，非營利組織的培育還有相當長的時期。現有的法律制度關於非營利組織的創立程式和管理方式的規定，對於非營利部門的發展也有較多限制。我國的非營利部門無論在整體數量還是自身能力建構方面，都還不足以承擔起政府所釋放出來的福利責任。在福利制度改革中，我們要防止在政府過早退出某些福利領域而非營利部門又沒有能力介入制度縫隙中，國民的福利水準受到影響。
在變革的初期階段，政府可以從提供福利方式的轉變入手，加強非營利部門在福利配送中的作用。在此基礎上，逐步加大市場力量在福利資源分配原則中的比重，實現某種程度的福利私營化或市場化。在這個過程中，探討國家、非營利部門、市場以及家庭之間在福利責任承擔和服務提供中的權利與義務的重新分配問題是非常重要的。一定要給予不同的利益群體進行利益表達的制度性管道。與此同時，政府應積極改變現有制度規則，為非營利部門的發展提供更為寬鬆的法律環境，給予更大的行動權利。非營利組織也應該加強自身的能力建構，實現內部管理的規範化。其中最為重要的是健全正式制度，包括獎勵和晉升制度、對違規行為的懲罰制度、對組織成員工作績效的考核與評估制度、財務制度、人員招聘和解雇制度以及對志願人員的利用和管理制度、對組織領導人的監督與約束制度等等。
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文章來源：《社會學研究》2003
作者系中國人民大學公共管理學院社會保障研究所講師，博士學位
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[1]其中最有影響的是英國柴契爾政府實行的“柴契爾之路”（The Thatcher Road ）和美國雷根政府實行的“新聯邦主義”（New Federalism）的福利改革。
[2]早在20世紀40年代，哈耶克就對政府過多介入社會福利領域提出了批評（哈耶克，1997）。他主張盡可能利用市場的力量來滿足個人的需求，社會福利只應限定在維持生存所必要的最低保障。任何貧困者都必須經過嚴格的資格調查後，才能接受政府的幫助。弗裏德曼提出，凡是超過最低保障的福利給付，應該由“公共部門”轉向“民間的市場部門”（privatemarket sector ）。至於貧困者的救助問題，基本上應該由民間慈善團體來承擔（弗裏德曼，1986、1998）
[3]“柴契爾之路”和“新聯邦主義”都集中體現了福利私營化的策略。柴契爾政府強調政府減少對全面社會福利的承諾，社會政策實行從普遍性向選擇性轉變，有工作的人應當自己購買保險，自付更高的社會服務費用。雷根政府在緊縮聯邦政府社會福利費用支出的同時，在州政府層次上，通過代用券、購買服務契約、引進私人部門提供服務、刪減政府支出等措施，大量社會福利方案被市場化了（Abramovitz，1986）。
[4]該理論指出，社會福利不一定要由國家包攬，民間社會也應該廣泛參與。福利產品的提供可以來自4個方面：國家、家庭、商業部門、志願機構。民間社會，尤其是家庭和社區，他們的角色是不能被政府部門所代替的。在福利多元主義下有兩個重要的概念，一個是分散化（decentralization），一個是參與（participation ）。分散化不僅是指對於福利的提供要從中央分散到地方，而且也指地方政府需要分散化到鄰里或小型的社會服務團隊。參與是指消費者參與以及受雇者參與到決策的過程。
[5]在賽拉蒙看來，非營利部門具有6個最關鍵特徵：1.正規性。指有一定的組織機構，純粹的非正規的、臨時聚集在一起的人不能被認為是非營利領域的一部分。非營利組織必須具有根據國家法律註冊的合法身份。這樣的組織地位使組織成為一個法人，從而具有契約權，並使組織的管理者能對組織的承諾負個人的經濟責任；2.私立性。從組織結構上分離於政府。非營利組織既不是政府機構的一部分，也不是由政府官員主導的董事會領導；3.非利潤分配性。非營利組織不是為其擁有者積累利潤。它們也許在一定的期限內積累一定的利潤，但是這些利潤必須返回團體使命所規定的工作中去，而不是在組織所有者之間分配；4.自我控制性。非營利組織能控制自己的活動。具有不受外部控制的內部管理程式；5.志願性。無論是在實際開展活動中，還是在管理組織事務中均有顯著程度的志願參與。特別是形成由志願者組成的董事會和廣泛使用志願工作人員；6.公共利益性。非營利組織要服務於某些公共目的和為公眾奉獻（賽拉蒙，1998）。
[6]中國更多的使用“社會保障制度”的概念來指代西方語境中的福利制度，關於“社會保障”與“社會福利”的區別（見田凱，2001）。
[7]制度變遷的路徑依賴性的存在是有條件的。亞瑟（W.Brian Arthur ）在論述技術變遷中的路徑依賴時提到了4種自我強化的機制：1.大規模的組織或固定成本，由此產生了隨著產出增加而單位成本下降的優勢；2.學習效應，隨著他們不斷處於支配性地位，會使產品改進或生產它們的成本降低；3.協作效應，將優勢轉為其他具有類似行動的經濟組織的合作；4.適應性預期，它們在市場上不斷處於支配性，從而增強了進一。步處於支配性的信念。在亞瑟看來，這些自我強化機制的結果會導致4個特性：1.乘數均衡，即許多方式是可能的，其結果是不確定的；2.可能的無效率——一種技術比另一種失效的技術更好，這是由於在獲取關聯性時運氣不好；3.鎖閉（lock-in ）——一旦達成，一種解決方案就很難退出；4.路徑依賴性——小的事件和偶然情形的結果可能使解決方法一旦處於優勢，它們就會導致一個特定的路線（亞瑟，1988：10，轉引自諾斯，1994b ：126）。諾斯認為，制度變遷和技術變遷是不一樣的，在制度變遷中有兩種力量會影響制度變遷的路線：一種是報酬遞增，另一種是由顯著的交易費用所確定的不完全市場（諾斯，1994b ）。
[8]諾斯曾經在他的新國家理論中描述過國家角色的矛盾性（諾斯，1994a ）。他指出，國家的存在有兩個目的：一是界定形成產權結構的競爭與合作的基本規則，這能使統治者的租金最大化。二是在第一個目的框架中降低交易費用以使社會產出最大，從而使國家稅收增加。在諾斯看來，國家的這兩個目的並不完全一致，第二個目的包含一套能使社會產出最大化而完全有效率的產權，而第一個目的是企圖確立一套基本規則以保證統治者自己收入的最大化。這兩個目的之間存在持久的衝突，正是由於二者的衝突導致了國家的衰退。
[9]嚴格說來，我國的很多非營利組織都不符合國際上通行的對非營利組織的定義。沈原等把這種非營利組織脫胎於政府部門的現象稱為“形同質異”（沈原等，2000）；田凱將這種非營利組織的形式和運作的背離現象稱為“組織外形化”（田凱，2002）。
[10]根據我的實地調查，很多政府部門離退到非營利組織工作之後，對非營利組織通過自身努力去獲得資源的方式不適應。主要的不同是，在政府部門時是“別人求自己”，而在社會團體中是“自己求別人”。
[11]這是經濟學中的常用語。最初來源於對股份公司治理的研究，指股東不是通過股東大會正式的投票表決，而是直接以出賣股票的行為表達自己的意願。後來泛指當事人不是通過正式程式，而是以退出的實際行動表示自己的選擇。
[12]大衛斯和諾斯把制度創新的總時滯分成4個部分：1.“認知與組織”的時滯，也就是從辨識外部利潤到組織初級行動團體所需要的時間。2.制度發明的時滯，也就是發現新的制度安排所需要的時間。3.功能表選擇時滯，也就是搜尋已知的可替換的功能表和從中選定一個能滿足初次行動團體利潤最大化的制度安排的時間。4.啟動時滯，即從可選擇的最佳制度安排和開始旨在獲取外部利潤的實際活動之間存在的時滯（大衛斯和諾斯，1994b ：316-320）。
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