走向公共管理的治理理論 
雖然一個社會的外部局限性在於它的經濟增長率,但經濟增長的正當性已成為壓倒一切的價值理念,成為現代各國的共同追求,並成為現代多元民主政治最重要的合法性來源。因此,及時地調整公共權力的結構與運行機制,從而滿足經濟增長新形式的需要,避免政治合法性危機,這應當是現代政治學的一個基本命題。
這一抽象命題在全球化、市場化和分權化背景下的展開,則是作為國際社會科學前沿話語的治理理論與實踐問題。前沿孕育著未來。本文立足於政治科學知識體系的變革,說明這樣一個觀點:作為公共管理的治理理論,她是民主政治的一份科學研究綱領,是現代政治學本來就應該是的樣子。

從上述事實性知識或判斷性知識來審理治理理論,這一理論興起的直接原因來自於公共權力結構和政府管理的破碎、僵化並出現危機,反映在治理話語中,則集中體現在三個論點上。其一是面對越來越複雜的社會,國家已經喪失應有的行為能力,也難於預測自己的行為後果,甚至難於避免產生有害的決策;並受落後的思想束縛,不時頒佈不適宜的或無必要的合法性迫使各種群體接受。其二是社會結構急劇變化,地位危機、社會一致性分裂和文化分裂,公眾對公共權力的效能和未來越來越不抱幻想,公眾的心靈世界碎片化,行為邊緣化日趨嚴重。其三是作為社會一致性中樞的公共行政體系能力衰減,並進一步成為公眾的負擔,中央集權、分等論級的控制不再有效;科層系統陷入了官僚主義的怪圈,公共政策無力承受大量社會需求,無法對太多和太矛盾的公共問題做出裁決,超優政策真正的仲裁者是國際市場。對於這一總體性的危機,治理話語走向了積極的知識重建:在文化上返古希臘之本,在政治上重開自由主義之源,在實踐出路上擇定新制度經濟學,在技術上親和於管理主義,從而推出具有建設意義的政治學理論和分析方法。
從知識論的角度來看,治理理論是人類在尋求解決社會一致和有效性問題上做出的一次深刻的認識轉折與制度突破,在一定意義上,包括近代以來在內的一切政治學知識都在這一框架下實現了新的整合,無論是在事實上還是在判斷上,政治學知識體系都在悄悄地脫離統治這一核心而轉向個人對公共事物的關心這一主題,由此導致現代政治類型在三個維度上發生重大轉向:
第一,從高級政治向低級政治變遷。一般而言,高級政治首先是指那些在國際關係中意義重大、影響非凡的決策活動,如討論一國是戰爭還是結盟等等。其次高級政治是指在共同體層次上、有關民族國家問題的重大決定和政策制定,如號召種族或集團一體化,或是與產權制度有關的政治關係的變革,如私人產業國有化,或者對政府的體制和形式進行根本性變革等等。所謂低級政治也是一種政治類型,這類決策不涉及對國家或國際社會中社會、政治和經濟結構的變革,它涉及次要性的決策,如將大型社會系統保持在某種均衡狀態。低級政治通常由官員和管理者們在公共行政領域中實行,一般屬於官僚政治行為,功能是在不干擾社會政治經濟現狀的條件下為貫徹高級政治決策所進行的活動。在國內層次上,低級政治包括通過有關防止環境污染的法規;決定提高最低工資和社會福利標準;對外貿易、旅遊和投資往來的促進等等。現在應當已經到了把上述思維方式顛倒過來的時候了。
第二,從暴力政治向規勸政治變遷。戰爭或以戰爭相威脅,革命及各種規模的國內騷亂等等是暴力政治形式。個體或國家之所以發動戰爭或以戰爭相威脅,其目的總是在於改變或控制對手的行為。雖然只要暴力或暴力威脅仍被人們用於實現政治目的,那麼人們就不能否認暴力在政治中的地位,但是這種地位應當是有限的。相反,規勸政治應該是公共政治活動中的基本形式。規勸政治一般是指倫理的、道德的、合作的和相互依存的和交易性的政治,比如談判、協商、立法、集體討價還價,經濟、社會、文化和科學合作或激烈的競爭。當然,前提是這種競爭是普遍接受的,並且在預先規定其法則的基礎上進行。
第三,從等級政治向複合政治變遷。等級政治是權力和權能的增殖以金子塔結構為前提的,由等級政治所決定的政治關係表現為下級單位從屬於上級單位,每個等級社會當中的頂峰都是最高權威,但這一權威並不一定總是合法的,權威的下屬是各級權力層次,每一下屬權力層次又控制著更多的下級次層次,這一系統最後通到普通公民,最後為塔基部分決大多數的人民無所抗辯地承認。與之相反,複合政治是指平等或接近平等的行為者們之間的政治關係,在這種關係當中,社會由資訊暢通的、積極的和自治的政治單位組成,這些政治單位對維護自身的獨立和幸福往往採取十分戒備的態度,然而它們也承認相互合作和秩序井然的共存既對自身利益有利,同時也是整個社會的利益所在。複合政治只有在具備充分的商品和服務以滿足其成員需求的社會中才能付諸實踐。進一步推斷,複合政治應有一套自由的和競爭性的教育和資訊系統,該系統無需依賴於對大眾傳媒介實行壟斷性控制,而等級政治的目的是通過發動具有強烈傾向性的宣傳運動來造成一種虛假的社會一致感。
政治學知識要具有真理性,她就必須客觀地、全面地、深刻地反映政治生活的本質與規律,但這是一件不太容易做到的事。因為它需要政治生活的充分的展開,真正成為符合人的本性的而不是同人相異化的日常生活。政治學知識的發展與人類思維的進步是聯繫在一起的,只有當人類的思維已經進展到能夠充分把握自身生活的程度時,政治生活的神秘性、彼岸性才會消失。低級政治、規勸政治和複合政治的形成,使得政治學知識發生重大轉變,並為治理型政治學代替統治型政治學提供了基本概念。興起于現實公共政治生活危機中的治理理論,它之所以能引起政治學知識的轉向,根本原因就在於它以新的思維回應了當代人類生活的變革。從近代從統治―解放的政治到治理―生活的政治的變遷,體現了公共權力運動發展的內在規律,當公民權利真正成為公共權力唯一合法性源泉時,治理―生活的政治才真正有利於市場秩序,政府制度才會內生於市場秩序。應該說這才是民主政治本來應該有的樣子,換言之,主流民主政治學長期以來都未能到位。所以治理理論更體現了現代政治文明精神。

從治理型政治學的應用或其實踐戰略來看,新公共管理的實踐是其必然的邏輯展開,是治理型政治學在現實中的具體表現形態。如果把治理型政治學看成是一種新的政治科學研究綱領,那麼按照拉卡托思科學研究綱領方法論中有關硬核和保護帶的理論,治理和新公共管理之間的關係恰恰體現了科學研究綱領中硬核和保護帶的關係。因此,割裂這兩者之間的關係,不僅容易降低新公共管理的政治學科的性質,減弱治理理論在回應現實問題時的力度,而且也使治理理論在學術論戰中失去有效的保護帶。國外有些學者認為,新公共管理之所以和治理理論有關,是因為“掌舵”是分析公共管理的核心,而“掌舵”是治理的代名詞,簡略分析一下新公共管理的原則框架,將有助於我們認識這一點。
作為新公共管理內容的主體,它有兩個基本學術支持:管理主義和新制度經濟學。管理主義在這裏的應用是把私人部門的管理手段引入公共部門,強調直接的職業管理、明確的績效標準和評估標準、根據結果進行管理,以及更晚些時候所提出的接近消費者――公民的觀念。新制度經濟學則是把交易成本分析和激勵結構引入公共服務中,通過新的激勵制度安排削減官僚機構,通過承包和准市場的運作方式實現更有效的競爭以及消費者選擇。而關鍵也最具有質感的口號是用企業家精神的政府來代替受統治結構羈旁的官僚政府,以企業家精神的政府推動服務提供者之間的競爭,其基本的理論框架大致如下:(1)把控制權從官僚手中轉到社群手中授予公民;(2)推崇市場機制而不是官僚機制;(3)驅動政府管理者前進的是自己的目標――部門和角色的使命,而不是文本的規則和規定;(4)公共管理者重新把自己的公眾定義為消費者,並且為它們提供選擇的機會;(5)把問題解決在萌芽狀態而不是簡單地提供事後服務;(6)把精力放在贏利而不是簡單地支付財政撥款上;(7)實行分權制度,主張參與式管理;(8);公民評估自己的代理者的績效時,關注的不是投入而是結果(9)關注的目標不僅僅是公共服務的提供,還包括激勵所有的部門和公民,為解決他們社群中存在的問題採取行動。顯然,新公共管理的這些觀念和低級政治、規勸政治及複合政治都關心競爭、市場、消費者以及結果,公共部門圍繞這些主題的轉變就是脫離統治政治的、更小的政府,而另一方面則是更多的治理。

在一個全球化和不確定性日益增加的大變革時代,各個發達國家和發展中國家都在尋找一種更好地適應環境的新的治理形式,以便在經濟的競爭中贏得優勢並讓社會獲得有質量的增長,治理理論正成為回應這一變革的強勢政治理論話語,支持這一話語體系的價值觀和以之相一致的知識文本,修正了主流政治學的統治理論,並在全球範圍引起政治家、學者以及官員、實業家的共識。立於中國公共管理實踐理解治理理論時,我們深感這對重構中國民主政治知識體系,尋求善治的制度平臺和有質量、有效率的公共政策制定模式,擺脫市場化進程中公共管理的低效甚至多方面的失敗,在新的合法性基礎上重建社會信仰,均是十分重要的理論資源。從社會或區域之間競爭的可持續性來看,治理理論資源合法充足的利用,應當是十分重要的社會資本的一種提升途徑。中國正在發展公共管理制度,開始研究公共管理的知識,以便為有效地治理中國提供基礎性條件,這一努力要趨於最後的成功,可能需要在以下三點達成共識:
首先要對政治學的知識類型的實行轉換,尤其在人為秩序與自然秩序、辯證理性與有限理性、意識形態與實證主義方法、形式主義運作和效率至上原則之間作出整合性選擇,從而使得政治科學知識在現代社會中的擔負真正來自于公民社會而不是意識形態。因為治理模式的選擇和善治目標的達成有一定的路徑依賴,而一個社會知識的狀況或稱之為存量結構總是形成發展與變革路徑的根本,知識狀況已成為制度學派分析社會問題時的一個重要變數。而不能掌握社會變革所需要的知識,其結果就會形成社會的創傷。因此當代社會發展的競爭在一定意義上就是知識存量的長期性競爭。
通過政府制度重構推動政治制度二次正當性創新,這可能是需要達成共識的第二個重要方面。當代中國政治制度的民主性從歷史類型來看可以說首先是一種否定性民主,它否定了舊的專制政治而建立了新的人民的統治,實際上這一民主的功能僅僅在於明確由誰統治。而建設性的民主是以公民權利為邏輯起點,以公民福利和安全最大化為目的的,關注民主的憲政化即自由民主,這也是政治制度二次正當性創新的依據,因為從治理理論來看,政治制度只是公民福利和安全的一個變數。如果說當代中國政治制度的奠基是以暴力政治為途徑,政府制度是作為統治工具而存在的話,那麼通過滿足善治目標的政府制度的重構推動政治制度二次正當性創新,才能使這一創新有較準確的方向感和現實感。
最後一個需要達成共識的是在公共理性基礎上,發展以公民文化為核心的政治文化。與治理型政治相一致的政治文化是建立在公共理性基礎上的,它以公民的權利與義務為底線,其主題是關懷基於基本正義問題的公共的善,而不是政治權威的價值偏好。自由、平等、寬容、互惠互利,以及理性公民內心真實的同意是在公共理性指導下公民文化的一般內容。離開這一公共政治文化,治理的政治仍無根基,這不僅是一個公共政治秩序建立的充要條件,也是治理模式轉變的倫理支援。要在這一方面達成共識、走向善治,可能要付出許更多的艱辛。


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