肆、治理結構意涵及特質

眾所皆知,國家機關必須具備良好的治理能力方可維持政治穩定以及社會秩序。是以,下文將先探討治理的要義,以做為說明治理結構及相關假定的基礎。

()治理的定義

英文中的治理(governance)在古希臘文與拉丁文中有指導(guide)以及駕馭(steering)之意(Jessop, 1998:30),常與政府(government)一詞的意涵相互運用。就結果而言,治理是創造有利於秩序維持及集體行動的條件,因而與政府並無多大差異(Stoker, 1998:17)。然而,我們卻不能由此深一層瞭解治理的功能及本質。

事實上,政府與治理是兩個不同概念,有加以澄清的必要。彼得思(B. G. Peters)曾嘗試做一區別,認為政府指涉意涵為傳統公部門的制度安排與決策過程,而治理僅為社會提供另一思考面向(Peters, 1998:51-2)。筆者大致贊同此一觀點,但仍試著對治理的觀念與定義做進一步的探討。

綜觀相關文獻,由於學者研究角度與基本概念的不同,致使對治理的定義亦有不同的主張與解釋。例如柯意門(J. Kooiman)就明確指出:治理是從統治(governing)過程中所發展出來的一種模式,主要是充當指導與駕馭社會的一種手段(1993:58)。而坎伯爾(A. Gamble)所持的觀點則與柯意門相似,認為治理為一個過程,代表政治系統的駕馭能力(2000:110)

相對於柯意門與坎伯爾的見解,史茂思(M. C. Smouts)提出不同的定義,其認為治理具有四項特質:(1)它不是政治系統,也不是活動,而是一種過程;(2)強調相互調適(accommodation)關係,而非宰制(domination)(3)同時包括公私部門;(4)強調持續的互動(1998:84)。此外,史托克(Stoker, 1998:19-26)亦提出五項關於治理的命題:(1)治理包括政府與非政府部門的行動者;(2)在處理社會及經濟議題時,責任與界線的界定並不是非常清楚;(3)在集體行動中,行動者彼此間存有權力互賴的關係;(4)治理係一個行動者擁有自主性且自我管理的網絡;(5)治理強調國家機關運用新的政策工具或技術來指導或駕馭以成就目標,而非一味依賴權威或命令。柯意門嗣後又提出一個較為貼切的定義,認為治理為一制度安排,不僅有助於解決日趨複雜的社會問題,更可透過公私部門行動者的密切互動,創造一個有利於治理活動的社會制度環境(2000:138-9)

從上述學者對治理的定義,我們大致可針對治理與政府之間的差異做一比較,如表1所示。雖然學者無法提供一個全觀性的定義,但吾人不難發現治理所隱含的基本內涵為 (1)政府意涵的改變;(2)統治的新過程;(3)既有的管理規則面對一個變遷的情境;(4)統治社會的新方法(Rhodes, 1996:652-3)。基於此一觀念,可將「治理」界定為「國家機關與公民社會共同組成一個執行結構,並經由相互協商與互動過程,建構執行共識以及有效的執行行為,諸如執行機關與標的團體的認定、執行工具選擇、執行過程的設定以及執行期限的估計」。 1   治理與政府觀點的對照比較

特質

強調過程

強調制度

參與者

公、私部門(第三部門)

公部門

參與者關係

權力互賴

命令服從

領導方式

注重指導

注重權威

資料來源:作者整理

()治理結構意涵

由此觀之,治理的部份觀點挑戰了傳統政治學的基本要義,以致制度研究出現許多矛盾衝突(Stoker, 1998:19);尤其是國家機關與公民社會以及機關內部層級間關係的改變,使得政策運作出現許多非預期的變數。就此而言,一個具有治理能力的國家機關,除了必須充分掌握機關內部的情況外,為了做出正確決定,尚須有效整合治理結構的所有力量。

進言之,治理結構在政治系統中除了負責政策執行之外,亦決定了參與者的角色及彼此間的溝通。由是觀之,任何與政策執行相關的事項,若能與治理結構相互配合,方可發揮預期的政策效果。不過,治理結構本身並非固定,而是隨著問題本質以及政策環境的不同而有所差異。本質上,治理結構主要涉及(1)哪些人有權力或需要去參與執行;(2)參與者如何互動;(3)確定哪些要素構成一個決策(Hult & Walcott, 1990:9)

在治理結構中,國家機關與主要社會團體之間存有多元制度性協商管道,透過廣泛討論,兩造對於政策目標的擬定以及政策工具的選擇大致能夠取得最後的政策共識。國家機關與主要社會團體在治理互賴模型中有多種合作方式(Weiss, 1998:73-9)(1)由國家機關制定明確目標,社會團體爭取國家機關的財政補助,以達成政策目標;(2)由國家機關主動提供相關資源以協助社會團體達成目標;(3)由社會團體自行管理達成目標,並承擔所有風險,國家機關主要扮演協調者角色;(4)由國家機關與主要社會團體組成政策聯盟。無論是採取何種方式,國家機關與主要社會團體在治理結構中,並未有主導者與追隨者之區隔,亦即可由任何一方從事協調與整合的工作。儘管如此,此項工作在大半國家係由國家機關承擔,主要是為了克服集體行動所產生的困擾以及政策推行時所遭遇的非預期因素。更重要的是,國家機關擁有相對較多的自主性、政策知識與資源以及新的技術來降低政策執行風險。

總結上述對治理結構觀念的界定,可知參與者在相互依賴的制度性連結下,係以互信為基礎,相互合作、共同協商以成就目標。如此一來,治理結構中的每個參與者在權力分享下,對於被授權範圍內的事項擁有自主性。因此,參與者彼此之間係屬合作夥伴,而不是授權人與代理人關係(principle -agency)。換言之,在國家機關導引下,參與者對相關業務的處理方式可以自我管理,並經由反思理性(reflexive rationality)進行自我監督與評估,同時調整執行方式,俾使政策目標得以達成(Jessop, 1998:35-8;林水波,1999b21-66)

準此以觀,政策若能在一個有效的治理結構內進行,則較易取得政策正當性,得到社會支持的程度也相對增加,連帶也提高了國家機關的統治正當性。其次,執行人員與機關必須具備足夠的能力來設計與執行政策,方可取得社會團體的行動配合,無形之間使得政策更具公開性及課責性。最後,由於社會團體也是治理結構的參與者,對政策執行效能的提高將有極大的助益;透過他們的參與,不僅協助國家機關改善以往政策執行不當所造成的資源浪費,更提供經驗以做為政策設計或政策工具選擇的參考,如此將可避免政策重蹈覆轍,徒增額外的成本。

 


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