政府改造的盲點與再思

林水波
(台灣大學政治學系教授)

台灣的社會一直大聲疾呼,無論何黨主政的政府,一定要提供相對上較為優質的服務,方能鞏固治理的正當性,撐持繼續執政的立基。因之,政府向來以自身的改造為使命,一直呼應先進民主國家運作的主流趨勢,盡力想方設法政府結構的更新,工作流程的再造,甚至要求組織文化的強健,思惟觀念的隨勢調整。這項改造運動始自國民黨主政時代,政黨輪替之後,民進黨主政的政府,更將職司管轄的層級提升至總統,顯示政府試圖改革的決心及毅力,全力扭轉行政組織的保守性格,追求政務及事務的協調進展。

這項形式或實質的政府再造運動既已歷經一段期間,相關改造作為業已漸進啟動,去任務化、地方化、行政法人化及委外化亦逐步推展,在不久的將來勢必引導重大的政經社文衝擊。不過,在講究反思性民主的時代及情境下(Goodin, 2003 & 2003a),吾人每有必要對任何一項影響深遠的改造運動,進行後顧性的思考(feedback)及內省性的衡評(feedwithin),用以作為未來前瞻性的引領(feedforward)。於是本文的中心旨趣在於:深度省思研習民主先進國家的政府改造運動,在管理主義思惟的主導下,究竟潛存了哪些盲點;以及往後改造運動的走向得能更具社會及環境回應力的作法,以免斯項運動停滯於紙上作業階段。

一、盲點的所在

台灣的政府改造運動,雖有本土社會演展的歷史結構性因素,但由於深受全球化潮流的衝擊,國際主流改造思惟的影響,而有部分改造內容及思惟與之趨同,而犯下一些先天性的假定謬誤,抑或陷入一些思惟誤區,恐由於這項致命的改造緣起,致使改造的理想未能有效展現,機關的效能,運轉的本益比,組織的創新作為及因應環境變遷的能力(Osborne & Plastrik, 1997)就無法提升,進而造成改造脫軌的現象,徒然留下投入的痕跡,並未呈顯亮麗的績效。茲分述本項運動的盲點:

1. 顧客導向:政府改造運動向來要求或呼召政府職司者,要將其所服務的對象——顧客擺在第一位,儘可能滿足他或她的需求,並以他們的滿意度作為政府提供服務改進的參酌依據,想方設法進行顧客關係管理,務使其與政府互動有了賓至如歸之感,進而達致七項優勢:強化服務提供者對顧客述職;對服務提供者的抉擇走向去政治化;激發競爭提供者間更多別出心裁的創新;賦予人民在各類提供的服務間作較佳的選擇;藉由供需的調和而減少不當的浪費;授權灌能顧客作合理的選擇,致使受授權灌能者成為對公共事務更加投入或認同的顧客;以及開創社會較為公平的機會(Osborne & Gaebler, 1992)。

不過,政府所服務的對象是公民,是政府的主人,並非只是顧客身份一種而已。主人抉擇政治領袖,組構代表人民及其多元利益的政府,建制深具回應力的組織,進而贏取治理的正當性。然而,以顧客為導向的政府改造,每將公民的角色被動反應化,限縮對所提供的服務表示好惡態度,並盼望職司者在一定顧客表示不滿時,改變服務提供的功能、方式或品質。事實上,與政府互動的公民,其所職司的角色至為多元化,諸如資源擁有者、組織主權者、組織合產者、服務購買者、服務使用者及接受馴化者(Lengnick-Hall, 1996;林水波,民國八八年),每每扮演積極與消極的雙元角色,一方面消極接受政府所提供的服務,另一方面採取積極而前瞻的行動,形塑政府政治議程,考量政府所應追求的目的,評估政府施政計畫的績效良窳。因之,如作為政府主人者並未加入政府改造的行列,獨由政府本身思考改造的切入點,每會造成事倍功半的窘境。換言之,以顧客為導向的政府改造,僅鎖住或針對一面改造的標的,未能進行全局的思惟,射準正確的改造標的對象,以致政府改造的成果未能彰明顯著。

2. 結構導向:政府改造之旨趣在於滿足顧客的需求,因而另一個射準改造的焦點為結構的翻轉,以利組織能力之提升,進而趁環境變遷的機會,增強自己的競爭優勢。這本是學術界及實務界理所當然的體悟與見識,希望這樣的作為,在不涉複雜的政治問題下,得能透過組織結構、運轉型態以及運作程序的改變,就可見到可欲的成果,同時所需的運營成本亦能順勢遞減,增強政府的轉化效率,將政府形象打造成深具回應力的組織。然而,這種以結構及再結構的改造視框,每每忽略結構重組對組織內部人力資源配置及運用的負面衝擊,以及工作士氣的打擊;更對組織是政治互動場域,職司者本是政治人物,每會運用種種政治工具,進行權力的爭奪,締結勢力聯盟,並因而引發耗本的政治衝突,浪費寶貴的時間資源,延宕當下問題的解決,再造成人民的憤懣情況,透視未明,認知不夠。尤有甚者,組織結構運作效能的勝出,適應環境變遷的結構重組只是必要條件,尚賴組織氣候與文化的對應,構築結構重組及流程再造的潤滑劑,以促進組織內部的凝聚力,並引領組織與環境步調同一,強化組織的生存力及競爭力(Bolman & Deal, 1991)。

這種以內部結構安排為主導的政府改造,雖然穩定及控管的目標較易達成,但其同時衍生的問題亦所在多有,諸如,組織員工的角色曖昧不明,設下不明確的工作期待,課責機制多元化,內部衝突時會引發,鎖住內部組織政治的運轉,面臨各種迫切的危機,蘊存高度的組織焦慮感,每易陷入冷冷的分析而粗糙射準組織問題的重點,時時要承受種種的工作壓力,以及必須持續進行流程重組以應付新問題系統的現象(Clair, Quinn & O’Neill, 2000)。是以,單局的政府改造思惟,每會有失衡的情勢產生,更可能造成掛一漏萬的不良結局,未蒙改造之利,恐組織先受其害。

3. 市場導向:政府改造的倡導者深受管理主義的浸淫,又嚮往市場運作的自由順暢及經營效率,乃以體系變遷的政策工具(McDonnell & Elmore, 1987; 林水波,民國八八年甲),做為思索改造策略的依據。何況,市場模式又為學子(Peters, 2001)列為未來的四大治理模式之一,取其分權化運作的優勢,簡易的決策形成原則,相對性較低的運營成本,課責機制的顯而易明,用人取材的彈性,激勵管理的推動無礙,沈澱成本、交易成本的減輕,競爭機制的引入進而強化顧客的選擇機會。因之,各類代用券、簽約外包、委外經營、行政法人化及民營化,乃成為炙手可熱的工具,一時之間蔚為政府改造的寵愛。

市場導向的政府改造,雖或可解決計畫或政策導向政府的一些困境:比如政治對治理的干擾;行事偏向選民的回應較無法照護到全部顧客的需求;計畫每每創造「政治地盤」導致公共組織必須不惜一切代價加以防護;計畫每不易因供需的變化而自行調整;計畫易滋生支離的服務運轉體系,致彼此之間欠缺有效的聯結;計畫每每永續生存,不因歷史空間的落差而受到淘汰,以致增加成本的負擔;計畫本身可能因必要的經濟規模不足,無法成就顯著的影響;以及計畫在正常的情況下,以管控並非誘因做為運行的指針,失去授權灌能的啟蒙作用(Osborne & Gaebler, 1992)。不過,公私部門畢竟不同,與非營利組織的第三部門,亦有所差異,其行之有效的作為,每因使命追求的趨異,組織形塑的文化異質,組織結構安排的不同,決策形成的複雜性分殊,全盤的移植恐會面臨嚴重的排斥效應,不易展現原本冀欲的目標水平,甚至引發政府不能堪受的後果。例如本次和平染煞(SARS)風暴的發生,不僅毀損國家形象,更帶來無法消受的經濟遲滯蕭條,根本原因在於醫療體系經營的純然市場化,完全以利益掛帥為導向的後果。

尤有甚者,市場導向有國家拒絕(state denial)(Weise, 1998)的蘊含,但以當今的發展趨勢而言,國家或政府角色根本無法虛擬化,且在重大災難發生之際,由於災難本身的高度風險性(如煞滋),私部門抑或第三部門介入的意願明顯呈現低落,主權者要求國家巨靈化的呼聲又起,就連防護性的口罩亦要由國家完全提供。因之,公部門過度的市場化,每蘊含不利的後遺症,主事者在思構體系變遷的作為時,非審慎明辨不可。

再者,公部門內所治理的事務或任務性質,每與利益掛帥的市場運營不同,不能毫無選擇性地一概為之。主事者亦可參酌參與型、彈性型及解制型的治理模式,而將對應的任務妥適配置於四類模式之中,俾讓治理得宜,問題解決,任務實現,終極目標成就。

4. 中立導向:政府改造的倡導者往往純由組織理性來思考組織改造的佈局,且深以為結構重組、機關簡併、流程更調及任務調整,完全與政治無涉,行政部門擁有充分的自由裁量權,得以在其權限範圍內,針對時空的驅動,進行合宜的調適。不過,任何政府改造的作為,每每衝擊到權力分配的問題,機關服務標的對象權益變更的情勢,國會制衡幅度的變更,運轉主體的替代與經營重點的演化。尤有甚者,被射準改造的組織,由於受制於互動慣性,工作團隊的組合,以及充分理解的領導風格,深度認同的組織運作文化,自然就會形成有形或無形的抵制聯盟,推遲組織調整的時間表,有時亦會表達與改造相反的意見,致使改造無法順時順勢推展。換言之,組織改造若全由管理主義主宰,人文主義未能產生影響的空間,改造總會遭遇到諸多中途的障礙。

何況,政府改造有時亦涉及合法化的問題,行政部門抑或國營事業的改革,如未能得到國會的充分配合,在合理的期限內,完成改造立基的相關法制,當然造成改造事宜的空轉。這種現象在政黨協商文化未臻強健的國會,公民權力意識不高的社會,問責機制不夠明確或制度化的時際,行政與國會透過對話協商達致改造的共識,進而由權責機關加以轉化落實,就非如為長者折枝之易。因之,在允准行政機關決定進行必要的改造,用以滿足其所服務的顧客之前,首先要關注:這樣的作為是否挫折國會對政策制定的控管權,國會是否擔心其固有權力的旁落,導致行政國的坐大(Schachter, 1997)。

由是觀之,政府改造的本質絕非是政治中立的,絲毫不受政治力量的左右,更無法擺脫國會作為因素的影響。蓋在國會文化不甚優質的國度裡,每強調同中求異,而捨異中求同的協商策略,則要達成對應歷史脈動的改造作為,在不易取得國會的協力之際,改造本身可能相當無力,無法順時順勢加以貫徹。

尤有甚者,做為行政機關的主人,如猶未對之加以活化,使其理解自身在政府改造過程所要扮演的角色,唯獨關涉組織結構的變革,以及運作流程的重組,恐對改造的客體,在效率的提升與組織回應力的昂揚上,皆有關連度不夠堅強的情勢。畢竟,在民主社會居關鍵樞紐地位的公民,行政及國會的施為,設未得到他或她的強烈認同或信任,總有其困難之處。

5.拒絕導向:組織改造的重點為四化的推動,即去任務化、地方化、行政法人化及委外化與機關簡併及組織調整,雖希望經由理性討論及協調合作機制,追求最適化的政府業務職能和組織樣態,以因應現在和未來的挑戰(行政院組織改造推動委員會與行政院人事行政局,民國九二年)。不過,這種種改造作為,每蘊含國家拒絕的隱性痕跡,更深信經營體系的轉化,效率及效能的效應就有孔道勝出。這種潛存的假定,其合理性(plausibility)恐不甚鞏固。蓋這項改造的主張,對運營體系改變的各項考量,存有不夠周全的現象,比如大學行政法人化之後,教授恐失去治校的權柄,而轉由企業財團控管大學的發展方向,影響基礎科學之鑽研;委外化的第一階段,競爭態勢猶存,但在續約階段,競爭恐就流於形式了;地方政府在權錢不足之下,承接中央下放業務的意願,諒未必堅強;去任務化之後,被去的任務由誰來承接,以堅守代理人的職責,亦是一項不易克服的問題。

其次,四化之成就及果效之達成間,是否得致經驗的印證,猶待一段時間檢驗。換言之,立論的前提及結論之間的相關性,每存有主觀的判斷或臆測的成份在。比如,機場捷運的BOT,不僅胎死腹中,恐要回歸政府的直接興建與經營,委外興建及運轉難以啟動。

第三,四化的終極目標雖在於縮小政府介入公共領域的範圍,但緊急情勢發生之際,社會及主權者卻要求政府非得扮演巨靈的角色不可,因之在要求政府職能運作規律化的基準上,顯然出現一些矛盾所在。職是之故,四化的範圍非徹底釐清不可,而取得社會的認同亦不可或缺。

第四,四化的制度安排要簡要集中,以利四化目標的達成,然當下對四化的具體作為,所涉的標的機關或任務,仍含糊不明,且引起諸多無謂的恐慌,當然造成四化之腳步停滯不前。

第五,四化在運作上要有一定邏輯推理程序支撐,分別推定在何種情況下,要推行哪一化,不可將層次及單位混淆不明,而模糊各化的主轄範圍,以致以脫節的工具加以落實各化的作為。

總之,四化及組織調整每有政府拒絕的陰影在,不易於合宜時間內取得主權者認同及社會的諒解。何況,其考量的妥當性或整合性、立論的一致性、因果的關連性、制度安排的可理解性及思路的邏輯性(Dunn, 1994),猶有強化的空間,尚待相關職司者的補強。如若不然,在立論存有先天性的缺陷下,可能在政策或作為出生之際,就會殘缺不全,而與要達成的目標距離更遠。

6. 精簡導向:政府改造追求的功能似乎至為冠冕堂皇,冀想藉由功能論證,來鋪設啟動的路徑,比如精省的作為就是一項著例。然而,就實質觀之,好像集中於員額精簡、任務緊縮的焦點上,與原本政府改造的基本精神有所逆反,遂致外界深刻感受到政府有為精簡而精簡之疑慮,致讓主權者引頸企盼的組織回應力之提升,因未能充分達成而有希望落空之感。尤有甚者,在主權者認識到原本政府改造的目標有被不當取代之時,極可能因此洞穿改造的深層政治使命,又發覺到中央—地方之間,中途協調機制的斷層,而衍生新型協力不佳的問題。

吾人或可體驗這樣的道理,即精簡之政策工具所在多有,政府在未動刀大幅改造之前,就已利用遇缺不補、員額凍結及設定年度精簡標竿等工具推動員額精簡的作為,是以運用結構改造的方式,來達成次要的目的,卻造成政治的不當對立,導致力量的內耗,恐所付的代價太過昂貴。尤有甚者,運用組織簡併之際,設下優厚的離職條款,藉以減少機關用人的額度,縮小政府的用人開支,亦是逾越合理的比例原則,如因此又使政府流失官僚精英,就顯得相當得不償失。

政府負擔的人事費用已夠沈重本是事實,但因應之道絕非擁有正當性來動用政府改造的策略,尚可另闢蹊徑而選擇成本較低的作法,以免在政府改造猶處於建制階段,政府就與官僚處在不同陣線上,又因工作安全感受到動搖,而承擔工作士氣低落的風險,致使績效提升的改造目標蒙塵。

政府改造的職能,不可單以員額精簡馬首是瞻,主事者要以較為宏觀及前瞻的透視力,關照改造的神聖使命,並將主權者能力的提升,且對之提供聚焦的資訊,減少政府工作的承載量,恐是不可忽視的重點。畢竟,政務的推動,本需要政府與公民的合夥協力,才會有事半功倍之果效,偏重或苛責政府自身,顯然失去融冶合超效應的動力,而淪為人事精簡的牢籠,且無助於績效之治理,官僚向心力的鞏固,致使改造偏離正軌。

7. 同型導向:台灣深受全球化的影響,政府改造亦是全球運行的主流風潮,台灣無法脫逃這股力量的波及,亦投入這項改造運動,成為政策走向趨同的樣態,而失去對改造工具每有特殊的助益系絡特質之敏感性,而犯下水土相似性(contextual similarity)的假定,直接移植先進民主國家的改造作為。不過,事後發現,政府改造並不是一項單純的組織問題,撐持的文化風格及價值規範並未充備之前,先在策略本身動腦,每會形成「環境脫臼」的現象,抑或犯下忽視環境異質的謬誤,而走向符號性或虛擬性的改造行為,發生明顯的目標錯置現象。

台灣的政治環境大不同於先進民主國家,常以多數民主取代共識民主,以致改造之理並未易明,事之經緯也未易察,每在有意無意間,將改造陷入泛政治化的陷阱內,讓改造蒙上濃厚的政治色彩,難以將改造純粹拴在較為理性的分析及經驗的印證上,而以政治意識形態做為改造論爭的基礎,要形成富建設性的改造共識就嘎嘎乎其難矣,而使重大的改造蹉跎。

總之,系絡趨同的思惟是有其風險性的,蓋每個國家發展背景不同,政經社文互異,改造的工具難達及普世化的境界,主事者有必要感知歷史演展,當下環境的素質,民意的歸趨,用以規劃符應台灣社會自己的改造良方,方能找到生根成長的立基。於是,放棄抄襲或撿便宜的作風,致力全球化與在地化的和諧,才是政府改造要走的正途。

政府改造原本旨意在於:創造高成效、低成本的政府,本身乍看之下,好像是公部門的管理改革策略,但其實改造的根本問題,無可避免地要涉及到政治課題,絕非能僅由管理主義切入,忽略改造所涉利害關係人的意向及反應。因之,如若單純抱持價值中立的態度,對待改造的各項事宜,而未能適時想方設法應對政治壓力,改造符號主義就會出現,影響推動者的形象。

公民雖是政府提供服務的客戶,但其同時在政經社文界扮演多元互異的角色,本身能力的養塑,與適時得到行止須有的資訊,將會提升其與政府互動的質地及速度。是以,單局的改造,而置另一半力量不問,哪能發揮改造的乘數效應,抑或令人稱羨的的合超效應。換言之,公民要學習做好主人的角色,盡量自行治理,扮演不是事事依賴政府的角色,政府所要負責的政策轄區自然縮小,用人幅度也就相對萎縮。因之,不要忽視政府改造的另一個要角,公民自有職責來協助改造的通暢。

政府改造當然有其所要追索的價值,但在成就過程上,也會出現原本未有的問題,牽引對立價值的出現,抵消原本價值的妥當性,因之職司改造者要做好價值衝突管理,適度給予不同價值的權重,並於環境趨於穩定時,不確定性程度降低之際,定下較為確定的追求方向與作為。換言之,鐘擺效應的權宜性反映,本是面對動態環境所要抱持的態度,始終固守單一作為,恐會自我待斃,而為歷史所自然淘汰。

政府在當今世代究竟應該做什麼,本是一項難解的習題。迄今推動政府改造的國家,雖對這項課題投入不少心力,但始終釐不出合理的範圍(Kettl, 1998),一直徘徊於國家拒絕與國家巨靈之間,因而時受批評。是以,在政府主人的建設性改造,志願承擔相關職責,且理清政府任務對主人的必要或不必要之前,蘊含國家拒絕思惟的政府改造,要發揮令人讚賞的績效,勢必得等待一段時間。


二、改造的再思

政府改造的激情,在面對一段不短的震盪期且在期中斷續出現一些障礙,以及新興議題的湧現後,似乎已到了再思的階段,以備再出發時,能儘速步向改造的正軌,鋪設達及改造願景的通路。至於改造再思的要點,茲分述如下:

1. 兩者的兼顧:總體的改造在系統運作的制約下,單獨由政府本身推動,力量恐稍嫌單薄,而且忽略政府與主人互動過程所引發的情勢,及所隨勢溢出的問題。蓋政府與主人已構成關係密切的系統,任意的切割,單向的改造,均難塑合超效應。是以,身為政府主人的公民,政府要在改造過程上將其力量納入,並以公民意識的馴化,問責職務的盡力,時代議程的設定,社區事務的關注,公共領域的涉入,以及績效監導的投入,導向政府應為的職務。其次,政府機關要對其主人提供聚焦的資訊,事先預備接受服務的前提,免掉服務期程的波折,防止不必要的互動。因之,當下的政府要強調e化治理術,透過網際網路的資訊政策工具,來提升資訊傳遞、政策行銷及服務提供的功效(林水波,民國九二年)。

公民既然充當多元的角色,勢必要認知各項角色扮演的成功要務。在認識自己是民主治理的主人時,應有主人的風範及懂得待客之道;在確知自己是政府的客戶時,對自身的權益及配合義務要稱職以對;在意會自己是公共事務的共同生產者,就要貢獻出自身的專長與資源,一來增強治理效率和效能,二來更加符應自身的期望與需求;在知悉自己是服務的購買者時,要根據自己的需求彈性及他造供給法則,合理決定公共服務的種類及數量;在瞭解自己是公共設備的使用者時,一則要評量主觀期望與客觀享受之間的落差而表示自身的滿意度,以回饋政府的強化服務參酌,二則與提供者發展建設性的互動關係,建構相互滿意的機制;在認清自己是受化者時,就要展現出優質的學習態度,領受時下所需的知識、技術之薰陶,備好公民應有的能力。如此一來,政府所要承擔的職能就可減輕許多,改造所要追求的願景就較易完成。

2. 協力的引進:後政府改造時代的改革議程,在英國有一群學子在掌握歷史時程的脈動後,提出導向全局治理的運動(Perri 6, Leat, Seltzer & Stoker, 2002)。而在美國,學子亦論述治理之改進,呼召建構權力使用之道、公民發聲之途、針對公共關注議題決策形成之程的傳統、體制與過程(Lynn, Heinrich & Hill, 2001; Williamson, 1996)。於是,未來國內政府恐只是全局治理的一環而已,如要促使政策、規劃、服務提供及績效評估,展現公民的冀想,就要將第一第二及第三部門的力量納入,並妥以整合,使其得能在各崗位上承擔配置的起承轉合之職責,俾以產出合超的效應。而在地方、區域、國家、洲及全球的層次,就影響全局的任務,如煞滋防治、環境保護及犯罪防治,盡力參與,彼此提供必要的支援,以免問題之蔓延及惡化,而衝擊全人類的福祉。

這項全局治理的呼求,乃為了因應過往太過於偏重支離或單局治理所衍生的問題而來,諸如組織間刻意推卸職責、處置措施不一、建置疊床架屋、追求衝突目標、處事前後失序、單局承擔過重、服務未能普及與服務提供缺漏(Perri 6, Leat, Seltzer & Stoker, 2002)。換言之,在全球化及整合化的時代,單局治理有其能力不足的窘境,有必要在各部門及各層次間,建構策略聯盟的運作規範,主導影響全面之各新興議題的解決。吾人如再陷於煞滋防治初期的單獨作業景象,後果恐不堪設想,是以,協力機制的建構,將涉及的共同問題,彼此配合、協調整合,方可圍堵處置的疏漏,以免禍延他處,加重處置的成本。

3. 預防的重視:俗諺顯示「一盎斯的預防,優於一磅的治療」,是以未來政府改造的著力點,亦可由建構前瞻型政府的角度切入,事先預防影響深遠的問題發生,未雨綢繆各項機制以應一時之需,遏止嚴重問題的再現,防止慢性問題的逐步惡化。換言之,理想的未來政府要試圖事先掌握潛在的可能問題,鑽研新興的時代知識,進行優質的知識管理,並將知識合理轉化,事先備好問題的解決方案,構思方案執行所倚賴的政策工具,於事先防範不及之時,猶能行事有序地因應嶄新的情勢。

至於預防型政府可資運用的工具計有(Perri 6, 1997):

(1)養塑預防專業的底盤能力,以因應各專業領域未來產生的問題,以免張惶失措的恐懼;

(2)建構風險推演機制,發展早期示警系統,沙盤推演各種風險的可能演變,並從中試擬權變因應的策略;

(3)早期發現風險的標的對象,而由學校的場域、警政的作業及服務的過程上,探索各項問題的危險群,事先加以諮商、輔導與轉型,以圍堵其成為社會問題的源頭;

(4)提供資訊改變行為,蓋有時背離社會的偏差行為之滋生,在於苦主使用誤導的資訊所致,政府有必要應用相關的資訊政策工具,傳送適時而明辨的資訊,給射準的標的團體,使其有重新思惟的機會,採取相對上較為社會肯認的行為;

(5)審計政府針對各項領域所採的預防政策及服務,其在可預見的時程內,可節省下的成本,抑或可帶來的預防衝擊,以合理化預防的作為,消除破損局勢的惡質衝突;

(6)發展早期處置服務所涉標的對象或射準的兒童及年輕朋友,防止他或她接受不當的教育,從事犯罪行為,遭受失業之苦,以及毀損身體的健康;

(7)鼓勵建構預防專業,即於各項專業領域妥適設計預防的角色扮演、運作模式及操作要領,以利平時的演練,用時的純熟;

(8)挑戰無能的治療服務,藉機指出公共認為明顯的缺失,成為迫切解決的標的,同時引進其他同類機關較為有效的措施,做為學習的標竿,以改變原本運轉的本質,同時更積極拓展有效的預防措施,讓治療未佳的部門得能脫胎換骨,進而展現優質的成效;

當然,預防的工具不缺,但事先的有效對話,設法化解相關人士對預防措施投下的不當誤解,克服可能抵制的障礙,是以提出至理至情的立論理由,兼顧其論述整全性、內在一致性、運作關聯性、職能規律性及目標可及性(Dunn, 1994),用以引頸政策利害關係人的支持與認同,免掉損害人權的指控,家父長制復活的生端,軟弱不足的批判。尤有甚者,預防措施的安排,要立於優先的地位,不要以為其只是投入而不為,蓋在追求反思型民主的世代,投入是有影響力的,吾人不可但注產出的規模(Goodin, 2003)。

4. 透明的講究:亞洲國家在煞滋疫情的初期,負責抗疫的職司,在追求短視近利視野的主宰下,試圖隱匿疫情藉以保護休閒旅遊、航空運輸等產業,以免經濟不景氣之幅度更加嚴重,進而影響各國的政情穩定。然而,這項隱匿的作法,在疫情迅速蔓延,超乎醫療院所能單獨處置,乃造成更長的有效處理時間,增加轄區人民的恐慌,作出不利經濟交流與發展的禁令決定,加長了經濟寒冬,社會的浮動,人心的不安。尤有甚者,煞滋的發生,更使人際、商際及國際的距離有擴大的現象,惡質化各際間的不信任感,增加各際間的疏離。

這樣深刻的教訓,讓人醒悟到:決策或問題因應的過程,在透明化的狀況下運營,方可創造各部門、各領域之間,成功協力所必須的信任,並由信任凝聚配合的行動,推動分配到的舉措,奉獻出各自的資源及能力,得以合夥的方式治理嚴重又急速的共同問題,從速回復到原來的平衡運作情境。再者,透明化的作業流程在門戶開放的運營下,使得不同的團體擁有參與的機會,藉機交換不同的視觀,對話與腦力激盪出縱觀全局、完整配套的問題對策,迅速防止問題的滋生,解決已存的問題,抑或制止急速問題的再生,遏止慢性問題的更加惡化(Bertelsman Foundation, 2002; Perri 6, 1997)。

後政府改造種種改革的作為,主事者在參與心、投入情、權能感及責任識的造就上,要講究透明的幅度及質地,以其創造底下七項情境:

(1)引進積極的合作夥伴,進而釐清追求的目標;

(2)引發夥伴間的相互尊重及信任;

(3)透過公共關係釋放重要主題上的禁忌,而由與會者盡情抒發論述;

(4)開放管道讓更多關注又專精的參與者加入,以利組構解決問題的團隊;

(5)透過發佈重要資訊的機會,進行外在的評核,以認定出現行作業方針的優劣勢,做為最終決策形成的參據;

(6)接受及賦予付託合作聯盟的信用;

(7)改變個人在社會所扮演角色的理解與認知(Bertelsman Foundation, 2002)。

而在這樣合作的本質下,對個人參與者及社會可滋生八大優勢:

(1)增強尋找不同解決方案的希望;

(2)允准直接受影響者,以較為經濟的方式來解決問題,且可進行方案之調適,以符應他們的需求;

(3)這種運營養塑參與者的責任意識,激發個人潛能的發展,俾推動共同的善;

(4)提供受影響者更多的參與機會,改變以前未能將自己的經驗納入相關決策過程的遺憾;

(5)允准參與者藉機磨練自己的聲譽管理及溝通技巧;

(6)發展參與者的人際關係技巧;

(7)允准對干預經濟活動的各種議題之管理;

(8)協助知識交流,以促成彼此的優勢(Bertelsman Foundation, 2002)。

總之,在今日的世代,由於議題間的關聯度密切,非單獨一個部門可資對應,必須各部門群策群力,形構合作聯盟以處置彼此共同面對的社會問題。而彼此合作與願承擔責任的基礎,大大倚賴行事的透明,從中形塑信任,積累社會資本,以利重大決策的作成,成功的執行,以及目標的成就。

5. 文化的優質:組織結構的重組與作業流程的再造,當然有助於組織文化的再塑,但在速度的講究上似乎稍嫌過遲,且會威脅到現職員工的安全感,進而組構不利於重組或再造聯盟,推延斯二者的合法化,至致政府改造的原地踏步。

事實上,今日政府之效率、效能、創新及適應功能,之所以未能臻於最適化的境界,關鍵在於主導結構運轉和流程運作的員工,其所社會化的文化價值取向,以及思惟的參照架構,如斯二者猶存在弱勢的景況下,比如逢迎拍馬、忌諱犯罪、議事寒蟬、本位作風、不願挑戰、藉故塞責、程序鴉牙與得過且過(林水波,民國八八年),即使結構的大幅更調,流程的精緻簡化,亦無法與改造的四大目標接軌。因之,改造之主事者定要針對員工,想法消融弱勢而與時代脫節的組織文化,進而養塑強健的文化類型,諸如:彈性因應、願景形塑、涉入情懷、人文關懷、信任素養、企業精神、積極學習與開誠布公(林水波,民國八八年)。

至於組織文化的轉型,首先要改變員工過往任事的習慣,經由行事典範的樹立、擴大、深化及重組,致使員工師習新的情境觀、問題觀、方案觀及目的觀;透過浸淫多元不同的工作場域,從中體會各項經驗的訣竅性、意義感及價值感,進而開啟封閉心靈、活化思惟理路,更調行為風格。

其次要感動員工的心靈,脫鉤落伍的情感依附,處處關注他或她的想望,瞭解其對組織冀求,發覺他們繫念的問題,主動協助解決,發現他們的憂慮恐懼之所在,讓他們感受到組織的溫暖,流露出誠摯的參與心,熱誠的投入情,堅固的權能感及強烈的責任識。最終致使員工的心靈,對未來充滿信心,對問題不致畏懼,對挑戰願意承擔,對組織情願付出,對組際抱持協力,對社會圖想貢獻,對別人冀欲扶持。

第三要活化員工思惟,適時轉型與歷史時空呼應的主導價值,使其對自身所屬組織、對別人、對其他機關及對全球化的世界之認知、情感及評價有所調整,進而改變一廂情願的不當假定,天真的印象,更迭過時的歷史記憶,以迎向嶄新的未來。

誠然,有人會質疑:改變員工的思惟,恐是組織並不民主的舉措,但組織的任何消極或積極作為,除了本質的目的外,略都以實際的作為,牽引員工心智的警醒、涵化及滋潤,這本是無法任意切割的,而所要特別注意的當是作為的純正,並非意在權謀。

6. 結果的強調:俗諺有謂:「條條道路通羅馬,人人有路到長安」。其深刻意涵在於指出,吾人或可不必太在意目標達成的手段如何,只要在合理及適法的範圍,所要評估的標的物,乃在達成目標的質地及成本。政府改造的主事者,心思所繫的亦可如是觀,而將思考的焦距放在發展:

(1)一套多元衡量結果的量表,用以量度出各類機關提供服務的質地;

(2)較佳而普化的生活品質及其他結果量表,俾能建構有效改變生活品質所需提供的服務;

(3)較佳的方式,足以建立促成結果變遷所需的服務提供,亦即讓利害關係當事人明悉,何種質地及類型的服務,得以提升勝出結果的方式;

(4)一套衡量結果相互之間的關係模式,用以讓相關利害關係當事人接受:哪些服務提供帶來的福祉面向可以取捨、替代或犧牲,不致引發不滿;

(5)更為綜合的量表,足以整合客觀而可觀察的行為指標,以及有關福祉面向的書面報告(Perri 6, 1997)。

總之,結果導向的政府改造,本質上是量度密集的作為,用以測出政府各機關於其職司上的結果,做為合理問責的基礎,強化治理正當性的準據,促成賞罰的有據,激勵的發酵,知悉尚可突破的空間。至於,在達成結果的過程上,只要求職司者信守最低規範,姑不論其使用如何創新的作為,抑或別出心裁的創舉。

後政府改造時代的議程,有的延續政府改造時代至今猶有效的改革議程,有的則在全局治理的制度安排下,開創嶄新的績效之途。而核心的致力焦點在於,將政府與公民聯結,三部門的合夥,以免政府單造的投入,而欠缺相關各造的協力,以致不能彰顯改革的事功。換言之,本時代已深刻認清過往單局治理的侷限,各造間的失聯,脫離系統規格的佈局,要發揮輝煌效應雖非絕對不能,但實在不易。

再思對政府改造的未來方向,至為相關重要,吾人或可從中洞穿目前改造的盲點、失誤及不足,再以之做為矯治的標的,思索對應的方案,務使改革不達終極境界,絕不罷手。何況,這種再思極度呼應反思性民主的走向,兼顧投入的產出,同時重視思惟的改變與實際運作的行為,並列論評論述的前提、結論及二者間的相關性;兼聽表示於外的聲音與隱而未表的內心呼喊,以免政策形成失去代表性與正當性(Goodin, 2003)。是以,再思本是催生持續性的創意突破之機制,吾人必須對之撐持認同及支持的取向。

而再思的重點,每不可偏離預防、前瞻及綢繆的透視,蓋一個稱職的政府在於,養塑及發揮防範未然的能力,得以事先防止問題的發生,如要等待問題的成熟及慢性化,就表示政府能力存有待強健的空間。當然,問題發生之後的治療,本是政府的天職,只是這類政府猶未優質化、裝備化及卓越化。


結論
政府改造已獨領公共事務一段時間,世界各國已先後對之進行追憶與反省的工作,並由美國公共行政評論這個雙月刊,自一九九三起,逐步評估本項改造風潮,進而質疑其是否對政府運轉的難題解讀有誤,對其所產生的後果有所誤判,且提出對行政解決方案的建言,希祈提出者不可忘掉政治因素的衝擊(Rosenbloom, 1993; Moe, 1994)。尤有甚者,一群專精的學者召開了政府改造評估研討會,發表至有見地的文章(Peters & Savoie, 1998)。台灣也有零星的文章在探究本項課題(丘昌泰,民國九一年;林水波,民國九一年),只是系統化的廣度及深度稍嫌不足。嗣經本文在盲點及再思的解剖,吾人或可建議:在後政府改造時代,公共事務的質地提升與績效突破,可向八知邁進:

1. 知時:時間的演變,不斷驅動公共事務運營的轉型,職司政府改革議程者,定不可忽視時間驅動現象與方向,而構思與時脫臼的改革事宜,以致因欠缺回應性而導使改革效應無由勝出,且後續改革又深受其牽制,形成戈甸難理的結。

2. 知境:時間演變,連帶造成環境的變遷,改造之主事者亦不可對之不聞不問,更不可誤認其與先進民主國家的情況雷同,而輕易移植他們的改造對策,最後造成嚴重的排斥現象,瓦解改造所投入的努力,降低改造的信心,停滯改造的作為。

3. 知情:後改造時代,嶄新改革的議題,不同治理模式的建構已現,改造主事者要認清其內涵,深明其運營的道理,扣緊台灣的時境推移,固守與調適兼顧,知道有所為與不為,不可陷入過往的思惟慣性,無法針對事過境遷,轉化符合的改造對策。

4. 知止:先進民主國家行之有效的改造方案,在時境趨異的台灣社會,不可任意加以引用,要知道改造作為止於適當,不亂引用,不亂作妄為,以免危險的逼近。換言之,改造主事者要把握選擇的自主權,儘可能防止外力介入,勉強選用不符國情的改造作為,而浪費有限的資源。

5. 知遇:後政府改造時代,有走向全局治理之勢,要納入市場導向、非營利組織導向及政府導向的作為,所涉複雜度與關係網絡絕非如過往所堪比擬,需要一些知識專精及經驗豐富的作業團隊,透過對話激盪的過程,提煉出可供台灣所用的新改革策略。因之,政治領導者要以知遇這些人士,使其能蔚為國用,更對之賞識優遇。

6. 知方:嶄新政府改革經緯萬端,要想方設法找到可用的、付得起的、受支持的、有效的方案,是以主事者要經營知識管理事宜,並透過交流碰撞的過程,形成新的知識,並加以應用,建築配套的方案,對應要解決的問題,關聯要成就的目標,落實在撐持的境域之內。

7. 知序:方案的施用,主事者要識透先後次序,以免失序混亂,造成劣勢及威脅的次序效應,導致終極關懷的目標無法成就。尤有甚者,在配套方案形成上,要符應程序規範,成就程序正義,避免抱持異議者藉程序的不全,而杯葛方案的具體實踐。

8. 知省:在資訊不完全及人類有限理性的制約下,所形構的改革策略,在實踐階段每會溢出一些問題出來,主事者要保持醒覺的狀態,隨時關注改革的運營,適時適刻地掌握後遺症的滋生,並劍及履及地加以攻擊,保持方案運行於正軌上。

八知在扣緊後政府改造的運轉,導航具適宜運轉的方向,不致產生脫軌逸道的現象。不過,在新改造的運動中,吾人千萬要把與治理互動的對象同時視為顧客及主人,使公民的角色扮演展現人文主義的關懷,不僅只是接受服務而已,更要承擔議程設定、協力生產、主動監督、奉獻資源及生產知識的責任,俾以嶄新改造的次第開展,發揮強大的合超效應。

反思性民主的講究已成新的時代風潮,欲洞悉其內涵以及其對未來政府改造的主導,進而可能產生令人激賞的效應,抑或滋生引人反感的不良後遺症,也要一併秉持虛靜審慎的關注。不過,參與政府改革者定要相互瞭解,相互對話,展現豐厚想像力,進而引燃彼此想像力的激盪,從中審慎思辨,協力理出合宜的改造作為(Goodin, 2003)。


參考書目
丘昌泰,民國九一年 「評行政院政府再造的思維困境與突破之道」,收載蘇永欽主編 政府再造。台北:新台灣人基金會。
行政院組織改造推動委員會與行政院人事行政局 民國九二年 攜手民間‧邁步全球:組織改造行政法人篇。台北:行政院組織改造推動委員會與行政院人事行政局。
林水波,民國八八年 政府再造。台北:智勝。
林水波,民國八八年甲 公共政策新論。台北:智勝。
林水波,民國九一年 「組織改造的導向及陷阱」,收載蘇永欽主編 政府再造。台北:新台灣人基金會。
林水波,民國九二年 「資訊政策工具的定性、功能及發酵」,佛光人文社會學院第三屆政治與資訊研討會發表論文。
Bertelsman Foundation 2002 Transparency: A Basis for Responsibility and Cooperation. Gütersloh: Bertelsman Foundation Publishers.
Bolman, L. C. & T. E. Deal 1991 Reframing Organizations. San Francisco: Jossey-Bass.
Clair, L. St., R. E. Quinn & R. M. O’Neil 2000 “The Perils of Responsibility for Problem Definition,” in R. E. Quinn, R. M. O’Neil & L. St.. Clair (eds.) Pressing Problem in Modern Organization. NY: AMACOM.
Dunn, W. N. 1994 Public Policy Analysis. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.
Goodin, R. E. 2003 Reflective Democracy. Oxford: Oxford Univ. Press.
Goodin, R. E. 2003a “Democratic Deliberation Within,” in J. S. Fishkin & P. Laslett (eds.) Debating Deliberative Democracy. Oxford: Blackwell.
Kettl, D. F. 1998 Reinventing Government: A Fifth Year Report Card. Washington, DC: The Brookings Institution.
Lengnick-Hall, L. A. 1996 “Customer Contributions to Quality: A Different View of the Customer-Oriented Firm,” Academy of Management Review 21/3: 791-824.
Lynn, Jr. L. E., C. J. Heinrich & C. J. Hill 2001 Improving Governance. Washington, DC: Georgetown Univ. Press.
McDonnell, L. M. & R. F. Elmore 1987 “Getting the Job Done: Alternative Policy Instruments,” Educational Evaluation and Policy Analysis 9/3: 133-152.
Moe, R. 1994 “The Reinventing Government Exercise: Misinterpreting the Problem, Misjudging the Consequence,” Public Administration Review 54/2: 111-122.
Osborne, D. & T. Gaebler 1992 Reinventing Government. NY: Penguin Books.
Osborne, D. & P. Plastrik 1997 Banishing Bureaucracy. Reading, MA: Addison-Wesley.
Perri 6 1997 Holistic Government. London: Demos.
Perri 6, Leat, D., K. Seltzer & G. Stoker 2002 Towards Holistic Governance. Hampshire: Palgrave.
Peters, B. G. 2001 The Future of Governing. Lawrence: University Press of Kansas Press.
Peters, B. G. & D. J. Savoie (eds.) 1998 Taking Stock: Assessing Public Sector Reforms. Canadian Center for Management Development: McGill-Queen’s Univ. Press.
Rosenbloom, D. H. 1993 “Have an Administrative Rx? Don’t Forget the Politics,” Public Administration Review 53/6: 503-507.
Schachter, H. L. 1997 Reinventing Government or Reinventing Ourselves: The Role of Citizen Owners in Making Better Government. Albany: State Univ. of New York Press.
Weiss, L. 1998 The Myth of Powerless State. Ithaca, NY: Cornell Univ. Press.
Williamson, O. E. 1996 The Mechanisms of Governance. NY: Oxford Univ. Press.


devilred 發表在 痞客邦 PIXNET 留言(0) 人氣()