民主鞏固的政治經濟基礎:國家、市場與民主的結構改革
■李佩珊中正大學政治系助教授

一、導論:民主鞏固的政治經濟基礎
自從第三波的民主化風潮席捲全球之後,有關民主轉型與民主鞏固的相關理論與比較研究如雨後春筍般出現,其中多半側重舊政體的崩解過程、新憲政秩序的形成、族群政治與國家認同、新舊政黨間的重組與結盟、以及選舉制度等基本遊戲規則的重新界定等。這些政治制度層面的研究與政策建議,廣泛地影響各新興民主化國家的政體過渡與政策抉擇。然而,卻忽略了影響民主鞏固的關鍵在於新政體的經濟治理能力與經濟表現。過渡到民主的過程涉及重構結合民主政治與市場經濟的新政體,包括國家與市場關係的重新定位以及政治體制與經濟體制的結構改革,以奠定民主鞏固的深層基礎。
本文認為,上任近一年的民進黨政府所面臨的治理危機,真正的根源來自舊政經結構的崩解與新結構的轉型與定位未明。換言之,支撐台灣過去穩定成長的模式與動力已經因為國內政治生態與全球經濟分工的劇變而瓦解。本文首先將回顧檢討過去四十餘年黨國威權體制下的政治經濟發展模式及其制度基礎,並分析民主化與政權移轉後,此種政治經濟體制面臨崩解的結構因素。其次,本文將分析台灣目前的體制性危機,據此提出結構改革的呼籲,做為決策的參考。

二、黨國威權體制下的政治經濟發展模式
二次戰後東亞各國的政治經濟發展,是鑲嵌在美國的亞太戰略安全架構下的一種特殊資本積累與政治統治模式。一九六O年以後的日本、台灣與南韓被納編在以製造業出口為導向、並以美國為市場的國際分工體系內。美國開放其龐大的市場給東亞盟國,並以貿易與關稅優惠為誘因,有效提供日本、南韓和台灣的產業擴張產能與增加規模經濟的有利環境。在此種模式下,加上缺乏來自其他社會主義國家的競爭,創造出所謂的東亞奇蹟。以台灣為例,國民黨的黨國威權體制確實是台灣李斯特式政治經濟的制度基礎。
自一九八O年代中期以來的政治開放與漸進式民主化,不斷地削弱黨國威權體制的正當性與強制基礎。一九八六年菲律賓的人民革命推翻了馬可仕政權,台灣與南韓亦不約而同地進行政治上的改革與開放,這些發展透露的訊息是:在亞洲受美國影響最深的幾個國家都在「華盛頓共識」的政策推動下產生漸進式的體制變化,清楚顯示美國以政治民主化與經濟自由化的原則重建新世界秩序,以史密斯式的自由經濟與洛克式的民主政治與市民社會理念,塑造後冷戰時代的新自由主義霸權。
在這股風潮的帶動下,台灣在十餘年間逐步地從威權體制過渡到民主政體,原本建築在黨國一體基礎上的國家資本主義式經濟,面臨內外交迫的挑戰。內部的壓力主要來自民主化過程中日漸增強的反對勢力,他們持續地批判國民黨透過公營事業壟斷以及國家干預的政策工具攫取利益,過去支撐台灣經濟發展的新重商主義政策與制度,一時之間成為箭靶。
對於黨國威權式政治經濟體制的外來挑戰,則表現得較間接與微妙。中國大陸的經濟改革與開放以及後冷戰時代的新全球化競爭與分工,直接撼動原本結合區域安全與地緣經濟的美日霸權體系,中國大陸的加入世界經濟體系,使得核心/邊陲/半邊陲的分工格局為之變動。根據華勒斯坦的世界體系理論,任何經濟體的競爭力由邊陲向半邊陲、甚至核心向上提昇時,必然同時造成其他經濟體的向下沒落。「雁行發展模式」是不可能無限擴張的。這不單是台灣面臨的挑戰,整個東亞與東南亞國家都感受到經濟轉型的壓力。
全球化現象的持續影響削弱了國家在策略性領域內的政策自主性與治理能力。當產業與金融資本快速地進行跨國移動,意味著民族國家與國民經濟一體的政經結構產生斷裂。台灣民主鞏固的前景,繫於威權解體後的新政治經濟體制能否產生一種互相契合及強化(mutually reinforcing and compatible)之國家與市場的正面關係。

三、後威權政治經濟體制的結構性危機
台灣近來疲弱不振的經濟表現,並非源自短暫的景氣循環或是突發的國際經濟危機,而是在政體轉型過程中為了選舉而進行的政策買票,例如不當擴張的公共與福利支出(例如老農津貼、全民健保)造成預算赤字;因選舉而結合的政商關係造成經濟體制的財團化;由地方往中央層級擴張勢力的地方派系,運用政治特權向金融機構貸款,進行非生產性利潤的競逐,形成土地與股市投機的泡沫經濟,逐步地侵蝕了健全的經濟基礎所致。
綜觀後威權時代政治經濟危機的起源主要來自兩方面:黨國威權體制內生的結構性腐化,以及民主化過程中政治至上與選票至上邏輯的進一步扭曲。作為重要選票基礎的特殊利益團體與地方派系,形成Mancur Olson所稱的分配性聯盟,其競租行為造成經濟效率的腐蝕與社會分配的不公。由此可見分配性聯盟的競租行為並不必然只是壟斷性政治經濟體制的產物,經濟自由化過程中國家的驟然退出經濟壟斷位置,可能造成分配性聯盟的突增,經濟體制的開放反被寡占財團勢力所瓜分。
此外,台灣的民主制度設計形成一種互為因果的政治困境,例如聲名狼藉的複數選區一票制(SNTV),不但在選舉提名與競爭過程中造成同室操戈,也不利於黨紀的強化。缺乏黨紀的破碎政黨體系以及無法取得國會多數的行政部門,造成政治癱瘓與決策困境,舉凡需要透過立法或修法程序的重大改革,均可能因涉及相關利益的抵制,或純粹為了政黨競爭而杯葛行政部門的提案。這些政治困境更惡化了民主制度下不可治理的危機。
經濟體制結構性危機可由以下重要指標顯示:
(一)財政紀律的廢弛:根據主計處的統計,從七十八年到九十年短短十二年間,中央政府已負債三兆,為先前四十年累計的十三倍。
(二)金融體系的敗壞:銀行體系的壞帳不斷增加,逾放比創新高,農、漁會信用合作社等基層金融機構瀕臨破產。
(三)產業空洞化與資本外移。
(四)投資者與消費者信心危機:表現在股市低迷、外資觀望、消費者節撙開支、極可能出現長期的經濟衰退。
(五)失業率攀升至新高,超過4%。這些問題環環相扣,政權移轉後的民進黨政府面臨的是根本性的體制危機,而且深化危機的政治與制度因素值得深思。

四、結構改革的方向、政治難度與政策優先順序
在經濟改革方面,新政府面臨分屬兩個不同理論典範的改革途徑:方案一是繼續仿效日本擴大內需、赤字財政的凱因斯政策。方案二是進行新自由主義的結構改革,包括削減政府支出與平衡預算的穩定化措施、去除經濟管制、重建金融監理與公司控管等機制。
根據經濟改革所涉及的政治敏感性,大部分的民選政治菁英將會傾向於延續凱因斯式政策,因為赤字預算與公共支出的增加,並不排擠任何人,也不涉及既得利益的損失與重分配,又可營造出照顧「全民」的經濟民粹主義,有利於討好選民。畢竟經濟重整是個痛苦的過程,少有政治人物有此意志來貫徹,長期的結構性改革難以作為選舉政績,因為其具體成效的展現與短暫的選舉週期有時間上的落差。再者,痛苦的結構改革牽動既得利益,又不易為大眾所瞭解支持,短期內甚至可能產生所得倒退、失業攀升、資本外逃的災難。
台灣所需的結構改革應包括國家、市場與民主三個面向的重整。在民主制度改革方面,有關憲政改革與選舉制度改革,已有太多討論,在此不擬贅述。在觀念上,可以提出若干逆向思考以凝聚共識,例如政治制度的強化,而非弱化與破碎化,有利於治理,所以應思考如何透過選舉制度改革與國會內部組織的重整,強化黨紀,並減少政黨體系的零細化趨勢,避免台灣政治體系進一步的原子化與離心化。另外,為因應快速變遷的政治經濟情勢,行政權在政策過程中之重要性應受到更多重視。
在國家部門改革方面,強化國家的治理能力最為根本。私有化、去管制化與自由化,從短期來看,雖然意味國家干預的政策工具減少;然而,長期而言,國家財政的健全、以及減少幕後政治操控的經濟合理化措施,將使國家在未來扮演更有效率與公信力的經濟領航角色。新自由主義的結構改革並不在弱化國家,相反地,透過強化稅基、健全稅制和重新檢討公共支出的優先順序,國家的治理基礎將為之鞏固。
最後,市場機制的法制化顯示,國家在引進市場競爭以提昇效率的過程中扮演重要角色,經濟自由化絕不是在市場的自我調節機制下自然出現的,它需要制訂法律、詳定遊戲規則,與建立新制度。總而言之,威權時代的經濟調整是在一個穩定的黨國體制架構下進行的,政治力的介入與扭曲可以受到控制;後威權時代的結構轉型則涉及國家、市場與民主間的關係重組與動態牽制。

五、結論
憲政民主與市場資本主義的結合,不是任由選票與市場來決定即可,制度建立的基礎工程相當艱鉅。台灣處於這個轉型的關鍵,有太多內部改革待進行。政府應將共識高的國內改革列為優先,例如金融改革立法。此外,社會安全網的建構為當務之急,為新全球經濟競爭下的輸家與經濟改革過程中的弱勢團體,提供失業與貧窮的救助。儘管目前國家財政窘迫,但及時的全盤檢討與重新建構,將可減少對於民主政治的衝擊。



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