歐洲聯盟人權外交方式及其成效評估-兼論對台灣人權外交的啟示

壹、前言
近代人權觀念是西方自十六世紀以來逐漸發展的一種政治思想,此一人權思想肯定個人在社會與國家的基本權利。它是「人之為人」的事實所形成的概念,而非政治或社會所賦予的。人權思想關於「人之為人」的理念,包含下列各項重點:(一)生命權之保障;(二)平等權之保障;(三)身體自由之保障;(四)精神自由之保障;(五)經濟自由之保障;(六)政治性自由之保障。上述六項價值具體落實後,產生人民對組織社會及政府的合理要求。基於此,我們可將這些要求視為社會及政府充分落實人權的一種基本精神,一旦人權發展落實普及化後,不單保障個人的基本價值,促進社會的進步,同時也是現代文明社會的一項重要指標。

人權的基本精神是「自由、平等、博愛」,也可說是「民有、民治、民享」,人權若能獲得保障,有助於人類真正走向和平、繁榮、公平與康樂的完美境界。由於人權所追求的目標可說是人類生活的全部,而要維持人類的生存價值,就得不受任何個人、團體、任何制度的妨害或限制,自由地追求生活意義與價值。人們如果擁有參與政府、制訂法律的權利,以及享有言論、思想、集會、結社等四大自由,人類基本價值才得以達成充分圓滿的發展。所以,「人權」可說是「人所應享的權利」,亦即「只要是人,就應享有『人的待遇』和『自由的權利』。

近代人權思想萌芽於中世紀義大利的文藝復興時期,而以保障政治民主以及個人自由為內涵的基本人權精神,則起源於英國;從一二一五年的大憲章爭取宗教自由、人身自由等,奠定英國民主憲政的碁石;一六二八年的權利請願書重申大憲章的基本權利;隨後一六七九年的人身保護法,彰顯人身自由的重要性;直到一六八九年的權利法案,英國國會的批准過後,人民權利的彰顯進一步獲得了保障。上述這些條文的通過,雖僅是對當時貴族權益的保障,但不容否認的是,他們確實成為擴大與落實人權保障的濫觴。一七七六年美國獨立宣言中,明確表達出人類圖生存、追求自由、謀求幸福等各項基本權利是不容被剝奪的,這份宣言不僅代表了一個新國家的誕生,同時也啟發了人類自由的哲學,替人權運動在付諸實行上,開啟了一項里程碑。其後的法國人權宣言,乃喚起了人類對於人權的覺醒與奮鬥,並完成了第一部保障人權的憲法,成為後世人權立法的典範,而後來民主國家的誕生、議會政治的形成與人權憲法的制訂皆源出於此。
二次大戰後,為了建構一個以理性溝通與合作來促進世界和平的環境,當聯合國在一九四五年十月成立時,聯合國憲章中特別強調人權與世界和平有密不可分的關係,並認為保護人權與維持國際和平的目標是相輔相成的,這使得推廣保障人權的活動逐步走向國際化與多元化,特別是一九四八年聯合國世界人權宣言公布時,國際間對於人權保障的呼聲達到極致。與此同時,歐洲整合的過程中,為了落實「維繫會員國間更加緊密的團結氣氛、推動共同的理想與原則、促進經濟暨社會的進步、維護與尋求基本人權進一步發展」各項宗旨,歐洲理事會遂依據聯合國所公布世界人權宣言的基本精神,遂制訂出<歐洲人權與基本自由保護公約>(簡稱歐洲人權公約)。隨著歐洲人權公約的確立,勾勒出歐洲人權體制的基本架構,包括各國對維護自由與民主法治的共同信念,揭櫫基本人權的保障非但是歐洲國家共同的政治傳統,亦是達成國際正義與和平的基礎。依據<歐洲人權公約>的精神,設立了歐洲人權委員會和歐洲人權法院兩個專門的人權機構,而這兩個人權機構更是日後歐盟國家人權保障理念的實際運作過程中,扮演極為重要的角色。由此可知,保障人權在歐洲各國國內政治的運作上,不僅形諸於憲法條文中,更重要的是將保障人權的精神確實在各國內部政治運作中一一實踐。簡言之,歐洲聯盟各會員國一方面將人權視為是人民維護本身利益、爭取合法權益的利器;另一方面,各會員政府也日益傾向於以尊重和維護人權作為樹立自己形象的重要手段,也就促成歐盟各員國把維護人權視為推動內部政治改革以及推展對外關係時所應遵行的重要標準。

貳、歐洲人權外交的策略與運作方式
從<阿姆斯特丹條約>對<歐洲聯盟條約 >第六條第一項所做的增訂內容可知,自由、民主、尊重人權及基本自由、建立法治國家等各項原則已成為歐洲聯盟的明確信仰,並成為各締約國所應遵循的基本共同價值。第六條第二項的增訂內容則要求歐洲聯盟應尊重基本權利,遵循<歐洲人權公約>所保障的基本權利,以及由各會員國憲法移轉而產生的基本權利。換言之,歐洲聯盟的人權政策乃是以聯合國所規定的人權標準以及維護人權機制的運作為其典範。歐盟不僅約束所有的會員國必須遵守保護人權、維繫民主與法治等基本原則,同時更希望將這些普世價值推展到中東歐準加盟國、亞洲地區、非加太國家和中南美洲等國家。
冷戰結束後,民主自由乃成為國際社會的主流價值,對人權的維護與保障更成為現今國際社會中,一項不可或缺的要角。一九九三年十一月生效的馬斯垂克條約揭示鞏固民主與法治精神、尊重人權與基本自由為實現歐盟共同外交暨安全政策(CFSP)的首要目標之一。另外,根據歐盟執委會以及理事會的實際作業,可知其各自透過政治對話以及對外援助政策的運作方式,並因應各會員國內部以及外部的實際需要,讓歐盟國家的人權保護政策得以強化並落實在共同的對外政策之中。基於此,歐盟透過外交的手段將人權與民主價值推展到國際社會上,其所採用的方式係迥異於傳統外交的人權外交政策。因此,所謂的人權外交乃是一種「柔性的外交政策」,亦即一國藉由其外交的力量,促使他國人權狀況之提升與保障,但在面對不同地區的國家時,也將隨其國家的發展程度,調整其施行方式;在面對不同的人權主題時,也藉由不同的手段工具來達成。但原則上,保障人權的本質卻不應有所改變。
基本上,歐盟實踐人權外交行動主要依據<聯合國人權憲章>、<世界人權宣言>、<公民與政治權利國際公約>、<經濟、社會暨文化權利國際公約>所規範的一般框架,人權外交行動主要也是以達成國際與區域保障人權的任務為目標。而歐盟人權外交的施行區域及對象相當廣泛,舉凡開發中國家或第三世界國家的人權問題,皆為歐盟國家關注的對象。但在必要時,一些較為特殊者,如廢除死刑等議題或政策,則不僅限於開發中國家,歐盟對美國與日本是否廢除死刑也表達相當關切的態度,即是一個明顯的例子。不可否認,歐盟處理人權議題的態度,乃同時扮演指導與對話的雙重角色。
根據<歐洲聯盟條約>第十三、十四及十五條的規定,共同外交暨安全政策應以共同策略(common strategies)、共同立場(common positions)與一致行動(joint actions)為主要的法源工具。但實際上根據歐盟所提出近三年來的人權報告書中所示,歐盟實踐人權外交的工具早已超越條約所規定的範圍。因此,人權外交的運作方式,可歸納為八大方式:一、共同策略、共同立場與一致行動;二、採取外交措施與宣言;三、政治性對話;四、因應特殊政策所採行的行動;五、與第三國以協定方式簽訂人權條款;六、區域倡議與伙伴協商機制;七、派遣選舉觀察團及提供援助;八、其他的行動與領域運作方式。詳細內容規範如下:

一、共同策略、共同立場、一致行動
(一) 共同策略:共同策略是由歐盟高峰會來作成決議,其主要目標在於加強聯盟進行國際行動時的全面凝聚力,而歐盟首次決議的共同策略是在一九九九年六月科隆高峰會中所作出的,主要針對俄羅斯,為穩固其民主的發展、法治及落實公民社會的目標。
(二) 共同立場:歐盟採行共同立場的目的,則是以確立歐盟的基本信念,協助成員國在實行歐盟政策時,能夠考量到歐盟的基本立場是否合乎歐盟的共同立場。如針對非洲內部的人權、民主、法治與政府運作作成一系列的共同立場,此後每六個月重新檢視一次。在此項共同立場中,歐盟制訂了會員國行動的原則架構,且以伙伴與合作為基礎來協助非洲國家建立尊重人權與民主法治的機制。
(三) 一致行動:由於一致行動乃涉及認為有必要採取聯盟行動的特別情形,在共同行動中,確立聯盟的目標、範圍、應用的條件與必要時的實施期限。如藉由一致行動,歐盟支援波士尼亞(Bosnia)與赫塞哥維納(Herzegovina)境內,執行維持和平與協助進行民主選舉的任務。另外並提供資金援助,以利鞏固波、赫境內的民主與人權發展。

二、採取外交措施與公開宣言:歐盟對第三國採取外交措施,以及公開發表宣言,也是歐盟重要的外交工具。他們被廣泛地運用在傳達相關人權的觀點以及尋求解決迫害人權的情況下,在採取外交措施時,通常是由歐盟Troika(現、前、後三任輪值主席國)或當任的輪值主席來執行。至於公開宣言,則是由代表歐盟的輪值主席,或是在部長理事會議中作出決議,透過此一公開宣言,來要求第三國政府或其他團體尊重人權或是鼓勵其境內關於人權的正面發展。

三、政治對話:政治對話這項工具是歐盟藉以與第三世界國家,針對彼此關心的議題來進行討論的一項重要機制。歐盟目前與世界四十八個國家及地區進行政治對話,同時透過不同層級來進行,例如國家及政府領袖層級、部長層級、資深官員或專家層級,另外也委派Troika來代表歐盟出席會議,但有時也會以所有的歐盟代表團共同出席參與會議。至於政治對話的議題則相當廣泛,但人權這項議題往往被定期納入議程來討論,主要為特別強調具體的人權保障觀點,並督促與會的各國採行有效的措施來改善不佳的人權狀況,甚至還可以透過多邊論壇(multilateral fora)的方式,來加強彼此間的合作與深化,以達成共同保障人權的目標。

四、因應特殊政策所採行的行動:在人權外交的行動當中,歐盟針對廢除死刑這項特殊議題,便採取一些具體的行動。由於廢除死刑這項政策乃為歐盟全體會員國的共識,更是人權外交的一個首要標的,一九九八年六月歐盟則擬定廢除死刑的指導方針,強化了歐盟反對執行死刑的理念。

五、與第三國以協定方式簽訂人權條款:歐盟在對外貿易與合作的關係上,已由簽訂一系列的條約方式而制度化,條約的範圍則由簡單的雙邊商業協定擴及到不同種類的合作伙伴協定等。在進行貿易與提供援助關係時,歐盟逐步將人權條款納入在與第三國簽訂的協議中。例如自九O年代起,歐盟將人權條款納入與第三國所簽訂的雙邊貿易與合作協定,包括<伙伴協定>、<歐洲協定>、<地中海協定>與<洛梅公約>等。

六、區域倡議與伙伴協商機制:歐盟積極將人權議題納入為進行所有區域合作與伙伴協商機制中,具體而言包括:簽訂<東南歐區域穩定公約>,並為協助中東歐國家民主與公民社會的發展,從一九九五年起展開Royaumont進程,指派特別代表協助相關計畫的進行,以增進各國間在不同的公民社會特質下進行交流。再者,為強化地中海地區國家的人權發展,歐盟也透過建立伙伴關係的措施,或以成立亞歐高峰會的機制,提供歐盟國家與亞洲各國,就彼此關切的議題進行深入討論,例如人權議題以及兒童福利等各項議題,都是這項多邊論壇十分關注的部分。

七、派遣選舉觀察團及提供援助:在聯合國與歐洲安全暨合作組織的運作架構下,歐盟透過選舉協助與派遣選舉觀察團,對第三國的民主發展,提供實質的貢獻與監督。例如歐盟於一九九九年六月針對印尼的議會選舉,對印尼國內的非政府組織與選舉監督提供援助,透過這些團體協助當地的選舉教育、媒體和國內監督、公民教育和選舉機構的管理等多項事務。

八、其它的行動與領域運作方式:除了上述七項方式,歐盟的人權外交工具,尚包括提出國家人權報告、任命歐盟特別專員、派出歐洲共同體監督任務團、舉辦推廣人權相關活動,以及對人權組織提供援助等任務。

此外,根據歐洲聯盟條約第十九條第一項的規定,在國際組織與國際會議的場合中,會員國應相互協調其行動,並支持歐盟的共同立場。在此基礎上,歐盟致力於強化其監督機制、人權保障的具體落實以及進一步參與國際相關組織的人權論壇。因此,歐盟與國際各主要機構如聯合國、歐洲安全暨合作組織以及歐洲理事會等,在人權的推展上,都有極為密切的合作關係(參見附表一)。

參、我國推展「人權外交」的具體策略與作法
近年來,台灣的民主發展成就斐然,普遍獲致世界各國的肯定,台灣有如此優異的民主化表現,理應在國際社會中扮演一個更為積極主動的角色,回饋國際社會。民主與自由是台灣所堅持的理念與生活方式,更是維持台灣國家安全的重要力量之一。任何違反民主、迫害人權的制度與作為,對我們而言都是生存的威脅。鑒於民主與人權乃一體兩面,尤其在後冷戰時期的今日,文明國家對於人的生命與人權價值之尊重,已使得國際社會漸漸接受人權超越主權的觀念。因此台灣必須推展「人權外交」,讓台灣與國際人權及民主體系接軌,除了能夠藉此提升台灣的整體形象外,積極參與國際社會改善人權的活動,也有利於建立跨國界的友誼關係,進而強化台灣融入國際社會的正當性。
至於如何落實人權外交,我們認為應分為對內與對外人權發展面向兩部分。首先,就國內人權發展而言,應依據陳總統在就職演說當中所提到的人權三大政策:其一、先將國際人權標準引進台灣,將「國際人權法典」國內法化,成為正式的「台灣人權法典」;其二、設立國家人權委員會作為落實各項人權政策的機制;其三、建立與國際知名的非政府人權組織,如國際特赦組織等的聯繫管道,協助各項人權工作的推展。第四、政府每年發表<國家人權政策白皮書>、<國家人權報告>,甚至<國家人權行動綱領>等具體的成果,強化政府貫徹人權立國的精神。如此一來,台灣在完善與穩固國內人權發展之後,人權發展的經驗將成為日後對外推展人權外交的基石,更可作為其他國家發展人權之指標。
再者,就人權外交的推展上,本項研究計劃歸納出五點較具體可行的策略:其一、台灣應積極加入現有之國際人權組織,由於藉由國際組織集體外交之方式,不僅讓台灣在推展人權外交時,更具備正當之合理性,同時也避免因單打獨鬥可能引發的國際負面評價,被某些國家批為干涉一國內政之嫌。相信多數國際人權組織將樂於接受台灣之資金援助,這樣一來,除了協助第三世界地區人權之推展工作,台灣也可獲得正面的國際評價與聲望。此外,透過組織參與的方式也將進一步提昇台灣內部的能力;其二、台灣可仿造西方國家設立人權自由獎,設置一評審委員會,以每年提供一定金額的獎助,鼓勵國際上對人權發展有功的人士或組織。此一獎項的設立將有重要之象徵性質,一方面顯示台灣支持世界人權普世價值的信念;另一方面是得獎者來台領獎時,可以吸引國際社會與媒體的注意,獲得許多正面之國際評價。其三、基於台灣之特殊國際地位,若以政府官方身分進行人權外交可能受到國際間某些程度的阻礙,但若透過台灣之NGO組織來進行,則可避免許多國際間的阻礙。因此,政府與國內NGO組織發展密切的協調與互動關係,將是一項重要的課題。由政府單位負責制定人權外交的原則與大方向;國內NGO組織則扮演一執行者之角色,如此相輔相成,將可發揮較大的實質效用。其四、將參與國際間維護兒童人權的活動列為優先考量,由於關懷兒童,反對剝削兒童權利將理所當然被視為是一種人道關懷,產生的副作用較少,至於婦女人權與死刑的廢除等議題相較之下,則具備較高的政治敏感性。其五、根據歐盟人權外交的經驗中,台灣也可在提供第三世界國家經援時,考量納入尊重人權的相關條款,此項建議在初期或許不易達成,但假以時日,或可具體落實。

肆、結論
台灣是一主權獨立國家,政經成就斐然,理應在國際社會與其他國家建立正常的外交關係,加入各類國際組織,廣泛參與各項國際活動。但受到中國的阻礙,使得台灣遭受國際社會的忽視,遲遲未能參與任何國際活動。既然保障人權為歐盟外交的目的之一,更是國際社會所認同的普世價值,我們相信一個注重人權的國家是比較能夠與國際社會接軌的,所以台灣應該將人權議題作為參與國際社會的主軸。就人權發展面而言,台灣在民主政治與人權自由的發展上,堪稱一個從威權體制走向民主政治的最佳典範,台灣式的民主不僅完全符合先進已開發國家的民主精神,由於擁有全民高度積極的參與,顯得更加活潑且有生命力。相較於中國飽受批評的人權問題,我們認為台灣的民主經驗就是一項非常好的資產,台灣若能積極建設人權的內政,將人權與民主作為台灣未來對外關係的主軸,應是目前對抗中國武力威脅最佳的矛與盾,既可攻亦可守。
首先,短期而言,儘管台灣加入國際人權體系仍有相當長遠的路要走,但我們立即能夠執行的當是努力改善台灣目前的人權現況,進而符合國際人權的標準。如同陳總統就職演說所提出改善國內人權狀況的三政策:(一)先把國際人權標準引進台灣,將「國際人權法典」國內法化,成為正式的「台灣人權法典」;(二)設立國家人權委員會作為落實各項人權政策的機制;(三)建立與國際知名的非政府人權組織如國際特赦組織等聯繫管道,協助各項人權推展工作之進行。由於國際上一個國家的正當性已不再以主權為唯一要件,還要看這個國家如何對待它的人民,看它是否尊重與保護人民的基本權利。陳總統這三項政策的聲明,應可視為台灣從一九七一年離開聯合國並脫離國際人權體系以來,呼應國際普世價值,所做的正面回應,除了有助於自我提升和自我激勵,以拓展台灣國際生存與發展空間,同時以明確的態度向世人宣告,儘管國際處境對台灣不利、不公,但是台灣還是人權地球村的一員。
其次,中期而言由於國際間互賴關係的益加密切,國與國之間政治、經濟與文化等方面的聯繫也隨之增強,歐盟處理對外關係顯得更具彈性,為避免因為人權議題造成與第三國無謂的對立與紛爭,歐盟改採與第三國進行密切的互動與交流,創造一個有利於雙邊的合作環境,乃成為歐盟對外政策的主要策略。人權外交所隱含的意義不在於干預他國內政,而是藉由支持任何有助於建立更加開放與自由社會的主張,以強化政治對話的內涵,並協助建立尊重人權以及民主法治的機制,進一步凝聚共同的價值觀,促進雙邊的瞭解。因此,台灣應透過許多非政府組織(NGO)與歐盟有關人權的非政府組織建立定期人權論壇等溝通管道,一方面可從歐洲吸取經驗,強化台灣的人權法典和普及人權教育;另一方面更凸顯台海兩岸保障人權理念和行動的差異性。台灣的非政府組織可藉此配合國際間推廣民主與人權的普世價值,積極參與國際間的人道救援與人道關懷,作為開啟台灣與國際社會互動的觸媒。如此一來,擴大了台灣在國際社會的能見度,增進國際社會對台灣的瞭解,亦可廣化台灣參與國際事務的機會,善盡地球村成員應盡的義務。
最後,就長遠目標來看,根據民主擴展理論的看法,認為一個由民主國家所組成的自由社群,是一個容易化解彼此衝突,且能促進和平共存的國際環境。由於尊重人權的國家多半是政治民主、經濟發達,民主國家不會彼此征戰,經濟發達國家則多半社會安定;反觀,專制落後的國家則多半藐視人權、凌辱人權,是國際潛在動亂的根源。因此任何有助於促進雙邊互動與交流的措施,以拓展基本人權與民主自由的共同信念與價值,都是有助於創造和平穩定的國際環境,達到落實尊重人權與追求和平新世紀價值的目標。故總結而論,繼續保持台灣的民主化,加速社會改革朝向人性化的目標邁進,以及人權保障的具體落實,這都是西方國家協助中國大陸在邁向民主與改善人權的過程中,具有不可忽略的指標作用,台灣的民主法治與尊重人權的形象,不光有助於穩定台海局勢,對尋求亞太地區的長治久安,更有其不可忽略的重要性。



(二)改變為中國的交往方式。小布希認為中國的崛起是不可避免的,他表示美國歡迎一個自由繁榮的中國,而且在避免大規模毀滅性武器擴散及維持朝鮮半島和平的問題上必須與中國合作。在與中國交往的問題上,新政府主張以經濟互動、自由貿易來促進中國的內部轉變,跳脫「戰略伙伴關係」及柯林頓「三不」宣示的框架,檢討「全方位交往」 (comprehensive engagement)政策,在持續追求與中國接觸與合作的同時,也會拿出決出,圍堵中國在權力和安全上的野心。

(三) 重視美國與日本及其他民主國家的關係。美國未來在亞洲的戰略夥伴是日本,而不是中國;美國將匡正柯林頓過份強調美中關係的戰略,把重心移向美日、美韓、美澳及與其他民主國家如台灣與印度等國家。雖然美國不會刻意與中國為敵,美國將放棄尋求美中戰略夥伴,委曲求全的政策傾向。據報導,小布希將於今年十月到上海參加APEC非正式領袖會議,會後並訪問北京,但他將先訪問日本與南韓,像一九九八年六月柯林頓訪問中國及香港九天,卻對東京、漢城過門而不入的情況絕不會再發生。

(四)加強台灣防衛力量,貫徹「台灣關係法」有關規定,提供台灣所需防衛武器與裝備。近年來,中國加緊在台對岸佈置飛彈,並在俄國及西方輸入各種海空武器,台海軍事勢力已失去平衡;雖然五角大廈的報告多次警告這種危險的情勢,提醒柯林頓政府應有所因應,但民主黨政府只擔心刺激北京,並不真正關心台灣的安全。熟悉布希新政府亞洲政策專家表示,負責兩岸事務的官員不再會有好像李侃如、陸士達或海格(雷根總統第一位國務卿)一類親北京、對台灣不友善的官員,一直把台灣看成「麻煩製造者」,不斷向阿扁總統施壓,要台灣向北京釋放善意。

基本上,台灣對小布希政府可以持審慎樂觀的態度,至少小布希政府在兩岸政策上已扭轉過去柯林頓政府的錯誤認知,並已非正式地向北京表示將放棄對台「三不」,不再視台灣為「問題」,而是一個「機會」。在美方於台美軍售會議前頻頻釋出善意訊息之際,台灣應透過各種管道,積極與小布希政府進行溝通,有計劃、有步驟對美國朝野遊說,正視台灣的存在與尊嚴,對台灣的防衛需求做出通盤的評估與回應。


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