法律的無力感
中國時報 87.3.31
作者:中研院院士,美國匹茲堡大學教授許倬雲

  在古老的過去,酋長與君主管百姓,法律是命令,其功能是管理。在今天,百姓自己當家作主的時代,法律的功能應當是保護社會每一個成員的權利。正如同行車靠右,紅燈停,綠燈行,有了大家都接受而且都懂的規則,車輛不致互撞,行人不致遭受車禍。法律等於一層「金鐘罩」,在其保護之下,大家都有一定程度的安全。社會成員在一定的保障下,可以有生存權、財產權、行動權,及思想權,而不致有恐懼。

亂象頻生
價值系統崩解 令人憂心
  法律必須公平與公開,沒有人可享有與眾不同的特權;沒有人能為了少數人福祉,而要求社會全體承擔這些福祉的代價;法律的合理性,在實質方面,代表了社會約定俗成的價值觀,亦即是非、善惡的尺度。法律是以公眾的權力,秉持這一尺度,為社會個別成員畫下上述的「金鐘罩」。因此,在今日老百姓當家作主的時代,制定法律的過程必須由民意決定。於是,「民意」的表現方式,也決定了法律的品質。

  在今日三權分立的政府組織框架下,法律的制定是立法權,經過民選的立法單位,代表民意執行這一權力。行政權則由行政部門,遵循法律,支配社會公有的共同資源,謀求社會最大的福祉,司法權則是監督社會及為社會的個別成員,使其不得踰越法律的規範,侵軼集體的或個人的權利。但是,司法一權往往只有對侵權者做事後的懲罰,而不易有事前的預防,以後庶民常會蒙受不可補償的損失。最易明白的例子:殺人者受法律制裁,而被殺的受害者已不能復生,以致事後的懲罰不能在實質上補償已失的生命權!

  台灣最近頗多亂象令人擔憂。刑案之多,人人自危,這些案件都是典型的違法亂紀。但是令人憂慮者,不僅是各種事故紛至沓來,而更在於其反映的深層問題。台灣的亂象,不僅有人違犯秩序,而是建構秩序的價值系統崩解。社會學上有個人的「脫序」,其後果是犯罪,或自我毀滅(如自殺行為),也有社會整體的「失序」,亦即規範盡失,人人無所適從,以致放僻邪侈,而不自知。

  台灣面臨的這一失序情勢,原因相當複雜,有世界性的潮流,也有台灣特定時空背景所引發的條件。以後者而論,尤須注意者則是由貪利而起的種種侵軼與放失。在近代的複雜社會,行政權掌握了支配經濟資源之柄,這一條攫奪財富的捷徑,使許多人暴得大利。他們生活舒適,享受高人一等,引人羨慕。掌大權的得大利,掌小權者也不免跟進,圖謀在臂長可及處,攫取可以享受的資源,下焉者,挨不上權力邊緣的市井小民,遂鋌而走險,搶劫勒索,雖犯死罪而不辭,正因為竊國者侯,才有那麼多的人寧犯諸死而竊鉤!

貪利種惡
假借民意違法 尤為可議
  不過,無論上述那些大小事件,還只是眾目可以看得見的違法事例。以目前三權分立的情形來說,還有更嚴重的隱藏違法,十分須予注意!近代思想家海耶克先生,對於人民的自由與權利,有深邃的研究。 在他的名著 Constitution of Liberty 中,曾指出政府侵犯人民權利的情形。歷史上有過立法者以形式上的合法程序,假借民意,創制侵犯人民自由與權利。最嚴重者,如希特勒之流,可以多數的民粹主義,壓制少數的原則,狐假虎威,經由立法程序,毀了德國的民主制度。這種形式上合法的行為,在實質上違背了法律。

  希特勒之輩神奸大憝,歷史上不常有。然而在民主政治還未成熟的社會,政客譁眾取寵,盜竊民意,取得制法權力後,制定圖利少數特殊對象的事例,卻不是罕見!舉例言之,美國國會通過預算時,常有議員將其個人偏愛的項目,加進行政部門提出的預算案,以致整體預算數字大為膨脹。這些塞進去的項目,十有八九是不急之務,更有可能只使一些特定人士受益,龐大預算必須由全體人民共同負擔。政府年年超支,年年借債,債務利息,又是由人民負擔,這一代負擔不完,下一代還須繼續支付上一代的債務及債息。同樣的,行政部門以行政自由裁量權,隨時可以受選民委託的權力,作種種決定。這些行政部門的日常活動,立法與司法部門其實都只有在出了紕漏之後,才會指責匡正。行政部門行使的權力,都會影響一部分或全體人民的權益。有時,這種影響還會延伸到子孫。舉例言之,政府的行政部門,處理國家安全事務如有不妥,可能引發戰爭;處理內政治安不妥,可能引發內亂(例如,美國的捲入越戰)。事情沒有結束以前,人民必須承擔生命與財務的負擔,而且禍害延及下一代。

  以上立法部門與行政部門的不當行為,在形式上都可能合法的代表人民行使其受人民委託的權力,在出了大紕漏時,司法部門可以裁定其責任,並對有關人員加以懲處。但是,這種事後的懲處,至多有儆告未來的作用,卻不能彌補已造成的損失。法律的保障,遂只是消極的,並不足夠制衡政府的積極能力!

法律徒具
政治權力出軌 民眾受害
  數數台灣的政治情形,上述有意與無意的誤用權力,比比皆是。舉例言之,每一次選舉都有人不負責任的承諾各種補助,以取悅若干特定的選民。又例如,公共建設常因土地價格暴漲,而增加其建設成本。又例如,不少以「回饋地方」為名義的支出,增加公用事業的負擔,……凡此都不是任何官員自己的貪瀆所致,然而,老百姓卻必須為此而付出更多的稅款。因此,誠如海耶克先生指出,政府往往是在形式的合法程序下,實質的辜負了人民的委託,使人民權益蒙受隱藏的損害。

  海耶克先生對於民主政治的多數民粹主義頗有意見。我們常以為多數決定,是保障民權的基本要求;在民主政治已經成熟的社會,少數的意見,其實也受相同的尊重,不同政黨交替執政,即為了百姓常有選擇,使任何一方不致於走到窮途末路,坑了整個國家與整個社會。如此,單憑「多數」,不能傲人,政治人物遂不致於使盡一切力量,換取當選,更不致挾當選後獲得的權力,肆無忌憚,換取經濟利益。台灣的政治人物,用輕諾取寵,用包裝媚俗,當選之後,則富與貴不約而至。憑藉政治權力發跡的暴發戶,利用權力取得了財富;靠地產、股票聚富的暴發戶,利用金錢取得了權力,這些人的「成功」,為社會樹立了榜樣,一般心志不堅者,當然也就不願再勞心勞力,只想一旦暴富暴貴,享受非份的安樂尊榮。這是社會秩序失落的原因,於是法律可以制裁於犯罪之後,卻不能有嚇阻遏止犯罪於未形。

  今日台灣的亂象,不在於沒有法律,更不在於沒有民主,其病根在於政治權力已逸出軌道,將本來保障你我權益的法律,擠得無施展的餘地。任何良法,徒法不足以自行,還須有視守法為當然的國民。整頓社會,單憑「心靈改革」的口號不足以見效,還須有人心口如一,身體力行,才能樹立風氣。如果社會觀瞻所需的頭臉人物,發言如聖者,而行為不仁不恕,無誠無信風氣如何能淳良?社會如何能有規範?

重建秩序
寄望輿論力量 強化司法
  我們當然不能只是祈禱盼望這些人的改過,我們還須由自己做起。我們既須不斷從討論中,力圖重建大家可以接受的社會價值及由此而發展的行為規範,也須為法律的後援,防堵政治力量狐假虎威,不使我們自己的權益,輕易為人侵奪。為了重建秩序,我們寄希望於輿論,作為大家發言的論壇。為了強化法律保障人民權益的功能,我們應切實支持司法界的努力。英美法系下,百姓常可向法院控告政府。在台灣,百姓告政府,還不多見。也許,在政府或政治人物有負委託與瀆職,弄權侵犯百姓權益時,我們不能僅限於拉布條遊行,而應當經過告訴舉發,然後由法院判決,大法官裁斷,監察院糾彈……這些體制內的法律途徑,建立法律的權威,使其發揮金鐘罩的功能。

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