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全球治理趨勢下兩岸交流互動關係之探討
摘要:全球化的來臨,已深深的影響了全球的公民、社區,及國家。全球化的過程導致經濟活動的整合跨越地理的疆界,也促使著全球產生不同于過往的治理型態。在全球治理中,許多跨國家,甚至是超國家的個人和機構、公共和私人共同結合、參與,以管理他們的共同事務。這是一個持續性的過程,而在過程中會納入衝突或各種不同的利益,以及採納合作的行為。本文首先探究全球治理之意涵,其次析探中國大陸開發政策的國際化。最後則以全球治理的概念,進一步分析兩岸在經濟、安全,與政治面向中當如何交流互動。
一、前言
在資訊科技與資本主義的影響下,造成了全球化的現象。全球化是隨著資本主義市場經濟的生產方式而確立,「全球化」所代表一種進步性的過程,而非結果。根據Beck的看法,全球化是指在跨國行動者及其權力機會和網路的運作之下,民族國家及其主權受到打擊及穿透的過程。全球化的驅力是來自於經濟全球化的擴散,然而經濟發展對於政治也產生新的變化,主要的變化內容則體現在國家主權和政府職能轉換的現象。
赫德(Held)等人為全球化做了一個中肯的解釋,其認為全球化系「是一個過程或一系列過程,而非某種單一狀況。他所要反映的不是單純的線性發展邏輯,也未預示某種世界性社會或世界性社群。取而代之的,它反映了跨區域網路與互動交流體系的出現。」
以歐盟為例,透過經濟整合的區域集團化,高度的一體化對於成員國而言必須承受國家主權與政府職能移轉的代價,這樣的情形,在「東協加三」的區域組織中,也能夠窺見。同樣地,在全球其他地區都隨著全球化出現一種政治—經濟主權和職能轉移的現象,此種現象首先是因為區域組織與國際組織已經成為國際政治的行為主體,並發揮關鍵性作用;再者,跨國公司的經濟擴張活動,透過代理人介入並支配政策制定過程,也造成部分當地國家主權與經濟的移轉。
於是,全球治理的概念隱然形成。究竟全球治理的內涵為何?又兩岸在全球治理的時代中,應當有何種的交流互動關係呢?以下將繼續析探之。
二、全球治理的來臨
80年代中葉起,「治理」(governance)一詞,逐漸成為歐美政治人物及社會科學研究者常用之概念,而概念之存有及流行,總有其形成的基礎與相當程度的共識。
治理是組織集體的行動,在工具性的概念下,治理涉及到制度建立;而制度則是規範、禁止行動的遊戲規則。藉由改變誘因,治理制度鼓勵行動者採取克服集體行動困境的策略。成功的集體行動可使行動者在追求目標時進行合作。如果行動者間的利益與成本不對稱時,制度的演化與變遷可能是衝突的;即使失敗者的損失超出勝利者的利益時,制度仍會被建立。因此當制度引起的集體行動不能增加效率時,檢視治理如何演進、其反應誰的偏好、如何影響人類行為是很重要的。
國家在國際經濟與全球經濟上是有差別的,在國際經濟中,跨國貿易與投資受到國家管制,超國家組織是由國家建立;相對的,全球經濟生產是在不受國家控制的跨疆界網路或價值鏈中進行,而跨疆界網路也取代市場資源分配的功能。因此,全球治理主要焦點之一應放在經濟全球化對國家治理的影響。事實上,全球化的過程導致經濟活動的整合跨越地理的疆界,但也產生新的問題:吾人如何測量全球化,什麼情況下可宣稱國家的確被全球化?有三種途徑可測量國家經濟整合的程度:第一,跨國制度彙集的範圍;第二,比較國際與國內潮流的特點;第三,評估整合結果所付出的代價。
除此之外,雷克認為治理等同於契約,行動者皆會在追求個人目標極大化的過程中降低可能的交易成本,因此在契約關係中進行合作的兩造其究竟會選擇哪種治理型式,則是受到規模經濟、預期機會成本與治理成本三個變項的作用影響。
治理以及全球化長久以來都是國際關係領域關注的重點。過去,學者著重于檢視國家、團體、公司及其它行為者如何在國際舞臺上正確地安置自己的位置。冷戰結束後,歐洲超國家機構的明顯增加,以及對於環境惡化和其他境外事務的關注提升,造成了對於「全球治理」更廣泛的探究。同樣地,學者研究經濟流動、人口遷移以及其他互動方式如何形塑國際政治。在過去十年,跨國活動在頻率、類型與規模上的劇增己刺激了對全球化領域的新關注。
全球化正產生治理的新型式,以及主權自由的行動者,例如:多國籍公司、跨國社會及國際組織。史潛吉認為「國家主權的實體已經與從前不同」。
事實上,全球治理仍缺少被普遍接受的定義,全球治理委員會表示:治理是許多個人和機構、公共和私人的集合,以管理他們的共同事務。這是一個持續性的過程,而在過程中會納入衝突或各種不同的利益,以及採納合作的行為。高登克爾與魏斯認為全球治理乃是針對政府能力所及範圍之外的社會和政治議題,提供更有條理的與更可信賴的回應。楊格指出治理乃是社會機制的建置和運作,這種機制有能力在成員互相依賴的世界中解決衝突,促進合作或是減輕集體行動所產生的問題。羅斯那則強調治理是命令加上意圖。
這些定義相當地引導了我們的注意力,將其導向對於決策的相互依賴性質以及在公共問題上行動者去管理或產生更加有條理的答案之企圖上。雖然如此,它們模糊了二個分析上有區別的政治過程:協商以及締約。協商劃分了行為者之間可得到的成本與利益。締約則是為了實行已完成之協商。
三、中國開發政策的國際化
80年代是中國開發政策的分水嶺,新思維、新制度架構、計畫資金的模式,產生與50年代公共政策相近的嶄新開發政策模式。這段時間,中國共產黨不再進行日常政治的管理,從過去直接參與經濟政策制定,轉為管制性角色。在日益擴張的市場經濟中,讓獨立經濟機構彼此互動。
在中央政府方面,授權給地方政府與國營企業,讓他們取得財政自主及正式、解除限制後的行政權力。改革政策在80年代後,成為國家獨立經濟實體政策制定及管制性政策的領域。因此,此處的重點在於:瞭解開發政策的制定如何在80年代以後國際化,國際化到什麼程度、有哪些限制?國際理念與實務如何在大陸決策制定、制度建立、大陸人民之間取得影響力?換句話說,過去是階級鬥爭與反霸權主義,哪些誘因使大陸對國際理念與實務敞開大門,以及新理念的流動與爭議。
但是,政策的國際化是否是相當顯著?中共的開發政策不是傳統的概念,在國內與國外之間存在許多障礙,所以必須設計較為緩和介面與協定,來處理國外議題,這種次要的調適可以降低系統的不適應。
何萍表示,自上個世紀以來,中國曾經兩度向西方開放。第一次發生於19-20世紀之交,第二次發生於20世紀的70年代末到80年代初。這兩次開放分別以全球化運動的兩個時期為背景,又與社會主義的發展相關係,構成了中國改革開放的特定內容與前景。
克裏思汀森表示,大陸的改革開放可說是特殊機緣,讓開發政策國際化,也逐漸讓開發的議題成為獨立政策領域而且成形。在80年代以前,開發議題被鑲嵌在計劃經濟當中,計劃經濟是以財政資源重分配與建設為主。70年代大陸開始參與國際組織,促成開發政策的演變。參與國際組織起源於1971年取代臺灣在聯合國及安理會的席次,但當時只是努力維護獨立自主以及扮演第三世界道德領袖角色,平衡臺灣議題與維護第三世界利益。
事實上,大陸已經形成一個核心團隊,或直接處理國際合作事宜,或是在國際組織工作,他們能夠與國際同濟共用態度、理念。但是,在全球架構下,他們也對外詮釋大陸的政策,因此他們對大陸與國際都保持忠誠,居間扮演關鍵的調和功能。他們關心的課題基本上是國際取向的,依據國際社群的規範,但是以不同於國際同濟的方法加以詮釋。
四、全球治理下的兩岸互動交流
綜觀前文所述,可知全球治理的時代已經成形,在全球治理的網路之下,行動者彼此資源依賴、相互影響。臺灣在經貿市場開放下,受到全球化與全球治理的影響自不在話下,而進一步分析中國大陸的情況,亦可發現中國也有其開放政策的發展脈絡。
因此,在全球治理之下,兩岸的交流互動關係應該如何發展呢?本文是以下列三個向面進行分析:
(一)經濟面向
薩奇表示,全球化的影響,最好由經濟的層面來觀察。自1979年起,中國從替代性進口、累積消費的特許、並且是對外貿易與經濟無關的經濟發展策略,轉變為主動與世界經濟體系產生互動關係,包括對外貿易及投資。中國在偶然的機會中加入了全球市場,並以低廉而充足勞力的有利條件,在製造業大量產制的過程而正值全球化快速發展之時,朝電信通訊以及資本市場國際化大步邁進。因此外貿在其國內產生毛額GDP的比例從1980年的12.6%到1995年的39.5%,而1990年到1998年之間的貿易額由原先的1150億美元到3239億美元,幾乎成長了三倍。前國家主席江澤民在1998年3月亦曾提到:「全球化是全球經濟發展的客觀趨勢,沒有任何人可以回避它,像中國這樣一個開發中的國家,應勇於和善於投入國際合作的行列,並且在經濟全球化之下和他國競爭。」
大陸官方重視在以市場為中心的全球化資本主義秩序中受益,其積極爭取加入世界貿易組織即為一例,另方面又極力維持本身的權力與權威結構;換言之,大陸官方支持全球化所導致的經濟整合,卻抗拒全球化所導致的民主化趨勢,這種現象被稱為「國家的繞徑」。相較於官方,大陸學界對全球化的態度是認為全球化不是國際組織設計出來的,也不是哪些國家領導人倡導的,它主要是由企業推動,是從下而上的一種微觀經濟行為。
世界貿易組織副秘書長哈威爾表示,海峽兩岸同時加入世界貿易組織後,將對現有美國與歐盟主導的政經版圖重新進行權力的分配。對於兩岸整合更具意義的是,入會後中國大陸會面臨企業轉型加速、衝擊經濟結構與改變政府經濟管理模式等三大挑戰,兩岸的經濟互動將更為頻繁,加上彼此的經濟制度同為世界經濟體系的一環,其歧異性將愈趨減低,而有助於整合。
(二)安全面向
從理論性的全球治理之關係簽約途徑來看,可將海峽兩岸的安全關係沿著政府階層的程度,或是無政府階層的曾度劃出一條連續作,相異的是,連續體上的位置不再是雷克原先提出的同盟國關係、保護國關係,或是殖民統治關係等,而是符合兩岸未來可能的實務選項。
就實際的面向來看,兩岸同時加入世界貿易組織也有助於該區的和平穩定。美國前總統克林頓2000年4月11日提出,如果中國大陸和臺灣都加入世界貿易組織,將會加強台海兩岸的相互依賴,因而增加北京對抗的代價。但若中國大陸被排除在外,台海緊張情勢可能會升高,美國將不太有能力降低雙方的緊張對抗情勢。
(三)政治面向
中國大陸前領導人鄧小平在1982年1月11日所提出「一國兩制」的框架設計,並進一步在1983年6月26日闡述其內涵,包括統一後的臺灣可以實行與大陸不同的社會制度,擁有自身的立法權、司法權、終審權與軍隊,大陸不派人去台,臺灣的黨政軍系統可自行掌管,中央政府為臺灣留出名額等。而在全球治理的思維之下,是否對於兩岸關係具有新的啟示?
全球化所形成的世界社會是多元的、不受地方限制的,包括各種社會圈、溝通網路、市場關係、生活方式,其多樣性穿透了民族國家的界線。因此,在全球治理的思維模式下,對於國家單一主權的爭論,在構思兩岸互動交流的模式時,是否可暫且擱置最主要之爭議。換言之,如同全球治理的重要學者Beck所指出的,吾人必須重構現有的政治制度一個可以建立全球時代共同生活和政治行為的新政治制度。當然也涵蓋現有國家形式的反思與重塑。
五、結語
全球化的來臨,已深深的影響了全球的公民、社區,及國家。全球化的過程導致經濟活動的整合跨越地理的疆界,也促使著全球產生不同于過往的治理型態。在全球治理中,許多跨國家,甚至是超國家的個人和機構、公共和私人共同結合、參與,以管理他們的共同事務。這是一個持續性的過程,而在過程中會納入衝突或各種不同的利益,以及採納合作的行為。
如同本文所探討的,中國大陸在全球治理的機制之下,也有其開發政策之國際化。如前文所述大陸已經形成一個核心團隊,或直接處理國際合作事宜,或是在國際組織工作,他們能夠與國際同濟共用態度、理念。因此,透過全球治理的機制,兩岸在未來的交流,則勢必然要趨向於經濟開放、安全和平,以及政治多元的互動模式,方可共存共榮,並在美、歐等區域聯盟成形之際,在東亞的區域板塊建構出華人的區域整合體。

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