題目: 白桂梅:《公民權利和政治權利國際盟約》與中國國內立法:少數民族的權利保護問題
作者: 白桂梅
來源: 作者賜稿
發表時間:
類別: 少數者權利
關鍵字: 少數民族 人權

摘要:

原文:
《公民權利和政治權利國際盟約》與中國國內立法:少數民族的權利保護問題
1999年8月第一稿,2001年12月5日第二稿

  北京大學法學院教授 白桂梅


  我國政府已經在1997和1998年先後簽署了1966年聯合國大會通過的兩個國際人權公約,即《經濟、社會、文化權利國際盟約》(簡稱A公約)和《公民權利和政治權利國際盟約》(簡稱B公約),並於2001年批准了A公約。 這是舉世矚目的一件大事,也是深受中國人民,包括我們研究人權的學者,歡迎的事。相信在不遠的將來,B公約的批准也會成為現實。到那時,我國參加的國際人權公約就增加到大約18個。 擺在我們研究人權的學者面前的任務是對這些公約,特別是1966年這兩個國際人權公約進行深入細緻的研究,不僅要研究兩個公約本身的內容,還要對公約的起草過程,每一個條文產生的背景進行研究,從而加深對公約的理解;不僅應研究中國的立法,還要研究其他參加國的立法。因此我們面臨的任務是艱巨的。因篇幅所限,本文僅就少數民族權利的保護問題從以下幾個方面進行探討:第一,B公約的規定(即第27條,包括該條的起草過程、對該條的不同解釋及其他有爭議的問題);第二,中國的國內立法情況;第三,中國與前蘇聯和前南斯拉夫國內立法的比較;第四,中國民族立法存在的一些問題;第五,中國加入B公約面臨的主要問題。在此之前有必要對國際人權法的整體發展狀況做一下簡單的回顧。

一、 國際人權法概述

(一) 國際人權法是國際法的一個特殊分支

  國際人權法是第二次世界大戰之後才發展起來的一個較新的也是特殊的國際法分支。國際法主要是國家之間的法,而且主要是調整國家之間對等關係的法律。這種對等關係決定了國際法上的權利和義務主要是一個國家對另一個國家的權利和義務,具體地說,一個國家的權利相應地即是另一個國家的義務。
  例如,根據國際法上的國家主權原則,國家領土不可侵犯。一個國家享有領土不可侵犯權,相應地,另一個國家就有不侵犯他國領土的義務。這種建立在國家主權原則這一國際法基本原則之上的國際法律制度,最終的目的是通過維護國家主權建立和維持國際社會的公共秩序。這樣的國際法是通過國家之間的對等關係加以實施的。具體地說,當國際法上的國家領土不可侵犯原則被違反時,其原因一定是一個國家沒有履行其不侵犯他國領土的義務,其結果一定是另一個國家的權利受到侵害。受害國的被侵害的權利只有通過使侵害國承擔責任才能得到補償。
  作為國際法的特殊分支,國際人權法雖然也是國家之間的法律,但是它所調整的國家之間的關係卻不是對等的關係。國際人權法不是通過維護而是限制國家主權達到建立和維持國際社會公共秩序的目的。例如,1966年的《公民權利和政治權利國際盟約》第6條規定:“人人有固有的生命權。這個權利應受法律保護,不得任意剝奪任何人的生命。”當這項規定被違反時,其原因雖然也是一個國家違背了它承擔的國際義務,但其結果不是另一個國家的權利受到侵害,而是個人的人權受到侵害,而且這些個人往往是違背國際義務國家的本國國民。這裏不存在一個國家對另一個國家的權利和義務的對等關係。這種非對等關係使國際人權法與其他國際法相比有很大不同。
(二) 國際人權法中的權利分類
  人們常常把人權劃分為幾種不同類型的權利:第一,公民和政治權利;第二,經濟、社會和文化權利;第三,自決權、發展權、和平與安全權等。人們一般習慣稱這三種人權為“三代人權”。從權利的主體來看,第一和第二代人權是個人權利,第三代人權為集體權利或社會連帶權利。 許多學者還在第一代和第二代人權中做出消極權利和積極權利的區分:第一代人權為消極權利;第二代人權為積極權利。這種區分的依據來自兩個國際人權盟約的規定:A公約第2條第1款規定,“每一締約國家承擔盡最大能力……採取步驟,以便用一切適當方法,……逐漸達到本公約所承認的權利的充分實現。” 這與B公約的規定形成鮮明的對比,後者第2條第1款規定:“本公約每一締約國承擔尊重和保證在其領土內和受其管轄的一切個人享有本公約所承認的權利,……” B公約中“盡最大能力”、“採取步驟”和“逐漸達到”的措辭確定了締約國所承擔的義務性質:首先,為了履行公約義務,締約國要積極地採取步驟用適當的方法以便達到B公約所承認的權利的充分實現。換言之,締約國的義務是積極的採取措施或積極的作為。但是,根據A公約,締約國的義務則大多是通過消極的不作為來實現的。實際上,這些分類都是學者們為了研究的方便才做出的比較籠統的區分。在實踐中,這些分類的實際意義並不大,因為有些權利雖然是A公約中規定的,可能也需要締約國採取積極的措施,如適當的立法或修改法律的措施來保障婦女的選舉權和被選舉權。又如,B公約中關於教育權的規定既需要締約國的積極作為也要求它們的消極不作為來保障教育權的實現。況且在以後的國際人權檔中很少把人權按照締約國義務的性質來分門別類。
  目前,國際人權公約已經有大約幾十件。其中有些是綜合性的區域人權公約,例如,歐洲《保護人權與基本自由公約》、《美洲人權公約》、《非洲人權和民族全憲章》等。還有一些是保護特定人群的人權公約,例如《消除對婦女一切形式歧視公約》、《兒童權利公約》、《關於難民地位的公約》等。自1948年《世界人權宣言》通過以來,在聯合國人權委員會的主持下,不僅制定了許多保護人權的國際公約,還建立了一些保護人權的國際機制。例如,聯合國人權委員會下設的促進和保護人權小組委員會實行的所謂“1503”程式以及工作組和報告員制度。又如,一些國際人權公約建立的報告和審議制度、國家對國家的控告制度和非常重要的個人申訴制度,等等。這些機制為在國際上保障人權的實現提供了基本的場合和途徑。但是,不能否認的是,人權的實現首先要靠締約國在國內的作為和不作為。本文僅就少數者權利的保護問題從立法的角度探討一下中國的少數民族權利保護問題。


二、 B公約第27條的規定

   B公約第27條規定:

  凡有種族、宗教或語言少數團體之國家,屬於此類少數團體之人,與團體中其他分子共同享受其固有文化、信奉躬行其固有宗教或使用其固有語言之權利,不得剝奪之。

(一)第27條的字面含義

  從第27條的字面上來看,凡是存在少數者團體的國家都承擔這樣的義務,即不得剝奪屬於種族、宗教或語言少數團體的個人與團體中其他分子共同享受其固有文化、信奉躬行其固有宗教或使用其固有語言的權利。這是B公約中唯一的一條關於保護少數者權利的條款,而且沒有使用“少數民族”這樣的措辭,卻採用了“屬於此類少數團體之人”這樣的表述,我們不妨用“少數者”來代替。可以看出,第27條並沒有給“少數者”下定義。只是在範圍上加上了“人種的、宗教的或語言的”限制。這說明僅僅人數上少算不上第27條所指的少數者,否則一國將充滿各種少數者 。此外,“屬於此類少數團體之人”的表述還意味著少數者的權利是屬於“屬於此類少數團體”的人的權利,即少數者團體成員的權利,而不屬於某少數者團體。這是第27條中非常關鍵的措辭,這一關鍵措辭使這一條與第1條區別開來。

(二)起草過程中爭論的問題
  1、少數者的定義
  在第27條通過之前,防止歧視及保護少數小組委員會在少數者包括什麼人的問題上分為兩派:有些同意“種族、宗教或語言團體”這樣的提法;有些贊成在條文中加上“少數民族”的字眼 。反對寫進“少數民族”的國家認為,這實際上等於抬高了作為少數者的標準,其結果是使那些尚未構成一個民族的少數者不能得到公約的保護。例如索恩伯裏認為約文應當以這樣的假定為基礎起草:少數團體即使在沒有達到“民族團體”資格之前就應受保護 。蘇聯主張加上“少數民族”的提案最終遭到人權委員會的拒絕,理由與索恩伯裏的類似,即“少數民族暗含更高的起點,它會排斥那些永遠也不能成為少數民族的少數者”。實際上,人權委員會摒棄“少數民族”的提案還有一個很重要的原因,即這個詞必然隱含著屬於要求政治自主的政治覺悟,如果不是等於也是極類似於謀求自決權 。
  2、個人權利與集體權利
  少數者的權利是個人的還是集體的權利?這是在第27條起草過程中各國關注的另一個敏感問題。從該條款的措辭上看,沒有給予少數者以明確的集體權利。被賦予權利的不是少數者的集團而是屬於少數者集團的成員。該條款中“屬於此類少數團體之人,與團體中其他分子共同享受……”這句話似乎表示少數者的權利是介於集體權利和個人權利之間的一種權利 。但是,該款的起草過程表明,第27條所涉及的是個人的權利。當時,防止歧視及保護少數小組委員會接到起草委員會提交的關於少數者權利的條款草案,即:不得否定族裔、宗教和語言少數者(著重號為本文作者所加)享有他們自己的文化、聲稱信仰並信奉他們自己的宗教、使用他們自己的語言的權利。為了強調少數者的權利是個人的權利而非集體權利,防止歧視及保護少數小組委員會認為應用“屬於少數者的個人”取代“少數者”,理由是少數者不是法律的主體,“屬於少數者的個人”用在法律上容易界定。另外再加上“與團體其他成員一道”以便承認團體的特性 。原來第27條中“與團體中其他分子共同享受”僅為承認少數者所屬團體的特性,以區別於一般的個人。正如克勞福德教授正確指出的那樣,第27條“屬於此類少數團體之人”的措辭表明在現代國際法上少數者的權利不可能視為集體權利 。
  3、少數者權利與國家統一問題
  這是所有國家,包括西方和東方國家,發達國家和不發達國家,都關心的問題。國家擔心少數者團體的權利如果不加以限制,就可能形成一股不可阻擋的分裂勢力,從而威脅國家的統一。因此,烏拉圭的代表建議應當在第27條中加上:“此種權利不能解釋為授權任何居住在,特別是根據該國移民法居住在一國境內的團體,在該國境內形成獨立的可能損害該國的國家統一和安全的社會共同體” 。雖然烏拉圭的建議沒有被採納,但它的確表達了多數國家在保護少數者權利與國家統一的關係問題上將後者置於優先位置的共同心聲。上述關於個人與集體權利的爭論主要是害怕分裂的考慮引起的。最後出現在B公約中的第27條故意淡化集體的概念,強調少數者權利的持有者是少數者團體的每一個成員(即個人)而非該團體本身,目的就是防止分裂和維護國家的統一。
  (三)第27條與其他條款的關係
  1、 與第1條的關係
  B公約第1條與A公約第1條從內容到措辭是完全相同的,因此一般稱為共同第一條。該條規定:
一、所有人民都有自決權,他們憑這種權利自由決定他們的政治地位,並自由謀求他們的經濟、社會和文化的發展。
二、所有人民得為他們自己的目的自由處置他們的天然財富和資源,而不損害根據基於互利原則的國際經濟合作和國際法而產生的任何義務,在任何情況下不得剝奪一個人民的生存手段。
三、本盟約締約各國,包括那些負責管理非自治領土和託管領土的國家,應在符合聯合國憲章規定的條件下,促進自決權的實現,並尊重這種權利。
  在人權領域學者們圍繞兩個國際人權盟約共同第1條條款的討論非常激烈,爭論的焦點是誰、如何行使自決權以及什麼是自決的問題。雖然在西方國家和第三世界國家的學者之間對這些問題的認識存有嚴重分歧,但他們基本都同意自決權是一項集體的權利,即自決權的持有者是構成“人民”的整體,即該整個人民;而不是組成該人民的成員,即個人。這樣,我們就不難把這一條與第27條區別開來,後者規定的是“屬於此類少數團體之人”的權利,即個人的權利,而不是集體的權利。實際上,如上所述,這正是第27條中“屬於此類少數團體之人”這一表述的目的所在。第27條與第1條的這種區別的目的是為了避免主權國家內部的少數者團體主張“自決權”,甚至主張與其母國的分離。
  2、與第2條的關係
  B公約第2條第2款規定:
“本盟約每一締約國承擔尊重和保證在其領土內和受其管轄的一切個人享有本盟約所承認的權利,不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身分等任何區別” 。
這項以不歧視和平等原則為基礎的規定適用於B公約所載的所有權利,當然包括第27條規定的少數者的權利。在這一條的基礎上,更顯示出第27條對少數者的特殊保護,或者說,這是B公約對少數者的雙重保護。 因為種族、膚色、語言、宗教等少數者不受歧視地平等地享受B公約所載的所有權利,已經是對少數者的一種保護了,第27條關於少數者的專門條款實際上是對少數者的特殊保護。
  2、 與第18和20條的關係
  第18條是關於宗教或信仰自由的規定。 因為宗教是構成少數者的普遍原因之一,所以第18條與少數者的保護有直接關係。雖然該條規定:“人人有權享受思想、良心、和宗教自由”,這裏“人人”既包括多數人也包括少數者,但是因宗教的原因而成為少數者是非常普遍的,幾乎在每個國家都存在宗教少數者。對少數者的宗教和信仰自由的保護是非常重要的。但是宗教和信仰自由並不是沒有限度的,它要受到法律的約束。因此,第20條第2款規定:“任何鼓吹民族、種族或宗教仇恨的主張,構成煽動歧視、敵視或強暴者,應以法律加以禁止”。 這是對所有主張宗教或信仰自由的人,包括多數人和少數者,施加的義務。人人有權享受宗教或信仰自由,但不能以這項自由為藉口“鼓吹民族、種族或宗教仇恨的主張,構成煽動歧視、敵視或強暴”。可以看出,第18條規定了宗教自由的權利,第20條第2款則是對這項權利的限制,這兩條體現了權利和義務的統一。
  (四)其他保護少數者權利的國際檔
  除B公約第27條外,國際上還有一些專門保護少數者的國際檔。主要包括1948年的《防止及懲治滅絕種族罪公約》、1966年的《消除一切形式種族歧視國際公約》、1973年的《禁止並懲治種族隔離罪行國際公約》和1992年的《在民族或族裔、宗教和語言上屬於少數群體的人的權利宣言》。這些公約或宣言所強調的兩個共同原則就是平等和反對歧視。但是,當歧視發展到一種極端的程度時,就會殃禍人類從而構成國際犯罪。《防止及懲治滅絕種族罪公約》和《禁止並懲治種族隔離罪行國際公約》所懲治的正是這樣兩種罪行。《防止及懲治滅絕種族罪公約》第2條規定,只要蓄意全部或局部消滅某一民族、人種、種族或宗教團體犯有下列任何一種行為就是犯有滅絕種族罪:(1)殺害該團體的成員;(2)致使該團體的成員在身體上或精神上遭受嚴重傷害;(3)故意使該團體處於某種生活狀況下,以毀滅其全部或局部的生命;(4)強制施行辦法,意圖防止該團體內的生育;(5)強迫轉移該團體的兒童至另一團體。
該公約對民族、人種、種族或宗教少數者提供的保護是最基本的,即對他們的生命和他們團體的生存的保護。但是,有時受迫害的團體可能是某社會的大多數,例如南非的黑人團體。《防止及懲治滅絕種族罪公約》針對的正是南非少數者對多數人犯下的罪行。但是,這並不是說該公約僅適用於南非發生的情勢。它與上述其他幾個國際公約一樣,都是普遍性的,即對世界上任何參加國都有拘束力。 少數者也可以通過 《消除一切形式種族歧視國際公約》得到國際保護。雖然上述三個公約並非專門為保護少數者而制定,任何人都同樣得到保護,但是由於在民族、人種、種族或宗教屬於少數的人更易遭迫害,所以這些公約對它們來說就顯得更為重要。
上述幾個國際公約,包括B公約第27條,都可以保證少數者得到特殊的保護。但是,他們究竟應該受到哪些特殊保護?目前的國際公約都沒有解決這個問題。1992年聯合國大會通過的《在民族或族裔、宗教和語言上屬於少數群體的人的權利宣言》正是試圖解決這個問題的國際檔。雖然根據《聯合國憲章》的規定,這個檔不具法律拘束力,但是這是目前為止國際上唯一的專門規定少數者權利的檔。
  綜上所述,B公約第27條以及其他與保護少數者權利有關的國際公約主要涉及兩個方面:平等和特殊保護。它們代表了兩種方法或政策。第一種是較低的標準,它主要是為了達到禁止歧視的目的;第二種是較高的標準,它不僅要禁止歧視,還要給予少數者以特殊的待遇以便保證他們作為少數者的權利。我認為中國實行的民族區域自治政策是這兩種標準的結合。

三、中國的國內立法

(一)歷史背景
  中國是一個具有悠久歷史、多民族的統一國家,自秦代統一起已有2000多年的歷史。 在這兩千年裏,中國“由統一到短暫的分裂,然後複歸於統一,最終形成一個多民族的、統一而不可分割的現代國家”。 在眾多的民族中漢族的人口最多,而且歷來與其他民族有很大懸殊,因此形成了漢族為多數民族或主體民族,其他民族為少數民族的分別。在多民族國家中,如何處理各民族之間特別是多數民族與少數民族之間的關係對於國家的統一和穩定關係重大。然而,處理好各民族之間關係的關鍵在於保證各民族間的平等和對少數民族的特殊保護。在象中國這樣具有一個主體民族和許多少數民族的國家裏,僅注意保證各民族的平等是不夠的,還要強調保護少數民族的權利和利益。
  通過國內立法處理各民族的關係始于中華民國時期的憲法,即1911年的《中華民國臨時約法》。在此之前曾有兩部憲法性法律,即光緒34年8月初一日頒佈的《憲法大綱》和宣統3年9月13日公佈的《十九信條》,但都沒有涉及民族關係的規定。從1911年的《中華民國臨時約法》到1947年元旦公佈的《中華民國憲法》,在民國時期共頒佈過大約24部憲法性法律。 1911年的《中華民國臨時約法》第5條規定:“中華民國人民一律平等,無種族,階級,宗教之區別”。在後來的幾部憲法(包括憲法草案)中基本上都包括這樣的規定,但是有一點重要的修改,即強調“法律上”的平等。例如,1914年公佈的《中華民國約法》第4條規定:“中華民國人民,無種族、階級、宗教之區別,法律上均為平等”。但是這裏應當指出的是,這種規定在最初的憲法中並非專門的處理民族關係的規定,況且它們都採用“種族”而非“民族”的措辭。因此,這些規定只是確立了法律面前人人平等的原則。在孫中山於1924年4月12日公佈了他的《建國大綱》之後,中華民國的憲法中才開始載有專門處理民族關係的規定。例如,中華民國二十三年十月十六日立法院會議通過的和民國二十六年四月二十二日通過的兩個《中華民國憲法草案》都在第5條用同樣的措辭規定:“中華民國各民族,均為中華國族之構成分子,一律平等”。 又如,民國三十六年國民政府公佈的《中華民國憲法》第5條規定:“中華民國各族一律平等”。 不過,除此之外,就基本沒有涉及民族問題的規定了,更沒有任何保護少數民族的條款。這似乎與孫中山的《建國大綱》相背離。後者的第4條規定,政府應當扶植國內的弱小民族。
自1954年的第一部憲法到現在,中華人民共和國共頒佈了四部憲法,最後的一部是1982年憲法。在第一部憲法頒佈之前,適用《中國人民政治協商會議共同綱領》。後者在序言、第一章總綱、第二章政權機構和第六章民族政策中規定了少數民族的問題。特別是在第六章關於民族政策的規定中確定了中國“應實行民族的區域自治,按照民族聚居的人口多少和區域大小,分別建立各種民族自治機關”。實行民族區域自治是我國民族政策的核心。在後來的幾部憲法中都明確加以規定,而且逐漸完善。
  與上述1949年以前的中國憲法形成鮮明對比,1954年的《中華人民共和國憲法》以及後來的任何一部憲法都明確規定各民族一律平等,各少數民族聚居的地方實行區域自治。不僅如此中國還在1984年通過了專門的保護少數民族的法律—《民族區域自治法》。本文所指的“中國國內立法”即指中華人民共和國建國之後頒佈的有關民族關係或民族問題的法律,並且主要是憲法和《民族區域自治法》。

(二)憲法中的規定

  1982年憲法序言第12段規定:
  中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家。平等、團結、互助的社會主義民族關係已經確立,並將繼續加強。在維護民族團結的鬥爭中,要反對大民族主義,主要是大漢族主義,也要反對地方民族主義。國家盡一切努力,促進全國各民族的共同繁榮。
  該憲法第4條規定:
  中華人民共和國各民族人民一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益,維護和發展各民族的平等、團結、互助關係。禁止對任何民族的歧視和壓迫,禁止破壞民族團結和製造民族分裂的行為。
  國家根據各少數民族的特點和需要,幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展。
各少數民族聚居的地方實行區域自治,設立自治機關,行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。
  各民族都有使用和發展自己的語言文字的自由,都有保持或者改革自己的風格習慣的自由。
  此外,該憲法第34條(不受歧視的選舉權和被選舉權)、第36條(宗教信仰自由)、第52條(民族團結)、第89條第11款(國務院的職權包括領導和管理民族事務,保障少數民族的平等權利和民族自治地方的自治權利)、第95條(關於設立自治機關)、第99條(關於民族鄉)、第112-第122條和第134條(關於用本民族語言進行訴訟的權利)的規定都與少數民族有關,特別是憲法第3章第6節(即第112-第122條)專門對民族自治地方的自治機關作出規定。

(三)中華人民共和國民族區域自治法(1984年5月13日發佈,1984年10月1日實施)
  《中華人民共和國民族區域自治法》(以下簡稱民族區域自治法)是根據《中華人民共和國憲法》制定的、實施憲法規定的民族區域自治制度基本法律,是僅次於憲法的基本法律。該法主要規定民族自治地方的建立和自治機關的組成、自治機關的自治權、民族自治地方的人民法院和人民檢察院、民族自治地方內的民族關係以及上級國家機關的領導和幫助。《中華人民共和國民族區域自治法》 (以下簡稱《民族區域自治法》)是1949年以來我國制定的第二部民族區域自治的專門法律。 該法是根據1982年憲法制定的僅次於憲法的基本法, “是實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法”。 阿沛•阿旺晉美在該法頒佈時評價說,它體現了全國各族人民的一致願望和共同利益,是我國各族人民政治生活中的一件大事。它對於完善我國的民族區域自治制度,保障少數民族行使自治確立,加深少數民族地區經濟文化的發展,對維護國家的統一,發展平等、團結、互助的社會主義民族關係,都將產生巨大而深遠的影響。 《民族區域自治法》包括序言和七章,共67條條文,分別規定了民族自治地方的建立和自治機關的組成、自治機關的自治權、民族自治地方的人民法院和人民檢察院、民族自治地方內的民族關係和上級國家機關的領導和幫助。
  該法的核心是少數民族的自治權。要實行自治必須首先建立自治地方和真正代表少數民族的自治機關,由這些自治機關行使自治權。自治權行使的範圍和方式均在《民族區域自治法》中作出了比在1982年憲法中更具體的規定。應當指出的是,民族自治地方的自治機關行使自治權的與現在的香港特別行政區和澳門特別行政區有著很大的差別。 當然,這主要是由民族自治機關的雙重性地位決定的:它既是一級民族自治地方的自治機關,享有憲法和《民族區域自治法》賦予的自治權;也是中央人民政府統一領導下的一級地方政府,必須服從中央集中統一的領導並保證國家法令在民族自治地方的貫徹執行。
  《民族區域自治法》自頒佈到現在已經15年了。在這15年中我國一方面在貫徹和實施該法方面取得了一定的成就。目前,全國已經先後建立了民族自治地方159個,其中自治區5個,自治州30個,自治縣(旗)124個。在55個少數民族中,有43個已經建立了有自己民族聚居地方的自治地方。 為了更好地行使自治權,目前已有約120個民族自治地方制定了自治條例。 另一方面,隨著我國經濟體制改革日益走向深入,1984年《民族區域自治法》中以計劃經濟為基礎的規定已經不符合我國的現實,需要加以修訂。
(四)2001年新《中華人民共和國民族區域自治法》
  根據2001年2月28日第九屆人民代表大會常務委員會第二十次會議《關於修改〈中華人民共和國民族區域自治法〉的決定》,終於對1984年《民族區域自治法》做了修正。但是從給各民族自治區以更多的自治權的角度來看,新《中華人民共和國民族區域自治法》(簡稱新《民族區域自治法》)沒有實質的變化。不過,下述刪改和增補的內容還是非常重要的,其中一些與我國的經濟體制改革有關,一些反映出對少數民族的特別保護,一些涉及少數民族自治機關的自治權,還有一些屬於立法技術上的修正。
  1、與經濟體制改革有關的修正
  首先是序言中的一些修改, 新《民族區域自治法》在1984年《民族區域自治法》的序言中“馬克思主義、毛澤東思想”後面加上了“鄧小平理論”。並把“堅持社會主義道路”改為“堅持改革開放,沿著建設有中國特色社會主義的道路”。另外還增加了“發展社會主義市場經濟,加強社會主義民主與法制建設,加強社會主義文明建設”的字樣。
其次是在具體條款中所做的相應的刪改,例如,新《民族區域自治法》第26條規定的“合理調整生產關係和經濟結構,努力發展社會主義市場經濟”,就是對1984年《民族區域自治法》第27條規定的“合理調整生產關係,改革經濟管理體制”的刪改和補充。
  2、與少數民族特別保護有關的修正
  在保護少數民族文化權利方面,新《民族區域自治法》在第37條中增加了“各級人民政府在財政方面扶持少數民族文字的教材和出版物的編譯和出版工作”的規定。但是同時也增加了關於推廣“規範漢字”的規定,並且把開設漢語課程的時間提前到“小學低年級或高年級”,而該項要求在1984年《民族區域自治法》第37條中規定的是“小學高年級或者中學”。
在保護少數民族的教育權方面,新《民族區域自治法》的37條與1984年《民族區域自治法》該條相比增加了“根據條件和需要發展高等教育”,並取代了1984年《民族區域自治法》中“發展中等教育;舉辦民族師範學校、民族中等專業學校、民族職業學校和民族學院”的規定。
在保護少數民族的工作權方面,新《民族區域自治法》第22條中規定:“民族自治地方的自治機關錄用工作人員的時候,對實行區域自治的民族和其他少數民族的人員應當給予適當的照顧。”而在1984年《民族區域自治法》第22條中的相應的規定措辭相當含混,幾乎不能體現新《民族區域自治法》該條表述的保護少數民族工作權的意思。
  3、與少數民族自治機關自治權有關的修正
  特別應當指出的是,新《民族區域自治法》在第7章附則中增加了如下規定:“自治區和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會結合當地實際情況,制定實施本法的具體辦法”。
  另外,新《民族區域自治法》第20條在規定自治機關經上級國家機關批准,變通執行或停止執行上級國際機關的決議、決定、命令和指示時,規定“上級國家機關應當在收到報告之日起60日內給予答復”,這種時間限制是對自治機關自治權的具體法律保障,也是1984年《民族區域自治法》第20條中沒有的。
  最後,新《民族區域自治法》第35條規定:“民族自治地方根據本地方經濟和社會發展的需要,可以根據法律規定設立地方商業銀行和城鄉信用合作組織”。這是一項新增加的規定。
  4、屬於立法技術上的修正
  新《民族區域自治法》還在多處對1984年《民族區域自治法》進行了技術上的處理,其中包括措辭、條款的增加與合併等。例如新《民族區域自治法》第15條的措辭與1984年《民族區域自治法》該條相比,更加嚴謹。又如,新《民族區域自治法》第25條至27條的規定與1984年《民族區域自治法》第25至27條的總體內容基本相同,但具體條款做了調整。

四、中國與前蘇聯和前南斯拉夫國內立法的比較
(一)前蘇聯和前南斯拉夫的國內立法
  1、前蘇聯的國內立法
  前蘇聯是一個多民族的聯邦制國家(全國有119個民族),其中俄羅斯民族的人口最多,占全國總人口的53.3%;其次是烏克蘭民族,占總人口的16.9%。前蘇聯由15個加盟共和國組成,加盟共和國下設邊疆區、州和民族自治共和國、自治州、自治區等。根據1977年的前蘇聯憲法,前蘇聯實行各種族和民族的公民平等,各民族全面發展和相互接近的政策。該憲法第36條規定:
  蘇聯各種族和民族的公民享有平等的權利。
  實現這些權利的保證是:實行蘇聯各民族全面發展和相互接近的政策,用蘇維埃愛國主義和社會主義國際主義精神教育公民,可以使用本族語言和蘇聯其他民族的語言。
凡是對權利的直接或間接限制,根據種族和民族的特點建立直接或間接的公民特權,以及任何宣傳種族或民族的特殊化、仇恨或歧視等行為,均依法制裁。

  該憲法第70條規定:
  蘇維埃社會主義共和國聯盟是統一的多民族的聯盟國家,根據社會主義聯邦制的原則由各民族實行自由自決和平等的各蘇維埃社會主義共和國實行自願聯合而組成。
蘇聯體現蘇聯人民的國家統一,團結各民族管用建設共產主義。

  該憲法第72條規定:

  每一個加盟共和國都保留自由退出蘇聯的權利。

  實行聯邦和自治制度是前蘇聯解決民族問題的重要策略。但是,一直到十月革命之前,列寧都是反對聯邦制的。他認為,中央集權制的大國是從中世紀的分散狀態走向將來全世界社會主義的統一的一個巨大的歷史步驟,除了通過這種國家以外,沒有也不可能有其他走向社會主義的道路。1917年十月無產階級革命之後,俄國國內國際出現了極為複雜的局面:在國內,在無產階級革命鬥爭中,在爭取民族自決的口號鼓舞下,許多原來的被壓迫民族相繼建立自己獨立的蘇維埃共和國;在國際,新生的蘇維埃政權面臨帝國主義的武裝干涉。在這種情況下,如果仍然堅持建立民主集中的單一制共和國,可能造成多數民族的誤解和對民族自決政策的不信任;如果不建立一個統一的國家,又可能被國際上的敵人各個擊破,新生的蘇維埃政權就可能被擊垮。為了在承認和尊重民族自決權的同時維護各民族無產階級的根本利益和統一的願望,列寧領導的布爾什維克党決定改變策略,贊成實行聯邦制。 實際上,列寧改變他一貫堅持的反對聯邦制的立場並決定實行聯邦制,這種一百八十度的大轉彎完全是形勢所迫。因此,列寧當時決定實行聯邦制實屬為了維護俄國的統一而採取的折衷辦法。
不過前蘇聯憲法確定的所謂聯邦制,隨著高度集權的政治經濟體制的建立,到後來僅僅留於形式,各加盟共和國很少有獨立自主權,一切必須服從中央,形式上的聯邦制最後演化為實質上的單一制。 正如王希恩分析的那樣,“蘇聯的聯邦制是按民族原則建立的,但又是有著高度集權控制的。高度控制使得聯邦制和自治形同虛設,而按民族原則劃分聯邦和自治單位又為民族分離創造了條件。所以,蘇聯的聯邦制不是一中成功的國家體制”。 其實,實行聯邦制還是單一制並非多民族國家解決民族問題的關鍵。問題的實質是如何解決大民族主義和狹隘民族主義之間的矛盾,協調多數民族與少數民族之間的關係。象前蘇聯那樣的聯邦制國家,由於沒有解決好這個實質問題,不僅可能使聯邦製成為形式化的東西,還可能導致整個國家的解體。在這方面,前南斯拉夫與前蘇聯有些類似。

  2、前南斯拉夫的國內立法
  前南斯拉夫也是一個多民族的社會主義聯邦制國家。前南斯拉夫的民族雖然沒有前蘇聯那樣多,但是由於它不存在一個主體民族或多數民族,人數最多的塞爾維亞族僅占全國人口的40%,而且由於它所處的特殊的地理位置以及複雜的歷史的因素,使前南斯拉夫各民族之間的關係一直很緊張。正如王天璽教授所指出的,作為巴爾幹半島的一個主要國家,“這種特殊的地理位置對南斯拉夫各民族的歷史造成了很深刻的影響。因為巴爾幹半島是東歐和西歐的交接處,是亞洲和歐洲之間的要衝,因而很自然地成為歐亞大陸幾大文明的會聚點,天主教與東正教,基督教與伊斯蘭教在這裏互爭短長,羅馬與拜占庭,奧匈帝國與奧斯曼帝國在這裏角逐爭戰,由此造成的結果是這個地區民族成份的多樣性,民族問題特別複雜而尖銳,長期不得安寧,很難形成一個統一而穩定的國家”。 因此直到本世紀初,作為第一次世界大戰後列強重新劃分勢力範圍的產物,才出現了南斯拉夫王國,後者僅僅存續了20幾年的時間就分崩離析了。前南斯拉夫社會主義聯邦共和國是以反法西斯的人民戰爭為歷史契機,在鐵托為首的南共聯盟領導下,在第二次世界大戰之後建立的。南斯拉夫各民族的確沒有在一個統一的國家內共同生活的歷史傳統。因此,如何通過制憲立國來實現各民族的團結和國家的統一,成為前南斯拉夫民族立法的根本問題。
  南斯拉夫與前蘇聯一樣實行聯邦制,南斯拉夫社會主義聯邦共和國由六個共和國和兩個自治省組成。前南斯拉夫憲法不僅規定實行聯邦制而且給予各民族以自治權。因此,前南斯拉夫和前蘇聯一樣均採取的是聯邦制和自治制度相結合的原則。除了聯邦內的各共和國實行自治外,屬於塞爾維亞社會主義共和國的兩個自治省:科索沃社會主義自治省和伏伊伏丁那社會主義自治省根據前南斯拉夫聯邦憲法享有自治權。

  前南斯拉夫1974年的憲法在序言部分原則一中規定:
南斯拉夫民族,從每個民族都享有包括分立權在內的自決權出發,基於各民族在人民解放戰爭和社會主義革命的共同鬥爭中自由表達的意志,並根據自己的歷史願望,認識到進一步鞏固他們的團結友愛是符合共同利益的, 與同他們共同生活的其他民族一起,結成了各自由平等民族的聯邦共和國,並建立了勞動者的社會主義聯邦共同體--南斯拉夫社會主義聯邦共和國。為了各民族的各自的和共同的利益,在這個共同體中實現和保證:
……;
  民族自由和獨立;
  各民族的團結和友愛;
……;
  人的個性得到全面發展的可能性和自由,人們和各民族在創造社會主義生活日益豐富的文化和文明的道路上,按照自己的利益和願望相互接近的可能性和自由;
……;
  社會經濟關係制度和政治制度的同意基礎,以保證個人階級和全體勞動者的共同利益和個民族的平等:
……;
  勞動者和各民族根據他們的憲法權利在社會主義共和國和社會主義自治省內行使自己的主權,而在根憲法確定符合共同利益時,也可在南斯拉夫社會主義聯邦共和國內行使自己的主權。
  勞動者和各民族根據本憲法,按照共和國和自治省協商、團結互助以及共和國和自治省平等參加聯邦機關的原則以及按照共和國和自治省對自身的發展以及整個社會主義共同體的發展負有責任的原則,在聯邦內做出決定。
  該憲法在序言部分原則七中規定:
  每個民族都有權通過自由選擇的道路和手段自由決定和建設自己的社會制度;
各民族享有自決和民族獨立的權利以及為達到上述目的進行解放鬥爭的權利;
尊重少數民族的權利,包括南斯拉夫各民族中作為少數民族生活在其他國家中的那部分人的權利;
……

……
  但是,與前蘇聯相同(甚至更嚴重)的是,前南斯拉夫在執法上逐漸有了偏差。特別是在南共高層領導人之間在是否擴大自治省自治權問題上發生分歧後,在科索沃社會主義自治省的幾大城市曾發生過學生示威遊行,要求建立阿爾巴尼亞共和國,提高科索沃的自治地位。特別是在鐵托去世之後,前南斯拉夫通過修改憲法索性收回了科索沃社會主義自治省的自治權,使其失去了自治的地位。

  前南斯拉夫的解體以及1998年以來發生在科索沃的種族衝突都與不當限制民族自治權有著密切聯繫。這些都是我們應當認真汲取的教訓。
(二)比較與分析

  1、關於國家形式
  前蘇聯和前南斯拉夫都是聯邦制國家。也就是說,這兩個國家都是通過建立聯邦制來解決多民族之間關係的。但是中國不同。中國是一個統一的、多民族的、單一制國家。我們是多民族國家,也實行社會主義制度,但為什麼沒有仿效前蘇聯採取聯邦制呢?實際上在這個問題上,中國共產黨是經歷了認識和發展的曲折過程的。早在中國共產黨建立初期,中國共產黨也曾把實行聯邦製作為黨的民族綱領之一。1922年在上海召開的中國共產黨第二次全國代表大會上通過的《宣言》中,曾經主張“用自由聯邦制,統一中國本部、蒙古、西藏、回疆,建立中華聯邦共和國……”。 但是,隨著中國共產黨對中華民族的深入瞭解以及其自身發展的逐漸成熟,後來又放棄了這一綱領,決定實行民主集中制,建立單一制國家。在改變策略這一點上,中國共產黨與俄國蘇維埃恰恰是背道而馳的:後者是從單一制到聯邦制,我們恰恰相反。改變政策的主要原因是中國的國情與前蘇聯不同。
  前蘇聯是以俄羅斯為主體民族的多民族國家。由於這個主體民族是一個壓迫性民族。其他民族長期以來受到俄羅斯民族的壓迫和剝削。如果不採取在自由聯合基礎上的聯邦制,俄國就面臨分裂的危險。在這種情況下,列寧斷然決定改變他過去一直堅持的建立單一制國家的立場,採取聯邦制。當然,前蘇聯採取聯邦制還有一個重要原因,即其他民族與俄羅斯民族在數量上並沒有漢族與其他民族那樣懸殊。中國是以漢族為主體民族的多民族國家。正如我國民族學專家甯騷教授所指出的,“從西元前221年秦‘滅六王,並中國’到1840年鴉片戰爭爆發,……。在這2000多年的時間裏,中國經歷了由統一到分裂再到統一的兩次大循環,最終形成了統一不可逆轉的歷史大趨勢。與此同時,中國發生了三次民族大融合,於是以漢族為凝聚核心,由中國個民族共同締造的民族共同體即中華民族,不僅在人數上和地域上越來越大,而且它的各個組成部分之間互相依存、互相吸引、互相滲透、互相吸收的力量也越來越增強”。 在這2000多年的時間裏,中華民族經歷的是分裂、統一、再分裂再統一、形成多元一體的民族格局的過程,各個民族之間經歷的是相互吸引、相互滲透的融合過程。這自然為建立統一的單一制國家奠定了堅實的基礎。此外,在中國的各個民族中,漢族與其他民族在數量上懸殊非常大。在目前業已認定的56個民族中,漢族是多數民族,其餘55個是少數民族。 少數民族的人口雖然僅約占中國整個人口的8%,但他們卻聚居在占全國總面積64%的中國國土之上,而且多數屬於邊疆地區。 這種狀況決定了中國不應照搬前蘇聯的聯邦制,而應採取符合本國國情的民族區域自治制度。雖然最終確定建立單一制的國家是1949年建國前夕的事,但是“隨著中國共產黨人對國情瞭解的深入和理論聯繫實際水平的提高”, 中國共產黨的民族綱領從抗日戰爭時期就開始從聯邦制向單一制國家內的民族自治轉變。 例如,1951年5月1日陝甘寧邊區政府頒佈的《陝甘寧邊區施政綱領》中規定建立“蒙回民族的自治區”。 到1947年我國第一個少數民族自治區--內蒙古自治區時,通過民族區域自治制度解決民族關係問題的綱領,無論在理論上還是實踐上都已經確定下來。

  2、關於“民族自決權”與自治權
  如上所述,這兩個國家都是通過聯邦制解決民族關係。由於是自願聯合起來的聯邦國家,所以在他們的憲法中都承認各加盟共和國或共和國的自決權;規定其聯邦的成員有自由退出聯邦的權利;規定聯邦成員可以在其內部行使主權,但同時又規定這種主權受聯邦的保護或強調聯邦的領土是統一的。由於中國是單一制國家,即使實行民族區域自治制度,各個自治區或自治地方並不是聯邦體制下的自由聯合體,而是在中央政府統一領導下的一級地方政府,必須服從中央集中統一的領導並保證國家法令在民族自治地方的貫徹執行。因此,中國的少數民族自治區或自治地方,不是聯邦成員或任何其他自願組合的聯合體成員,他們沒有所謂的“民族自決權”。但是,他們根據中國的憲法和1984年《民族區域自治法》享有自治權。根據1982年的憲法,我國的民族自治地方的自治權主要體現在以下幾個方面:
  第一,行政。在憲法第三章第六節中規定了民族自治地方的自治機關的首腦(即自治區、州和縣的人大主任或者副主任和自治區人民政府的區主席、州長或縣長)由實行區域自治的民族的公民擔任(第112-114條)。
  第二,立法。民族自治地方的人大有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例,但是自治區制定的自治條例和單行條例要在報全國人大常委會批准後,才能生效,自治區的下級自治地方制定的自治條例和單行條例要報省或自治區人大常委會批准後才能生效(第116條)。
  第三,經濟、社會、文化。民族自治地方有財政的自治權,可以自主地安排使用屬於民族自治地方的財政收入。此外還可以“在國家計畫的指導下,自主地安排和管理地方性的經濟建設事業”,“管理本地方的教育、科學、文化、衛生、體育事業、保護和管理民族”(第117-119條)。
  第四,公安。民族自治地方可以組織本地方維護社會治安的公安部隊,但要依照國家的軍事制度和當地的實際需要,還要經國務院批准(第120條)。
  第五,語言。民族自治地方的自治機關執行職務時可以使用當地通用的一種或幾種語言文字(第121條)。各民族公民都有用本民族語言文字進行訴訟的權利。在少數民族聚居或多民族共同居住的地區,法院應用當地通用語言進行審理;起訴書、判決書、佈告和其他文書應當根據實際需要使用當地通用的一種或幾種文字。
  1984年《民族區域自治法》以上述憲法的規定為基礎對自治權做出了更加具體的規定。可以說,在法律上中國的民族自治地方享有比較廣泛的自治權。但是實際上這種自治權是否得到充分的行使呢?這種立法與法律實施的問題是普遍存在的,後者是所有法律存在目的所在,但討論法律的實施問題不在本文所應涉及的範圍。
  3、關於少數民族的權利
如前所述,在B公約第27條中,少數者的權利是屬於個人的,不屬於少數者團體。因此,可以說前蘇聯或前南斯拉夫或中國的國內立法賦予少數民族的權利都是超出B公約的規定的。
  首先,前蘇聯和前南斯拉夫憲法中關於自決權的規定肯定遠遠超出B公約規定的少數者權利的範圍。因為B公約中第一條中的自決權是一項適用於殖民地人民和其他被壓迫民族的集體權利,而B公約第27條是個人的權利。而且B公約中“少數者”不是集體概念,自決權是不適用的。這裏不去追究在前蘇聯和前南斯拉夫的少數民族是否行使了自決權。但是這兩個國家在憲法中做出的此種規定,顯然是與B公約中自決權不同的,後者並不適用於主權國家範圍內的少數民族。
  其次,中國憲法和《民族區域自治法》中規定的“自治權”也是B公約中沒有的。實際上可以說整個現行國際法,無論條約國際法還是習慣國際法,都不涉及少數民族的自治權的問題,更沒有“自治權”的概念。
  總之,可以說無論前蘇聯憲法中關於自決權的規定,還是中國憲法中關於自治權的規定,從國際人權法的角度來看都是比較超前的。但是,關鍵的問題不在於規定得如何好,而在於是否能夠很好地貫徹執行。前蘇聯和前南斯拉夫的實踐證明,自決權並沒有實現。中國的《民族區域自治法》不僅在執行中存在問題,該法律本身也需要修改。

五、中國民族立法存在的一些問題

  自1984年頒佈實施《民族區域自治法》至今已經15年了。在這15年間,中國發生了很大變化。其中最大的變化之一是,我國已經從社會主義計劃經濟體制轉變為社會主義市場經濟體制。此外,我國於1998年簽署了B公約,從而將該公約與1984《民族區域自治法》的關係以及該法與該公約是否有衝突等問題擺在人們目前。這些變化都促使我們對15年前制定的《民族區域自治法》加以審視,以便找出該法存在的問題並作出適當修訂。
  (一)以社會主義計劃經濟為立法基礎的規定應當修訂
  《民族區域自治法》是從1979年開始起草的。當時的第五屆全國人大二次會議恢復建立了在“文化革命”中被撤銷的“全國人大民族委員會”,後者負責的三項任務之一就是起草民族區域自治法。 雖然當時我國已經走上了改革開放的道路,但社會主義計劃經濟仍然是我國的經濟體制。因此,《民族區域自治法》的第26條、第28條、第29條和第31條關於“自治機關的自治權”的規定均有“在國家計畫指導下”或依照“國家統一規劃”等限定性措辭。正如一些學者所指出的那樣,“我國實行社會主義收藏經濟體制後,這些限定規定對民族區域自治地方從當地實際情況出發,面對國際、國內市場經濟競爭的特點,行使自治權加快發展各項事業已受到很大局限”。 此外,我國一些在新的經濟體制下制定的法律,如稅法、銀行法等,對於“結合市場經濟應當如何做出新的規定,基本未作考慮,也沒有授權方面的條款”。 要解決這些問題,必須對1984《民族區域自治法》做出適當修訂。

  (二)散居或雜居少數民族的權利保障問題
  受到1984《民族區域自治法》保護的少數民族成員是那些已經建立區域自治地方範圍內的少數民族的成員。但是, 在我國1.0846億的少數民族人口中尚有2700萬的散居少數民族人口(占少數民族人口的25%)。這種情況在某些省份可能比較嚴重。“例如,河南省的民族自治地方有1州7縣,實行區域自治的民族只有土家族、苗族、侗族和瑤族4個,而相比之下,全省散居少數民族的成份多達50個”。 如何保障這些少數民族成員的權利,是我國民族立法工作者應該關注的重要問題。據瞭解,全國人大民族委員會從1986年開始起草《散居少數民族權益保障法》,現已10多易其稿。但不知何故,尚未出臺。實際上我國對於這部分少數民族成員的權利保障問題還是比較重視的。1952年曾經發佈過《政務院關於保障一切散居的少數民族成分享有民族平等權利的決定》,1979年也曾發佈過《中共中央、國務院批轉國家民委關於做好雜居、散居少數民族工作的報告的通知》。但是這些法律從1984年以後就已經不符合我國的發展和變化了。實際上,在頒佈《民族區域自治法》的同時就應該制定與其相配套的《散居少數民族權益保障法》。如果能夠使該法儘快出臺,從而使那些並不居住在區域自治地方範圍內,因而享受不到《民族區域自治法》保護的少數民族成員也能得到法律的保護,將對我國民族立法的發展有很大推動。

  (三)民族自治地方立法存在的主要問題
  1984《民族區域自治法》的核心是賦予民族自治地方以自治權。然而自治權的行使必須根據各自治地方的具體情況由各自的自治機關來進行。至於民族自治地方的自治機關如何行使自治權,1982年憲法第15條規定,“根據憲法和法律,由民族自治地方的自治條例或者單行條例規定”。1984《民族區域自治法》頒佈15年來,已有約120個民族自治地方制定了自治條例。但是,很多自治條例都是為了盲目追求“大而全”或“小而全”,照抄、照搬法律、行政法規、規章以及政策性檔。 實際上,各自治條例之間也存在互相照搬、照抄的現象,缺乏地方特性,給人以“為立法而立法”的印象。這是一個必須認真對待的問題。如果這個問題不解決,民族自治地方的自治權將留於形式,直接影響自治權的行使。

  六、中國加入B公約面臨的主要問題
  (一)中國民族立法與B公約第27條沒有明顯衝突
  從目前我國的民族立法現狀來看,我國的在保護少數民族的立法上不僅與B公約第27條沒有衝突,而且要比B公約優越。如前所述,在B公約第27條起草時,為了避免少數者團體要求行使自決權,第27條的措辭著重強調少數者俄權利是少數者團體成員的個人權利。我國的民族立法雖然沒有像前蘇聯或前南斯拉夫那樣承認少數民族有自決權,但是,同時也沒有像B公約第27條規定的那樣將少數民族作為個人來對待。無論中國的憲法還是《民族區域自治法》,都是把少數民族作為一個整體對待的。因此,在這個問題上,中國的國內立法比B公約的規定要優越一些。這裏需要指出的是,中國國內法賦予少數民族自治地方的權利是“自治權”,不是“自決權”。雖然僅一字之差,但萬萬不可混淆。後者是B公約第1條規定的,僅適用於殖民地人民和其他被壓迫民族的集體權利;前者雖然也是一項集體權利,但它是中國國內法上的概念,與B公約中的自決權沒有任何聯繫。

  (二)中國國內法中沒有“少數者”的概念
  B公約第27條中的少數者概念是比較寬泛的。主要與一國的整個人口相比,在種族、宗教或語言上屬於少數的,即為B公約第27條所指的“少數者”。我國國內法中只有“少數民族”平等概念,沒有“少數者”的概念。前者僅指我國已經被認定的55個民族。其結果是屬於沒有被認定的少數民族的少數者不能得到法律的保護。實際上,我國少數民族的甄別是以史達林為民族所下的定義為依據的。根據他的定義,民族應具備四個基本特徵:共同語言、共同地域、共同經濟生活和共同心理素質。 根據這四個特徵,我國1953年匯總登記上報的400多個民族名稱中,絕大多數沒有被認定。當然,“它們有的是自稱,有的是他稱;有的為一個族體不同支系的名稱,有的為一個族體不同的漢語音譯;有的以居住區的地理名稱而得名,有的則以特殊的生產生活方式命名,如此等等”。 但是,仍然有一些民族僅由於數量少而尚未得到認定。此外,由於我國少數民族的權利主要是通過《民族區域自治法》加以保護的,因此還有一部分少數民族的權利不能得到該法的保護,即那些雖屬於已被認定,但因為不夠具備一定的條件從而尚未建立自治地方的少數民族。 基於上述情況,我國有必要制定“散居或雜居少數民族權益保障法”或“未實行區域自治少數民族權益保障法”, 也有必要在法律上建立與B公約第27條相符合的“少數者”概念。

  (三)法律的有效實施是保護少數民族和少數者權利的關鍵
  我國保護少數民族的法律尚未形成體系。根據張文山教授的觀點,中國民族法律提第四基本構架由四個層次構成:第一,民族區域自治法;第二,專門法律;第三,為實施專門法而制定的行政法規和細則;第四,自治條例、單行條例和地方性法規。我國的民族立法,目前只有兩頭的層次,中間的兩個層次中,第二個層次仍是空白,第三個層次也屬欠缺。其實,即使比較好的第一和第四個層次也存在不足之處,特別是自治條例這個層次問題相當得多。總體來看,我國的民族立法仍然處於初級發展階段,也就是說,只有第一層次的法律---基本原則和基本綱領---比較完善,規範性和可操作性的專門法律、實施法律的具體措施以及自治條例和地方性法規都很欠缺。應該承認我國的《民族區域自治法》是一部相當不錯的法律。但是再好的法律得不到實施也是等於零。我們應該汲取前蘇聯和前南斯拉夫的教訓,應該把法律的實施看得更重要,應該儘快完善後面三個層次的民族法律體系,因為它們對實施《民族區域自治法》是至關重要的。否則,我們的民族自治制度也可能僅留於形式,造成不堪設想的後果。


  結束語
  中國已經簽署了B公約,批准B公約也只是時間問題。但是從簽字到加入書的最終批准可能還有一段時間,甚至可能是相當長的時間。在此期間我們有很多的工作要做,有很多問題要研究。作為研究人權的學者,可以以此為契機,促進人權和人的基本自由在我國的尊重和遵行。雖然從全球的角度來看,中國在保護少數民族權利方面做得還算是不錯的,但我們還存在不少問題,我們的立法需要完善,在實施法律方面我們要走的路還很長很長。

附錄:國家民族法律法規目錄(1949-現在)

1、 《中華人民共和國民族區域自治法》(1984年5月31日公佈,1984年10月1日實施)
2、培養少數民族幹部試行方案(1950年11月24日政務院第60次會議批准)
3、籌備中央民族學院試行方案(1950年11月24日政務院第60次會議批准)
4、中央人民政府政務院關於伊斯蘭教的人民在其三大節日屠宰自己食用的牛羊肉應免征屠宰稅並放寬檢驗標準的通令(1950年12月2日)
5、政務院關於批轉中央貿易部民族貿易會議報告並通知執行的指示(1951年10月5日發佈、施行)
6、政務院關於處理帶有歧視或侮辱少數民族性質的稱謂、地名、碑碣、匾聯的指示(1951年5月16日發佈、實施)
7、政務院關於建立民族教育行政機構的決定(1952年4月16日發佈、實施)
8、中華人民共和國民族區域自治實施綱要(1952年8月8日中央人民政府委員會第18次會議批准)
9、政務院關於保障一切散居的少數民族成分享有民族平等權利的決定(1952年8月13日發佈、實施)
10、中央人民政府政務院關於少數民族畢業生分配工作的指示(1952年11月9日)
11、國務院關於今後在行文中和書報雜誌裏一律不用“滿清”的稱謂的通知(1965年2月18日)
12、國務院關於各少數民族創立和改革文字方案的批准程式和實驗推行分工的通知(1956年3月10日發佈、實施)
13、國務院關於“伊斯蘭教”名稱問題的通知(1956年6月2日)
14、國務院關於少數民族教育事業經費問題的指示(1956年9月)
15、國務院對中國文字改革委員會關於討論僮文方案和少數民族文字方案中設計字母的幾項原則的報告的批復(1957年12月10日發佈、實施)
16、國務院批轉財政部、民族事務委員會《關於改進民族自治地方財政管理的規定(草案)》(1963年12月14日)
17、國務院關於更改僮族及僮族自治地方名稱問題給廣西僮族自治區人民委員會、雲南省人民委員會、廣東省人民委員會的批復(1965年12月)
18、關於民族自治地方財政管理暫行辦法(1958年6月13日公佈)
19、國務院批轉輕工業部、商業部關於加強少數民族特需品生產和供應工作的報告的通知(1973年12月20日發佈、實施)
20、國務院關於八省、自治區蒙古語文工作協作會議情況報告的批復(1977年11月7日)
21、中共中央、國務院批轉國家民委關於做好雜居、散居少數民族工作的報告的通知(1979年10月12日發佈、實施)
22、國務院批轉國家民委、教育部關於印發《涼山州革命委員會關於〈彝文規範方案〉的報告》的批復(1980年8月1日)
23、國務院批轉國家民委、國家出版局關於大力加強少數民族文字圖書出版工作的報告的通知(1981年3月14日發佈、實施)
24、國務院批轉全國民族貿易和民族用品生產工作會議紀要的通知(1981年7月14日發佈、實施)
25、國務院關於邊銷茶生產和收購工作的通知(1982年4月2日)
26、國務院批轉關於經濟發達省、市同少數民族地區對口支援和經濟技術協作工作座談會紀要的通知(1983年1月11日發佈、實施)
27、國務院批轉勞動人事部、國家民委關於加強邊遠地區科技隊伍建設若干政策問題的報告的通知(1983年4月18日)
28、國務院批轉衛生部和國家民委關於全國少數民族衛生工作會議的紀要(1983年7月25日)
29、國務院關於建立民族鄉問題的通知(1983年1

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