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新憲政架構下的立法行政關係:以預算法修正為例

陳敦源、徐仁輝*


壹、前言

   經濟發展是大家都關心的,李總統也同樣關切。但此事(證交稅調整風波)是經濟問題,關鍵在於經濟措施的選擇,現在的發展太政治化了,弄得太複雜,甚至拉到憲法層次,反而把問題的焦點弄模糊掉了。

總統府副秘書長林碧炤(中國時報,民國88年2月24日)

   府院之間因證交稅調整問題引發憲政爭議,部份朝野立委今天上午主張修憲釐清總統和行政院長權責,國民黨國改會長李慶安主張修憲改成總統制,明確建立總統權力和監督制衡機制,民進黨立委林濁水認為應由總統主持國務會議,建立清晰的決策機制和府院溝通管道,新黨也希望推動權責相符的政府體制,誰決策就誰負責。

各黨立委(中國時報,民國88年2月24日)

   這不是證交稅問題,而是憲政危機。

中國時報社論標題(民國88年2月25日)

   立法院在進行證交稅條例修法時,不應該授與行政院行政裁量權,可以自行調整證交稅的權力。

國民黨國改會新科立委(中國時報,民國88年2月26日)

   證交稅只是單純的經濟判斷問題,不可能造成府院問題、憲政問題,…證卷市場非常重視時效性,若由立法院做決定,會失去時效性;由行政部門決定,立法院一樣可以監督,而且授權行政部門來決定,立法院可以減少很多困擾。

行政院長蕭萬長(中國時報,民國88年2月26日)

  民國八十八年春,總統府聯合立院多數黨向行政院施壓修改證交稅條例,試圖調降證交稅以刺激低迷的股市,蕭院長的真假倦勤風波,引發朝野一片議論之聲,民進黨與新黨於立院開議第一天提出不信任案,因為國民黨在立院佔絕對優勢以142:83失敗,輿論將該問題視為我國第四次修憲後的一次憲政危機,也大多將問題癥結鎖定在我們的「雙首長制」,並將解決方法定位在修憲的層次;然而,以總統府與行政院為首的官員們,卻認為這事不是憲政層次的問題,只是經濟政策議題,將問題定位在單純的政策制定層次。台灣經過十年的憲改,對於各種憲政體制的爭議已經多有討論,孰優孰劣雖然一直各說各話、未有定論,但是我國已經走向半總統制是不爭的事實,本次證交稅爭議,與以往如副總統兼任閣揆的爭議所不同的,是它第一次凸顯了行政立法部門之間因特定公共政策議題所產生的「權力授與」(delegation of power)抉擇,依筆者們的看法,這暨非憲政層次的問題,也不是單純的政策議決,其真正核心應該是:「立院在證交稅率的變動上,是否應該將其決定權授與行政院」的問題。權力授與是任何憲政體制所共有的現象,也是行憲歷程中行政、立法兩造天天所必須面對的問題,但是在國內的相關行政立法互動議題的討論,卻不是為「內閣制vs.總統制,孰優孰劣?」的問題所掩蓋、就是執迷在專業決策的泥沼中,這些偏失一方面造成我們習慣性地尋找修憲途徑來解決政策爭議,另一方面試圖以專業「真理」來對抗民主決策中的民粹要素,這兩者對於吾國憲政體制的實質發展,事實上並無助益。

  權力授與關係不但是「行憲」的重要內涵,更是一國憲政體制制度發展的重要場域與機制,憲法所無法巨細糜遺規範的行政立法互動的制度內涵,是必須花時間「玩」出來的,這「玩」不但是需要時間,其過程與結果也大半決定了吾國未來政府整體運作的穩定與效能。這種制度變遷與發展的現象,廣泛地制約著轉型期中我國預算制定過程(比方說預算法)、各項管制政策(比方說金融管制法規)、官僚體系控制機制(比方說行政程序法、行政院組織法)等行政立法關係重要內涵的成形。本文試圖從「權力授與」的角度,重新檢視我國行政立法關係運作的內涵,並以民國87年預算法修正為例,展現我國民主化進程中,有關權力授與制度變遷的實況,以期建立觀察台灣未來行政立法關係各項制度發展的核心理論。本文第二節將先由制度經濟學的「委託人與代理人」理論(principal-agent theory)出發,探討吾國現行憲政架構下的行政立法關係特色,並指出行政立法關係制度選擇所要面對的三項重要問題;為了瞭解吾國行政立法實質關係發展的內涵,我們將於第三節當中以代理人理論為經、理性選擇制度論(rational choice institutionalism; Weingast, 1996)為緯,討論吾國行政立法運作授權關係的制度選擇邏輯,並從吾國制度環境之特性中尋找解釋行政立法關係發展的線索,並為下一節中分析預算法修正鋪路;第四節當中我們將以最近一次預算法修正為例,展現我國行政立法制度發展的實況,我們首先簡述吾國預算法結構變遷的歷史,並依據前一節的理論針對此次的修正提出分析;最後,我們將在結論中提出從權力授與觀點出發的國會改革建議。

貳、權力授與:回歸立法行政關係理論的核心

   權力授與(Delegation of Power)是政府運作中無法避免與必要的活動,任何代議政治的理論都少不了它…權力授與對於權力釋出者與接受者都產生一定程度的影響,從權力釋出第一步到最後一步,步步都有風險與算計,如果想要議會政治上軌道,了解權力授與的結果是必要的。

- Theodore J. Lowi

  近年來,不論學界或是輿論界對於國會改革的討論,常圍繞兩個主軸,一是憲政架構,另一是運作效能。前者從憲法制度設計出發(總統制、內閣制或混合制),探討合宜的行政立法關係,該項討論的核心議題是政治穩定與衝突解決機制;後者從立院內部議事效能出發,尋找促進立院法案審查功能的方法,第二個主軸有些像民意機關的「政府再造」運動,講求提升民意機關本身的工作效率;然而,對照美國學界對議會政治發展的文獻(參Bender,1988; Bender and Moe, 1985; Bender, Taylor and van Gaalen, 1985; Calvert, McCubbins and Weingast, 1989; Clavert and Weingast, 1982; Fiorina,1979; 1982; 1986; Hommond and Knott, 1996; Horn, 1995; Kiewiet and McCubbins, 1991; McCubbins, Noll and Weingast, 1987; 1989; McCubbins and Schwartz, 1984; Weingast, 1984; Weingast and Moran, 1983),我們對於行政立法互動關係的思惟,一直缺少一個重要的第三面向:「權力授與」。「權力授與」簡單而言就是擁有權力的人將其權力委託他人運用,在一定的契約關係規範之下,受委託人依照委託人的心意付諸行動完成所託;這種關係大略可用組織經濟學當中的「委託人與代理人」理論(principal-agent theory)來概括描述。依照Horn(1995)的說法,「政治過程就好似一連串獨立的委託人與代理人關係」,政策過程的權力基礎,就是由人民委託議員、議員委託官僚、官僚上司委託下屬的關係所構成。

  權力授與之所以是政府運作的核心議題,一方面因為民主政治講求統治正當性來自人民認可(consent),統治者必須時時面對來自人民的正當性挑戰,這隱含接受委託、也就是一般所言「向誰負責」的意義;另一方面,人民雖然各自擁有自然權力,但卻因為效率的問題而無法自己統治自己,必須要將各自的權力經由民主程序,委託給民選代表進行統治,這隱含分工效率與不得不為的意義。從選民將自己的權力委託給民選政治人物開始,所謂政府的權力運作與公共政策決策的實質內涵,就是環繞在權力授與的層層關係當中。

  若就權力授與觀點來看各國憲法中的行政與立法關係(請參考圖一),內閣制國家人民將權力委託給國會議員,國會議員又使用包括正與負的委託方法(positive and negative delegation;同意權與倒閣權),將行政權委託給內閣,內閣再將執行權力委託給官僚體系,產生清楚的由上到下的責任關係;而在總統制國家,人民將其權力同時委託給總統(行政權)與國會議員(立法權),再由總統於國會的認可之下,將執行權力委託給政治任命人員(共同擁有正的委託,但是沒有負的委託權),再由政治任命人員,將部份執行權委託給官僚體系,產生統治的責任關係。從我國憲政體制來看,四次修憲前的立法行政關係,受孫中山先生「權能區分,五權分立,人民有權,政府有能」思想、與當時國共談判現實權力消長考量的影響,產生所謂的五權憲法,這其中,人民將其權力同時委託給國大代表(政權)與立法委員(立法權),國民大會再將行政權委託給總統,總統經由立法院的同意再將執行權委託給行政院長(與總統制類似),由行政院長向立法院負責,再由行政院長將部份執行權委託給官僚體系;四次修憲之後,這種委託關係有了更複雜的更動,首先人民將其權力委託給三個單位:國民大會(政權)、總統(行政權)與立法院(立法權),再由總統獨自擁有行政院長正的委託權(任命),但將內閣制負的委託權(倒閣權)交給立院,最後再由行政院將權力委託給官僚體系。

  若從比較的觀點來看,在委託人代理人理論之下的立法行政關係,出現下列三項值得深思的議題:


多重代理人(multiple agents):除了內閣制以外,其他三種制度人民投票的第一層授權關係中,都出現了多重代理人的現象,這種現象一方面產生我們一般所謂的制衡效果,讓行政立法機關相互爭取人民的正當性;但另一方面,這種現象也造成了總統與國會間對於政策責任的「推諉」(shirking)的問題,其後果乃是人民無法確切判斷政治責任的歸屬問題,進而因為獎懲的資訊不足,而使得代理人成本增加。


多重委託人(multiple principals):若是從政治任命人員的角度出發,除了內閣制以外,他們必須面對多重委託人的現實,這現實一方面造就政務人員對於具爭議性政策議題容易產生無所適從的尷尬;另一方面,這多重委託人關係將會影響到政務人員或是立法委員對於官僚體系掌控的難度;因此,這種現實有利於官僚自主性(autonomy)的追求,也間接造成「誰掌空官僚體系」(who control bureaucracy?)或是「無人能控制的官僚體系」(runaway bureaucracy)的問題。


不對稱的制衡關係:所有四種制度當中,議會由於其組織形式是合議制,又是社會利益的匯聚點,決策內容本來就是以協調、妥協與競爭為主,目的是凸顯政策背後的各種聲音,以達成民主政治當中重要的「充分討論」目的(deliberation);相對於行政體系的科層結構,議會在基因上就不是要追求數字效率的;因此,要由議會監督行政,單單是議員與議員之間的統合成本(coordination cost)就常高的得驚人,更別論在政策資訊的獲取與解讀、行政行為的監督與判斷上的緩慢與遲疑,這就造成議會與行政官撩間不對稱的制衡關係。若是從議會的角度出發,內閣制中的議會獨享人民授與的權力,其對行政機關也享有絕對的授權,這就是「議會至上」(legislative supremacy)概念的完美形式。然而,以美國為首的總統制傳統,議會不再獨享人民授權,並與總統共享任用政治任命人員的權力,二十世紀之前,各項政務的單純使得「議會至上」的概念再美國仍可展現,但是二十世紀之後美國逐漸成為世界強權,行政立法之間的均衡關係因為政務國際化與時效性的影響,使得議會至上日漸被「帝皇總統」(imperial presidency)所代替,以總統為首的行政機關逐漸凌駕國會,成為憲政運作的重心(Huntington, 1965; Sundquist, 1981),由於代理人成本增加,國會產生立法越多、權力越小的現象;這是因為國會立出來的法但卻因代理人成本太高的問題而無法監督,這與將權力完全賦予行政機關沒有兩樣。因此,國會改革的目標,通常都是為了從組織上與制度上,增強控制代理人成本的能力,以期更有效地設計監督機制與實際上監督行政機關的作為。

  總括而言,任何一種憲政體制都有所謂的代理人成本問題,內閣制與非內閣制設計比較起來,雖然其代理關係單純,代理人成本就相對較低,但是內閣制以不信任案作為收回委託權力的手段,其監控成本比起總統制定期改選來得大且有高度的不確定性。而我國四次修憲後的體制,比起其他兩種非內閣制的體制,又有兩項增加代理人成本的項目,其一,國民大會對於整個行政機關沒有強有力的授權關係,它的存在只增加無謂的代理人成本而已;其二,我們引進了內閣制的倒閣權,就是引進了代理人成本增加的風險。

參、行政立法關係制度選擇的邏輯與環境

  議會面對行政部門的議決或是監督事項,其本質都是權力授與的問題,憲法架構下行政立法關係的選擇或許有助於憲政衝突的解決,但是並不保證政府運作是依照大多數人民的心意而行。民主政治分權制衡理論的核心,不單是權力的分配與制度的切割,更是授權關係中行為兩造的互動與運作,這種互動是充實行政立法關係實質內涵的重要機制。為了深入瞭解該項機制,本節中我們以代理人理論為經、理性選擇制度論為緯,從權力授與的角度,討論吾國行政立法關係的制度選擇邏輯,並從吾國制度環境之特性中尋找解釋制度發展的線索,並為下一節分析吾國87年預算法修正鋪路。

一、從委託人代理人理論看行政立法關係制度選擇的邏輯

(一)主要行動者的偏好、動機與互動選擇:

  行政立法關係互動的主要行動者,根據Horn(1995)的說法,是包括選民、立法者(指議會中的”有效聯盟”;enacting coalition)與行政者;學者Terry Moe (1990: 131)將這種關係稱為「結構的選擇的政治」(the politics of structural choice),但他認為這關係中的主要行為者是利益團體、政治人物、與官僚;行政立法的制度內涵對於這三者在政策過程中的預期、行動與結果都有重要的影響,因此他們對於制度內涵具有偏好。其一,對於人民來說,政策產出不是獲益就是負擔,人民懂得採取各種管道爭取行政立法運作關係中意屬的結構,比方說,柯媽媽為了推動汽車強制責任險與行政立法機關奮鬥八年的故事,就是一個活生生的例子(楊明, 1998)。其二,至於立法者對於制度結構的偏好,是他們為著重選(reelection)的動機而來的,在特定制度選擇的情境中,他們會針對自己所擁有的國會實力,來取捨選項,以爭取重選的最大可能。其三,至於官僚的政策偏好,理論上來說應該是趨向中立的,但是,官僚內部升遷調整與工作境遇(也就是官僚最切身的關懷),多少受到從民選首長與政治任命人員而來的制約,加上我國長期以來由國民黨掌控官僚體系,這種結構對官僚對行政立法制度偏好的影響不容忽視,也使得官僚體系最能反應其生存資源來源者的制度偏好。最後,討論互動決策的焦點是:制度選擇的結果,是由各種行為人在現有的憲政架構之下,經由策略互動之後的產物,行為人在各自認知的策略環境當中,做出最好的行動選擇,而每種行為人的行動選擇,共同決定了制度選擇的結果。

(二)代理人成本的解決(I):多重委託人

  如前一節所言,非內閣制的國家所要面對的頭號代理人成本就是來自於多重委託人問題,由政治任命人員所帶領的官僚體系是由包括總統與國會多重「頭家」來授權指揮的,從憲政結構設計的角度來看,這就是我們所謂制衡關係的一個重要的面向。而我國現行的制衡關係,通常最令人擔心的就是所謂「分裂政府」(divided government; Fiorina, 1996)發生的可能,也就是說,當總統與國會多數分屬不同政黨時所可能帶來的不穩定。這種觀點一方面顯示了,對於國會來說,分裂政府使得代理人成本變大,官僚體制監控困難度增高,另一方面也代表了政黨組織與體系在解決行政立法間代理人成本問題上的關鍵地位。從不對稱制衡關係的角度來看,立院黨團運作的良窳,也決定了議會本身決策與監督能力,其中關鍵邏輯也是降低代理人成本的問題。總括而言,不論是分裂政府或是統合政府(unified government),政黨組織與政黨協商機制扮演了關鍵減輕代理人成本的角色,一國政黨內部決策機制是否健全,政黨間的互信是否足夠、協商機制是否具有果效,都對於掌控官僚體系的本質有關鍵的影響。

(三)代理人成本的解決(II):資訊獲取、行動偵測與資料處理

  談完了國會在結構上的代理人問題之後,議會監督事項的本質上,也存在兩項與代理人成本有關的問題,一是隱藏資訊,一是隱藏行動。前者代表議會執行篩選與選擇政策執行對象與內容時所產生的資訊匱乏的問題,因而造成議會設計各項監督結構時的「逆向選擇」(adverse selection)現象,代理人可以因隱藏與契約直接相關的資訊而獲利;再者,當法律通過之後,又產生執行監督的問題,這牽涉到被監度機關可以因為隱藏其行政行為而獲利,但是監控機關在監控能力不足的現實之下,所產生的「道德危機」(moral hazard)現象。這些現象事實一般而言可由下列四類方式解決之(Kiewiet and McCubbins, 1991: 27-37)。其一,設計適當的合約內容,最有效的方式是在設計後兩項的機制當中,加入適當的誘因結構設計(簡單地說就是一種獎懲措施),以使得代理人與委託人間的利益趨於一致;其二,善用事前(ex ante)篩選機制,比方說,聽證會的功能就是在決策的事前,減少隱藏資訊,降低逆向選擇對於該委託關係的影響程度;其三,善用事後(ex post)監控與資訊要求機制,比方說,會計單位所要求的報帳格式,就是一種事後監督機制,以減少隱藏行動,降低道德危機對該委託人代理人關係的影響程度;其四,適當利用「制度牽制」(institutional check)機制,也就是從制度脈絡中設計特殊的「否決次團體」(veto subgroups),以達到委託人監控的目的,比方說行政機關中的會計與審計單位。值得注意但有趣的是,以上這些方式都是為了要解決代理人成本問題而想出來的方法,但是他們都有所謂「麥迪遜的困境」,因為這些方式的設計、成形與執行也會產生新的代理人成本問題,造成「誰控制控制者」(who govern the governor?)無限循環的問題。

二、從理性選擇制度論看吾國行政立法制度運作之環境特性

(一)先羅馬後希臘:行政權獨佔的現實

  公共行政學者Dwight Waldo(1980: 3)曾說美國的「政治是希臘的,行政是羅馬的(our politics are Greek, but our administration is Roman.)」,若是從制度演化的角度來看,美國是先有希臘(民主),才有羅馬(行政國),行政官僚的政策制定與執行的權力,都是向民選單位所一點一滴要求來的(Stillman, 1991);但是對照起我國威權到民主的歷史,我們是先有羅馬,近十年才開始有希臘,這種特色,產生一項結果,這也是所有民主轉型國家行政立法互動關係的現實環境:「過去威權的時代所遺留下來的所有行政立法互動制度的實質內涵,都是設定(by default)在百分之百的立法授權之下(也就過去所謂立法院是「橡皮圖章」的意義)」,因為,行政單位本來就握有關於公共政策制定與專業能力的實權,所以包括人民與技術官僚們常會感覺:「民主化之後的政策過程,加入一個國會在其中是非常『麻煩』的事」。從策略互動的角度來看,現今的吾國立法行政關係,每一次針對特定領域的互動,都是立法院收回與學習授權的機會,而行政單位最好的對策就是:「沒有必要時什麼都不要碰,則權力最大」,可以不碰的政策領域就不要去碰,免得讓立院知道了之後收回授權,有時還失控加入一些更麻煩的東西,得不償失。如果以上的推論是正確的,吾國許多法案遲遲不修除了立院的議事效率之外,行政機關權力授與極大化的考量所產生的不行動(inaction),可能也是一直被忽略的因素。下一節當中吾國預算法修正的進進程中,我們可以清楚看見行政機關這種為了固權而不行動的現象。

(二)一黨獨大的矛盾:交替執政前的政治現實

  在前一段談到解決代理人成本問題時,曾特別提到政黨與政黨體系的重要性,若從吾國的民主化歷史來看,我們過去是一黨專政的國家,由於政黨可以介入立法與行政間制衡運作,降低指揮官僚體系時的多重委託人的成本,行政立法互動中多重委託人的問題,過去威權時代是由一黨領政來解決了,其前提是國民當內部必須是一條鞭的統治形式,如此才能避免將多重委託人的問題內化成過民黨內部的問題;從某一角度來說,這種決策形態是非常有「效率」的。民主化之後,反對黨興起,吾國政黨政治政蓬勃發展,但是,若是從解決民主政治多重代理人問題的面向來看,十年前與今天並沒有什麼差別,唯一的差別是今日國民黨的權力是來自選舉。換句話說,因為國民黨仍然藉由選票優勢掌控著行政與立法機關,而國民黨內部仍然是威權統治形態,這種情況產生下列三項結果。

  其一,除非國民黨失去她在行政或立法單位的優勢,政策決議的討論面向將永遠停留在技術官僚與利益團體的觀點,行政立法間權力授與的討論不易出現,也就是說「立法院立場」難以在國民黨一黨獨大的政策過程中展現與成長;其二,除非國民黨失去優勢,否則要談其內部民主是不可能的,因為目前運作形式是最有「效率」的,也是一個「均衡狀態」,因為它好用,在外部優勢持續的前提下,任何人在黨主席的位置上都是解決代理人成本的焦點,也將是吾國最有權力的人。其三,討論美國國會授權行為的文獻中,有一個著名的假定就是「政黨棄權假定」(abdication hypothesis; Kiewiet and McCubbins, 1991),國會多數黨在重要的法案上,屢次放棄站上政策制定核心位置的機會,而將權力交給總統或是行政機關,其原因乃是要避免爭議,將許多重要但燙手的政策,交給行政機關處理。這項假設在目前台灣的情況之下,雖然成立但原因不同,因為執政黨一黨獨大掌控兩院,立院多數黨的利益仍然要不時與國民黨高層決策相配合,因此政黨在攸關立院「院格」提升的關鍵法案上,要站在立院這一邊並不容易,造成台灣特殊的「政黨棄權」現象。

  簡單地討論了行政立法關係制度選擇的邏輯與環境之後,讓我們將民國87年預算法修正的過程,作一回顧,並藉助第三章中的核心概念,來檢視理論與現實的配合程度,以為繼續了解吾國行政立法互動關係的研究打下基礎。

肆、預算法修正案例說明

  公共預算是政府為達成其政策目標,所作各項施政計畫與財務資源之結合(Wildavsky,1988)。公共預算過程從編製、審議、執行到決算與審計皆是決策過程(decision-making process),有技術性層面,也有政治性層面;一方面追求資源配置的效率,一方面則為達成政治力量的共識與妥協,這政治關係中最重要的內涵就是立法與行政機關間的授權關係,這也是為何本文選擇以預算法修正為例來展現民主化後行政與立法制度變遷的實況。預算法乃詳盡規範公共預算過程之基本大法,它包含各項增進財務效能之技術性規定,也包含預算過程中各機關不同權責的劃分與平衡。而預算法的研修,也代表行政立法之間最重要授權關係再妥協機制的制度選擇。

一、修法經過

  我國預算法訂定於民國二十一年,當時主要係參考美國甘末爾顧問團意見所制訂,其間歷經六次修正(26、37、42、46、48與60年),經隔27年之久,至87年始再作修正。為何預算法前6次修法密集,而這次修法卻間隔如此之久?究其原因,可以用前一節當中所謂行政機關「沒有必要時什麼都不要碰則權力最大」的假設來了解。修正前的預算法由於僅係針對預算程序作原則性的規範,又因為是威權時代的產物,立法審議預算主要在為行政部門所提預算背書(如立法院對中央政府50年度至76年度總預算平均刪減率為0.11%; Hsu, 1994),因此留有許多的彈性空間與授權容許行政部門自由發揮。在昔日威權時代,行政部門容易藉修法改進一些作業規定,因此修法頻繁。在今日政黨政治與立法權高漲的時代,行政部門擔心修法帶來的明確規範與權力受限,自然不急於修法;相對的,立法委員們則希望藉由修法,對雙方的權力平衡有所改變。這也部份證明了前一節當中所討論的吾國「行政權獨佔」的現實,並產生行政機關「不行動」以極大化授權的現象。

  然而,近30年畢竟非短期間,這段期間內由於我國經濟、政治與社會環境的變遷,預算法部分條文確實出現不合時宜的落伍現象,甚至窒礙難行,部分預算作業規定對於政府行政亦產生限制效果,影響政府施政績效,確有其修正的必要(張哲琛,民81年;石素梅,民87年)。因此,行政部門不得不面對再次修法的問題。這次修法過程始於民國七十九年間,行政院成立預算作業改革委員會,研提修正草案;其中包括29條文修正與增訂1條文(修正要點共八項)。

  行政院並於八十二年二月函送修正草案至立法院,後因立法院遲未進行審議,以及多位立委(如廖福本、趙永清、陳婉真、蔡同榮等)提出不同之預算法條文修正草案,行政院「為免各提案影響現行預算法之基本精神,並考量部分提案確具參考價值,似有重新研議融合的必要」(石素梅,民87年,頁15),於八十三年二月函請立法院予以撤回。

  行政院復於八十五年十二月再擬定修正草案函送立法院審議,惟這次修正草案僅計畫對不得不修正部分,作小幅度局部修正,計修正15條與增訂1條,修正要點減為四項如次:(一)重新訂定歲入、歲出之定義,將債務之舉借與償還,及以前年度歲計剩餘之移用予以劃出,並明定仍須於總預算內加以表達。(二)配合憲法有關政治制度之設計及民間慣例等,將政府會計年度由七月制改為曆年制。(三)為使附屬單位預算公積增資不受總預算規模之限制,明定附屬單位預算應編入總預算者屬公積轉增資額之收支併列部分不包括在內。(四)明定立法院對於總預算案未能於規定期限內審議通過,且有關補救辦法又未議定時,各機關於會計年度開始後得暫行動支經費之範圍,以及雖經議定補救辦法,惟仍未能於會計年度開始後一定時間內審議通過時之解決辦法。比起八十三年撤回前更形保守的修法動作,我們可看到行政機關為固守委託權極大化的意圖。

  立法院預算與財政委員會聯席會議於八十六年四月一讀審查,除接納行政院之修正意見外,並為了加強預算控制、擴大立法院監督職權,由少數立法委員提案,作大幅度修正,計修正條文38條、刪除3條、增訂「附屬單位預算」專章。重要修正項目如:增列送立法院備查項目、加強對使用公共預算資金機關或人員之調查、加強對營業基金之控制、加強立法院預算審議等。

  行政院主計處對於立法院一讀通過條文,感受其窒礙難行與問題叢生之壓力,於八十六年間研擬對策,並經前行政院副院長徐立德先生於86年五月召開會議決議為:

  凡與行政院原提之部分條文修正草案精神並無不同,或對實務運作尚不致造成太大影響者,或雖可能增加未來行政或預算作業程序,但仍可克服困難者,均勉為接受,不再翻案,至若干修正條文恐有窒礙難行,或因語意未明,或與其他法律之適用存有扞格之處,為利爾後落實執行,並避免影響政府行政效率,需於立法院二讀會積極爭取翻案或酌加修正者,…計有八條文,諸如特種基金應依法律設置、重要公共工程建設計畫應提供分析資料送立法院備查始得編列預算、國營事業辦理移轉、停業或撤銷應先經立法院同意、未依組織法等法律設立之機關不得編列預算等。」(石素梅,1998: 17)

  嗣主計長韋端考量修法的急迫性,經蕭院長同意後,擬積極推動立法,就行政原決議對策積極與立法委員溝通協調請求支持。案經立法委員黃國鐘等召集兩次公聽會與朝野黨團協商會議,就聯席會議審查結果與行政院建議意見,再酌予修正者計32條,另增列11條,其餘57條照審查會通過條文辦理,在這個過程中,政黨的角色並不明顯,但是由於「政黨棄權」的因素,國會多數黨對於攸關立院制衡地位的條文也沒有太堅持,反倒是個別立委因為個人專業與績效的因素,參與積極。最後,預算法終於87年10月15日經立法院三讀通過,修正重點如石素梅文所列多達三十項。

二、新法對於行政立法權力關係的影響

  新預算法的出爐,在建立中程預算制度、加強預算審議、強化財務控制等方面確有改進之處,惟與行政院原初修法本意有相當大的出入,但在行政院預算編列的困境解套的考量之下,不得不吞下立委提出諸多增進立法院監控官僚體系的機制。但是,由於立委們對於預算編製與執行皆缺乏實務經驗,因此部分新修正條文可預期因為資訊收集與判讀能力的需求極高,行政立法運作關係中的代理人成本的將在初期出現增加的趨勢。長期來看是否能如預期擴大立法審議權限,端視兩院各自能否藉由互動關係的的改造,降低這些成本,增加吾國制衡機制處理政策問題的能量。以下我們將從立院角度將修法重點分成事前篩選機制、事後監控機制、與制度制衡機制來分別討論之,以展現立院在這次預算法修正過程中降低代理人成本的努力暨其可能的結果,從簡單的數量統計來看,事前篩選機制的應用是這次修法的重點。

(一)事前篩選機制

1.增訂編列稅式支出、綠色國民所得、國富統計、移轉支付等報告

  此項增訂條文係相當先進的規定,這些報告可以讓國人瞭解到許多以往政府預算未表達的重要資訊。例如稅式支出報告可以知道政府一年喪失多少租稅收入,以換取產業升級、污染改善等政策目標;綠色國民所得,則告訴我們計算環境破壞成本後的真實國民所得成長;國富統計瞭解到國家財富的累計資料;移轉支付則說明政府在進行所得重分配與社會福利方面的支出。這些報告在我國進入已開發國家之際,確實皆有必要予以掌握;然而,不可否認的,這些報告的編列絕非簡單工程,涉及資料龐雜與不易掌握,成本可能極高,以目前行政院主計處與財政部人力,可預計將難以勝任,如無法適度予以增編員額與預算,所完成報告恐缺乏真實性,或僅聊備一格交差了事,失去立法原意。但是,倆院間若是能夠藉此建立起更深更廣的預算資訊交流機制,雖然代價可能不小,但是對於吾國長遠行政立法關係乃至於民主政治的品質提升,定有助益。

2.增列多項預算資料送立法院供審議參考

  立法院鑑於以往審查預算時資訊不足以及無法事前參與預算編列,在這次修法增列多項要求,如(1)重要公共工程計畫方案選擇與成本效益分析報告,(2)政府機關投資或經營之事業與捐助之財團法人的營運及資金運用計畫,(3)各機關單位之歲出概算優先順序等。這些新增規定在加強立法部門的預算審議功能上,理論上應有助益,但實務上立法院有無能力消化如此龐大的資訊,則是一大考驗,立法院預算幕僚單位(成立預算局)與委員會功能的加強顯有其迫切性。

3.加強由上而下預算審議

  增列預算審議應著重歲出規模、預算餘絀、計畫績效、優先順序等因素,這項規定亦是項進步作法。自1980年代以來,世界主要工業國家皆面臨預算赤字問題,紛紛採取所謂的總體預算(Macro-budgeting)制度或由上而下(Top-down)的預算控制,每年編列預算時以各種財政規範(fiscal norms),如歲出成長率、預算赤字額度、公債餘額等,來控制預算成長(LeLoup, 1988)。這種由上而下的控制不僅於預算編製時應注意,在立法審議時亦可採行,美國1974年國會預算與截留控制法,即開始進行國會對預算的整體控制(Bozeman & Straussman, 1982)。立法院於我國財政惡化的今日,作這項增訂,立意甚佳,但亦應配合措施,否則亦容易流於形式。可採行的作法,係參考美國國會1974年之改進,強化預算委員會的權責,由少數財經專業立委組成的預算委員會,每年在審議預算時,可事先考量各項總體財經因素作出當年度預算審議原則,作為指導各委員進行分組審議預算時之基準,如此即可加強總體預算審議的控制。此外,應確實遵照預算法規定採行部分審議制,歲出只針對變更或擬設定部分為主,而非全盤審議,以節省審議成本,用於重要議題與預算。

4.加強對營業基金之控制

  這次修法的重要特色之一,係成立專章強化立法部門對於公營事業預算的審議與執行之控制(本項修正事實上包含事前與事後機制),姑且不論立法委員的動機;這項修正,勢必讓公營事業在原有預算制度下,已出現營運僵化,與受政治因素干預過大的問題更形嚴重,雖有企業之名,卻無法發揮企業經營績效。衡諸先進國家作法,莫不是讓營業基金享有足夠自主空間,以應付瞬息萬變的市場情勢,提昇其市場競爭力;立法院這項修正實有必要重新予以檢討。

(二)事後監控機制

1.加強預算執行控制

  立法院修正或增列多項加強財務控制規定,部分有其必要性,如重新審查超過五年未動支預算、歲出分配預算執行考核報告送立法院備查、市價出售國產與股票等,部分則可能失之過嚴,如實地調查接受政府預算給付者之財務運用狀況,對象範圍過於廣泛,不僅財主機關與審計部無足夠人力應付,且將讓當事人徒增不少困擾。

(三)制度制衡機制

1.增列法案修正應同時考量財政負擔

  增列立法委員所提法律修正案大幅增加歲出或減少歲入者,應指明彌補資金之來源,必要時同時修正其他法律。這項修正亦值得肯定,對於健全政府財政有相當的作用,同時也教育國民認清「天下沒有白吃午餐」的道理,在要求政府增加支出的同時,亦應考慮資金由何來,這可以說是一種經由妥協而建立的「否決原則」(veto principle),當成制度制衡機制的功能來運用。然而在今日政黨與政客胡亂開列競選支票討好選民爭取選票之際,由於執行誠意的問題,這項立法規定不易貫徹。

伍、結語

   當我們一一檢視周遭的政治制度,他們似乎是在沒有意識設計之下,如珊瑚一般逐漸成長的。

- Edward McChesney Sait

  誠如本文一開頭所言,吾國國會改革常常環繞修改憲法與內部再造兩個面向,鮮少從觀察立法行政授權關係互動的邏輯與環境出發,尋求並創造一個適合制度內涵累積的環境。這種偏失的原因有二,第一是由於政治轉型期諸多問題的解決,都具有時效性,我們通常在病因尚未明朗的情況下被逼著下藥,以迅速處理問題。二就是觀念的偏差。本文最後,我們將歸納以上的討論,提出三點對於國會改革的觀念,以期為未來國會改革的走向作出概念上的啟發。其一,只要國民黨繼續以既有方式同時掌控吾國行政與立法機關,立法院的「獨立人格」就不可能有發展完成的一天,雖然交替執政不應是改革的目標,而是人民主觀的集體選擇,但是未經交替執政洗禮的立法院,就無法形塑健康而有果效的行政立法互動關係;其二,孫中山先生「人民有權,政府有能」是要在代理人被完全監控的情況下才能實現(也就是代理人成本趨近於零),因為只要代理人成本為零,人民才會放心將治理國家的權力完全委託給國家,因為知道可以輕易掌控,就會完全授與官僚體系最大的自由,官僚有能力處理日常政務,這也是政府再造所追求的目標,因此,行政法部門間制衡關係的深度與透明度,決定一國民主政治的品質;其三,立法院委員素質與績效不佳,向為大眾所詬病,但是因此就阻止立院向行政單位收回或是重新設計授權機制,是因噎廢食的作法,相較於行政機關,我國議會文明才短短十年,好似一個顛頗學步的孩子,需要我們更多的呵護與監督,但是這責任不是在行政官僚體系,而是在其委託人—全體人民的手上,學習監督自己的議員,就是學習民主的首要步驟;而沒有健全的國會,吾國民主政治也不會健康的。

 

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