以政治穩定為基礎的中國漸進政治改革
徐湘林 北京大學政治學與行政管理系
《戰略與管理》2000年第5期
  序言
  中國20年的經濟改革的成就似乎是已經得到廣泛的承認.但政治改革所獲得的進展卻較少得到一致的讚譽和認同。這種不認同可能產生於主觀和客觀兩個方面。從主觀上講,一些人對中國政治改革具有某種特殊的期望。而這種期望與中國現實的政治改革進程相去甚遠,以至他們不能認同政治改革的進展。從客觀的方面看.中國政治改革是在一種漸進模式下的體制變革,比較漸進的改革.在特定時間內漸進改革帶來的變化容易被人們忽視。然而,如果我們對中國20年政治改革的進程作客觀的和細緻的經驗性考察和歷史的比較,我們將不難發現。中國政治改革所取得的進展遠遠超出人們一般的想像。
  本文認為,中國的政治改革是中國領導人為重建統治合法性的理性選擇,是以政治穩定為現實目標的,其特點是漸進的和累積性的,它是通過一系列政策選擇來實現的。通過這種漸進的改革所產生的累積效應,中國的政治體制正在逐漸地脫離過去那種極具人格化色彩的、非制度化的、不穩定的體制特徵。漸進改革能否帶來中國政治體制的實質性的變化和建立“長治久安”的制度合法性仍然需要時間的檢驗,然而,持續性的漸進政治改革無疑是實質性變化的一個重要的條件。此外,中國共產黨在建國初期建立的規範性憲政制度是其取得統治合法性的重要制度性基礎。這一根本制度所包含的政治內涵為持續漸進政治改革提供了廣闊的宏觀制度空間。
  
一、政治改革的目的與政治穩定
  1980年代中期以來,中國政治改革的內容和目標一直是學界十分關注的問題。進人90年代,由於對政治改革進程的不同評價和對改革目標的不同認識而形成了對政治改革的不同觀點。為討論的方便,我們可以將這些不同觀點大致地分為社會中心論和國家中心論兩派。一般而論,社會中心論者在學理上強調社會-國家關係互動中社會的作用,國家中心論者則強調國家的主導作用。社會中心論者對中國政治改革的進程基本上持批評的態度,他們認為,中國經濟改革取得很大進展,但政治改革嚴重滯後,現行的政治體制已經越來越不能適應日益多樣化和多元化社會的需要。國家中心派對政治改革進程的態度則溫和的多,他們一般認為,中國政治改革雖然滯後於經濟改革,但仍然有不斷的進展,為了促進經濟的發展,政治體制在政治改革中不斷地得到了改進。
  兩種不同的評價體現了對政治改革目標的兩種不同的認識和兩種不同的價值追求。社會中心論者把政治改革認定為民主化改革,即把政治改革看作是擴大言論、集會、結社的自由以及擴大民主權利,促進市民社會的成長,限制政府的權力。他們認為如果要進行更為徹底的市場化改革,就必須徹底改變現有政治體制,儘快建立一套與市場經濟體系相吻合的民主政治體制,或者委婉地說,將計畫體制下形成的無所不包的權力體制轉換為合乎市場體制的有限的權力體制。也有些人則通過對西方自由民主思想的評介,主張擴大個人自由,引進民主政治體制以確立國家權力的正當性。為此,社會中心論者提出了各式各樣的民主政治制度的設計方案。在政治改革的根本任務問題上,社會中心論者更強調通過政治民主化解決政府統治的合法性問題。
  國家中心論者把政治改革目標確定為改革不適應經濟發展要求的政治體制。不管是經濟改革還是政治改革,國家都是起主導作用的力量。在國家主導下,經濟改革優先於政治改革,政治改革服務於經濟改革。政治改革是根據經濟發展的程度和經濟改革的進展而選擇改革的力度、時機和內容的,因此,政治改革的“相對滯後”是一種正常的現象,不能夠搞不顧經濟發展要求的“超前”政治改革。持這種觀點的人強調20年來中國經濟改革所帶來的巨大成就,並確認,沒有適應於經濟改革要求的政治改革的支持,取得這樣的經濟成就是不可能的。國家中心論者還認為,中國的政治改革不是或不應該是照搬西方式民主的改革。以發展經濟的這一目標為前提,他們中的一些人認為,西方式的民主化的改革並不一定會促進經濟的發展,相反,在中國現有情況下,這種民主化可能會使整個社會落人政治失序的陷阱而葬送經濟發展。國家中心論者一般比較重視研究經濟改革和社會發展所帶來的各種具體的政策問題,並提出針對性的改革方案和建議。某些一般性的改革方案包括:改革高層領導集團內部的遊戲規則並使之制度化,解決公共政策的穩定性,加快國家機構現代化的進程,整治官僚的腐敗和政府的濫用權力。也有學者明確反對盲目追隨西方的民主價值觀和民主政治體制,建議在中華文明的基礎上選擇中國未來政治體制,並提出以法治為導向以吏治為核心的政治體制改革建議。
  有關中國政治改革的目的之爭無疑對改革方向的合理選擇具有重要的啟示作用,並或多或少對改革的決策產生影響。然而,這些觀點具有較多的主觀價值判斷的色彩,往往停留在“應該如何”“不應該如何”的規範倫理判斷的層面上,而對許多客觀行為和過程等現象缺乏有效的解釋力。面對中國政治改革中的許多重大課題,社會科學的任務首先應該是以事實為基礎,如實地認識中國政治改革的特點及其運行方式,並解釋這些特點和方式產生的原因,為改革的實踐提供可靠的知識。鑒於此,避免規範倫理目標的推斷,儘量從客觀事實出發,探討和解釋中國20年政治改革的基本特點和運行方式就顯得是十分必要的。
  此外,不管是社會中心論者還是國家中心論者,他們的觀點更多的是學術界的思想認識(且不說這些認識彼此之間還存在著激烈的爭論),與官方的政策思考和政策選擇的實際情況仍然存在著相當的差別。例如,中國政治改革的領導人從一開始就拒絕建立在以自由主義民主的價值體系基礎上的西方式的政治制度安排,並在不同的時期反復強調這一基本的立場。國家中心論者也許會說“政治改革的目標是為了發展經濟”的觀點與十一屆三中全會確定的“以經濟建設為中心”的基本方針是一致的。然而,基本方針不一定就是基本的政治目標。我們可以從當時和以後的許多主要領導人的講話中看到,發展經濟提高社會生產力是為了改善人民的生活水平,體現我國根本社會制度的優越性,而經濟的發展與最終實現社會共同富裕的社會目標是相輔相成的。從發展政治學的角度講,發展經濟和共同富裕是發展中國家建立統治的合法性和實現政治穩定的基本條件。
  在黨和政府的大多數有關文獻中,政治改革的議題常常是以政治體制改革的概念來闡述的。政治體制改革一詞的定義常常較為模糊,其具體內涵也時常有所變化。這種模糊性和變化性體現了中國的政治改革在一開始就缺乏前後一致的明確目標,改革是在“摸著石頭過河”的方法論指導下進行的不斷探索,以滿足既能化解危機又能保持穩定的政治需求。目標的模糊性也體現了政治改革運作的實際需要。政治改革在十一屆三中全會之後已經成為長期的基本共識,但在改革過程中,政治精英在政治改革的具體內容和步驟等方面常常會存在分歧。因此,改革目標的模糊性為政治精英在意識形態以及改革的具體方案、步驟和時機上的爭論,提供了必要的迴旋餘地。但是,從鄧小平時代到江澤民時代,中國領導層都一致認為,政治穩定是中國改革順利進行的基本前題。沒有政治穩定,改革就無法繼續,已有的改革成果也可能喪失。因此,能否保持政治穩定成為改革領導人選擇改革方案、步驟和時機的重要考慮因素,保持政治穩定一直就是中國領導人推動政治改革現實考慮的基礎。
  
二、漸進政治改革的歷程
  中國20年來的政治改革可以分為行政體制改革和政治體制改革兩個領域。行政體制改革包括黨政分開、政企分開、幹部制度的改革和四次政府機構的改革。
  政治體制改革涉及到中國政治體制的民主化和法治化的內容。這一改革在70年代末80年代初開始,由於這方面的改革對國內和國外政治因素的影響十分的敏感,其進程時斷時續,其改革的內容主要有:領導體制的改進和制度化、人民代表大會制度和選舉制度的改進、以及政治參與渠道的逐步拓寬。
  改革建立在人格化基礎上的領導體制是中國改革領導層最早達成的政治共識之一。結合意識形態上對個人崇拜主義的批判,改革領導層首先在中央和各級黨的組織和機構中建立紀律檢查委員會,恢復黨內監督機制。紀律檢查委員會的權力和職能在隨後的改革中不斷加強和擴展,到90年代其職權不僅限於調查處理違法亂紀的黨員幹部(包括高層領導幹部),而且擁有制定各種規章制度以規範黨員幹部行為的權力。1980年2月中共十一屆五中全會上,決定在党的中央領導機構中重新建立起經常工作機構,以改變權力過於集中在少數人手中的狀況。全會還通過了《黨內政治生活若干準則》,確立了溫和的領導集體內部政策爭論以及權力鬥爭的遊戲規則。同年8月,鄧小平正式提出進行領導制度改革方案。改革後的領導體制在中央一級仍然保留了“政治核心”的傳統慣例,即在重大問題和決定上存在分歧的時候,由黨內公認的領袖作出最後的裁決,以保證黨內領導層的統一。由於集體領導的制度化,在維持黨內統一的基礎上基本防止了個人專制和政治動亂的發生。
  觀察中國近現代政治發展的西方學者往往把立法機構是否活躍和受到尊重看作是考察其政治理性化的重要標誌之一。毛以後的中共領導人則把健全和發展人民代表大會制度作為民主化建設的一個重要方面。1978年黨的十一屆三中全會提出“發展社會主義民主、加強社會主義法制”的方針,人民代表大會作為經常性立法機構的功能不斷加強。1982年通過的現行憲法確立了從縣級人大到全國人大“一院兩層”的立法機構組織模式並確定縣級人大代表通過直接選舉產生的制度。新憲法增加了全國人大常委會這一常設立法機構的權力,從法的基礎上強化了全國人大常委會作為全國人大常設機關和常務代表的權威和地位。隨著改革的進展,人大實施憲法賦予的權力的能力和在中國政治系統中的地位和作用逐步增強。尤其是進人90年代以後,人民代表大會的“逐步完善”和制度化使得這一機構的“橡皮圖章”的形象開始發生變化。從1991年全國人大委員長萬里開始把人大的監督工作提到與立法工作同等重要的位置以來,歷屆人大都無例外地強調其監督職責的重要性。儘管黨對人大的活動和對代表的選舉過程仍然有相當的控制,但這種控制已經在明顯弱化。隨著民主意識的普及和選舉制度的改善,當選代表的自主性在逐步提高,党對人大自主性的容忍程度也在逐漸地增加。代表對党和政府的某些具體政策以及政府的施政效績的批評越來越多。如1995年的第8屆全國人大第3次會議上,人大代表對政府的工作提出許多的批評,在政府重大人事安排上出現大量的反對票,使黨在政府人事方面的安排越來越感到必須考慮人大的態度。同時,在省一級人大,上級指定的人選在人大選舉中落選和代表聯名提名的人選當選的事件不時發生。這種情況在地方人大尤其普遍。
  政治體制改革另外一個重要的方面是法治建設。我國司法體系建立于建國後的50年代中期,但從反右運動到“文革”結束,司法體系一直沒有真正發揮其應有的功能。七十年代末恢復“文革”中被撤銷的檢察院和法院,在隨後的司法制度改革中“兩院”在法律審判和司法監督的職能不斷完善,1982年憲法確定了公開審判和人民法院獨立行使審判權的司法制度,以“兩院”的職能替代過去由党和行政機關辦案的慣例。1980年五屆人大通過《中華人民共和國律師暫行條例》,律師辯護制度在終止了23年以後得以恢復。隨著律師制度和公證制度的重建,全國各地的法律顧問處、公證處相繼建立。司法程式在改革中也得以不斷改進,其中包括刑事訴訟制度的改革和“無罪推定原則”的確立。另外是制定各個方面的法律法規,使政府和社會的各種行動有法可依。有學者統計,從十一屆三中全會提出的“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的方針以來到1997年底,全國人民代表大會及其常務委員會制定了328件法律和有關法律問題的決定,國務院發佈和批准了791件行政法規,另外,全國30個省、市、自治區的人民代表大會及其常務委員會制定和批准了7000多件地方性法規。
  在立法工作取得進展的同時,法律的有效實施也成為關注的問題。提高全民法律意識開展普及法制教育成為法治建設的一個有機部分。從1986年以來,根據憲法關於普及法制教育的規定,黨和政府在全國實施了以五年為一期的大規模普法教育計畫。普法計畫的實施使全國八億一千萬普法物件中的七億人接受了不同程度的普法教育,基本上完成了在全國範圍普及法律常識的任務。通過10年的普法教育計畫的實施,法制觀念已經開始進人各項政府和企事業的工作程式。到“一五”普法結束,全國2/3的縣(區)以上的政府部門聘請法律顧問,約12萬多家企業聘請了法律顧問,許多大型企業還建立了法律顧問機構和工作制度。到90年代中後期,中國的法治建設進人了一個新的階段。1995年2月江澤民在中共中央舉辦的“中央領導同志法制講座”上的講話中第一次提出了要“實行和堅持依法治國”。同年3月17日,第八屆人大第四次會議批准的國民經濟和社會發展九五計畫和2010年遠景目標綱要,將“依法治國,建設社會主義法制國家”規定為戰略目標之一。從1997年開始,在學者專家的提議下,黨和政府的有關文件將“法制”一詞改為“法治”,進一步強調了法律在中國政治生活中的重要地位。在黨的十五大上,江澤民所作的政治報告中的第6節專門闡述了關於政治改革的問題,提出了“發展社會主義民主政治”、“建設社會主義法治國家”的政治目標和任務。政治報告媮朁確指出,依法治國必須制度化和法律化,其制度和法律不因政治領導人的變化而變化。
  可以肯定地說,通過20年的政治改革,中國的政治體制(包括行政體制)在制度化、民主化和法治化等方面都取得了相當的成就。
  
三、作為政策選擇過程的漸進政治改革
  中國自戊戌變法至1949年中華人民共和國成立以來經歷過數次政治改革,這些改革幾乎都是短命的,不是被保守勢力的鎮壓所斷送就是被革命所代替。中國近代政治發展始終是在改革、反改革、革命、動亂的迴圈中度過。中國共產黨以革命手段建立政權以後也曾幾度試圖通過改革建立理性化的、制度化的、穩定的國家運行機制,這些努力大多被領導人發動的革命性的群眾運動所中斷。然而,自1978年以鄧小平為首的改革派領導人所發動的政治改革,卻在“摸著石頭過河”的漸進模式下持續了20年之久並仍然保持著改革的勢頭。應該指出,八九年的政治風波曾一度使改革陷入困境,但這並沒有終止改革的繼續。即使是在鄧去世之後,中國第三代領導人仍然高舉著鄧的改革旗幟,不失時機地選擇政治改革的路徑。為什麼鄧的政治改革能夠如此長期地繼續?為什麼這場改革沒有被反改革和革命所夭折?又是什麼因素使這場改革免於以往的命運?
  在“八九”政治風波以後,中國思想界的某些資深學者曾提出了漸進主義的政治主張,認為中國歷經的諸如辛亥革命、五四運動、共產主義革命、文化大革命以及九年風波的激進主義給中國帶來的只是災難,因此,中國需要的不是激進改革而是“漸進的改良”。另外一些學者則從國家或社會在政治改革中扮演的角色來說明政治改革路徑。受國家主義影響的新權威主義者認為,在過去計劃經濟和集權政治體制向市場經濟和民主政治體制轉型時期,建立強有力的具有現代化導向的政治權威十分重要。他們主張通過自上而下的改革推動中國政治發展,靠樹立國家的意志和權威強制地積累資本、有效地配置資源和快速地建立進行商品交換所需要的政治和法律秩序。而受市民社會理論影響的學者則指出自上而下改革的局限性,認為中國的市場化改革正在培育要求保障個人自由、阻止國家力量過於干預社會生活的市民社會,成長中的市民社會正在形成一股自下而上的力量,推動中國的政治改革向民主化發展。然而,無論是漸進主義政治主張。國家主義論的分析方法、還是市民社會論的分析方法都只是停留在宏觀分析的領域,充其量只能是對各自改革主張的政治學與社會學注釋,而對中國漸進政治改革的過程不能提供經驗性的解釋。
  在有關中國政治改革問題的討論中,人們一般習慣於把政治改革看作是在經濟發展和由此發生的社會結構性變化過程中現有政治體制以及體制內權力安排所進行的必要的調整。但是,在具體運作的層面上看,政治改革首先是一種政治的選擇,這種選擇是於党和政府領導人對政治經濟的形勢和當前政治局勢的認識密切相關。從中國的現實經驗著眼,我們不難看出,中國一切重大的社會政治經濟的變化都是以黨的政策的變化為前提的,而黨的政策的變化又是與党的核心領導層的理性選擇密切相關的。不從這個角度來認識中國的政治改革過程,就無法理解中國政治改革運行的特點。應該指出,中國漸進的政治改革實際上是一個不斷進行政策選擇的過程,而進行選擇的主體是具有自身目的、具有判斷能力的、並擁有決策權威的人或由這種人所組成的核心團體。在中國現實的政治體制下,這種人和小團體主要是党的領袖和領導層。政策選擇以及政策的實施最終可能體現了國家與社會、以及社會團體之間的利益交換和利益在一定程度上的重新分配,但這並不能說明國家與社會這樣過於籠統的概念足以解釋中國政治改革的運行特點。所謂抽象的國家意志並不能進行具體的決策,而利益分散甚至相互衝突的社會大眾通過有效的利益整合機制影響決策主體這樣的情況,在中國還很少發生。因此,瞭解党的領導層在政治改革問題上如何進行政策選擇而不是僅僅從社會經濟環境變化考慮政治改革如何進行,就顯得十分的必要。
  如果我們把中國的漸進政治改革看成是一個不斷進行的政策選擇過程,從理論上講,改革能夠持續進行必須具備五個方面的基本條件。首先,政治改革必須能夠解決所面臨的社會政治危機。這種危機可能是明顯的,也可能是潛在的,危機的存在給社會政治穩定帶來直接的或者潛在的威脅,但這種危機可以通過改革得以緩解。其二,政治改革必須能夠維持和鞏固執政者(党)的政治地位,為其增加政治資源和合法性。政治改革往往是由執政者(党)推行實施的,如果改革能化解社會危機但不能維持執政者的合法地位,改革就會得不到執政者的支持甚至遭到抵制,改革進程就會因此中斷。其三,政治改革必須能夠基本上維持政治體制的相對穩定性和繼承性。政治體制具體表現為國家權力的組織機構和這些機構運行的規則和方式。政治改革所面臨的最大挑戰往往是,現行政治體制既是改革的對象,又是推行改革所依賴的組織手段。政治體制的劇烈變化不但會使改革的領導者失去推動改革的有效的組織手段,而且會使改革面臨舊體制的頑強抵制而流於破產。其四,現行政治體制必須有相對的自我調整的能力。僵化的政治體制往往會成為政治改革最難突破的政治障礙,迫使改革推動者不得不動員體制外的政治力量進行劇烈的變革,從而大大地增加了政治改革後果的不穩定性,增加改革者的顧慮甚至動搖改革者的決心。最後,執政者(党)必須具有在實踐中學習的能力,能夠在改革中不斷地吸取經驗教訓和新的知識,並能夠認識和把握政治改革的結果。以上五個條件互為因果,如果不能同時滿足,政治改革就不可能持續進行。
  中國政治改革能夠保持持續性和取得成果,最關鍵的原因是,改革的推動者一開始就以務實的而不是以理想的改革目標為指導,並自始至終堅持了漸進的改革模式。這種漸進改革模式能夠順利實施,則是因為改革過程中以上五個基本條件都同時具備。在改革的整個過程中始終存在著明顯的或潛在的危機,改革政策的逐步實施不斷地化解了這些危機,並始終保持了党的領導權和在改革中的主導地位。政治改革的政策選擇是理性的和審慎的,對舊的政治體制的改革始終保持了繼承和變革的相對平衡。
  毛以後的務實的改革領導層對政治改革的構想基於對當時政治體制所面臨的問題的認識。在改革初期,這種認識基本上是封閉式的,其認識主要來源於他們所經歷過的經驗。其改革主要是回復到“文革”以前的政治體制,調整體制內部的權力分配,以及放鬆對社會的政治的和意識形態的過度控制。內部權力分配的調整及其制度化取得一定的成果,但也受到體制內部龐大的官僚利益團體或強或弱的抵制。放鬆政治和意識形態的控制產生了一個有利於經濟發展的較為寬鬆的社會政治環境,但也附帶地產生了所謂“資產階級自由化”的問題以及保守意識形態的挑戰。面對政治改革結果的不確定性和對政治成本的考慮,政治改革的構想和行動在對舊體制進行改革和保持穩定的兩難困境中不斷地選擇和調試其方案和行動。在這一過程中,政治改革的思路開始從封閉式的思維方式和政策選擇過渡到開放式的思維和制度創新。權力精英在改革經驗的基礎上,開始有選擇地吸收外部世界的經驗和探索以前沒有經歷過的嘗試。中國的政治改革在領導層對可能產生的成本效益進行權衡和選擇的過程中循序漸進地(有時是間歇式地)向前推進。
  正因為這些因素,中國的政治改革過程表現為一種波浪式的漸進模式,即在合適的時候大膽地推動被認為是必要的改革方案,但當改革取得進展同時出現不穩定的因素時收縮改革的範圍,等待下一次時機的來臨。在經歷了80年代中期的“學潮”和“八九”年政治風波之後,政治改革的步驟顯得更加的小心翼翼。進人90年代以後,由於體制制度化程度的增強,意識形態作用的弱化和領導層的代際轉換,這種波浪式的政治改革方式似乎有了某些變化,人們比較難以從時間上來劃分“收”與“放”的界限,因為兩種因素往往同時存在。第三代領導人在政治改革和穩定的兩難選擇中更傾向於以制度化的和個案處理的方式而不是以意識形態和政治運動的方式化解影響政治穩定的社會政治因素,從而保持了改革的良好的政治環境和改革政策實施的連續性。
  
四、當前漸進政治改革面臨的現實問題
  中國的政治改革與經濟改革有著許多必然的聯繫。這種聯繫在改革的前10年主要體現為經濟改革為統治合法性提供社會物質基礎,政治改革為經濟改革鋪平道路。但中國的政治改革並不只限於為了促進經濟發展,尤其是進人90年代後期,政治改革所要解決的現實課題已經發生了重大的變化。如果說政治體制改革過去主要是為適應經濟改革和發展的需要的話,當前的政治改革已經基本轉向主要是解決由經濟改革和社會發展所帶來的政治社會問題。
  當前中國政治改革面臨的首要問題是,如何在新的社會政治經濟的環境下建立新的合法性基礎。在經歷了20年改革的今天,中國的社會政治經濟的環境已經發生了翻天覆地的變化,無論是從政治的角度還是從社會和經濟的層面來看,這些變化都是極其深刻的。從政治的角度看,經濟的發展和政治改革使得中國的政治結構發生了許多的變化。這些變化包括有:領導人的政治權威從過去的人格權威轉向職位的權威;政治決策日益重視民主的程式和形式,儘管這些程式和形式還不完善;正統的意識形態在淡化,意識形態對社會道德和社會規範方面的影響力和控制力在弱化;政府的職能在轉變,工作單位的政治控制功能和社會福利的功能都在減弱,國家對社會生活領域的影響和控制的能力弱化。從社會經濟的層面來看,社會經濟結構發生的變化有:從農業社會向工業社會的轉型,大量的農業人口向城市流動,城市化和都市化進程加快(20年來平均每年有1%的人口從農業轉向非農業);從指令性計劃經濟向現代市場經濟體制的轉型基本完成;社會經濟發展及其發展的不平衡帶來了社會利益結構的變化。
  過去中國基本上是一種單一的社會利益結構,其表現為生產資料的公有制以及國家控制幾乎所有的社會資源和分配權。通過改革,新的政策承認個人利益的合法化和合理化,社會利益結構由此逐漸多元化或分化。社會利益的多元化一方面使社會形成了不同層次的社會階層和利益團體,這些階層和利益團體自覺地或不自覺地以不同方式影響著公共政策的制定和實施。與此同時,經濟社會發展的不平衡加速了不同社會階層的利益分化和多元化。最主要的有:在經濟改革中受益的中產階級和在不平衡發展中受損的弱勢群體(包括5000-6000萬的農村絕對貧困人口、1000-2000萬城市絕對貧困人口如下崗工人等、以及其他低能力的社會群體約一億人)。社會利益的分化和貧富差別的增大產生了社會利益的衝突和廣泛的政治參與的要求,從而對政治的穩定和統治的合法性提出了新的要求和挑戰。
  過去的20年中國基本保證了政治的穩定,包括共產黨統治地位的穩定,基本政治制度的穩定,黨的政治路線和基本政策的穩定以及社會的基本穩定。這種政治穩定的基礎主要來自三個方面。第一,持續高速的經濟增長和人民生活水平的提高。第二,有序政治改革增加了政治體制滿足社會政治參與要求的實際容納範圍和程度。第三,對政治異己分子和有組織的體制外政治參與的“壓制”。
  現在,這些穩定的基礎都已經開始出現新的問題。首先,以經濟的增長和人民生活水平提高這種政績型合法性基礎是有一定時效性和局限性的,當經濟增長放慢時這種政績合法性就會弱化,當經濟發展產生了巨大貧富差距時,政績合法性就會面臨挑戰。這幾年中國經濟的增長開始放緩,經濟出現疲軟,經濟改革尤其是國有企業的改革又產生了大量的下崗職工。分配政策的不公和再分配政策的軟弱無力使貧富差距隨經濟的增長而擴大。其次,中國所進行的漸進政治改革依然存在著許多的局限。民主選舉作為民意表達的合法渠道有利於緩解來自社會的政治壓力,但這種選舉仍然停留在村民自治的非政府職位的層次上,人民代表大會的選舉還有許多的限制,民意表達渠道仍然有許多的梗塞,尤其是在基層和中層。中國在立法方面取得了很大的成就,但在執法方面仍然存在許多問題。司法獨立和司法公正至今還沒有得到有效的制度保障。由於各級黨政領導對所屬法院和檢察院的人事任命有實際的權力,兩院的財政撥款也是由所屬政府來決定,因此,長期存在的“權大於法”的現象難以改變。從中國的媒體報導可以看出,在地方和基層,政府和官員“有法不依”、“執法犯法”、“詢私枉法”。“‘以權代法”的問題大量存在。吏治腐敗、司法腐敗的問題已經成為目前中國十分嚴重的政治問題。第三,隨著中國經濟日益融人以西方國家為主導的國際社會,中國的國內政治也日益受到來自西方國家“人權記錄”的政治壓力。只要中國政府想繼續通過融人國際社會獲得國際政治上的好處和經濟利益,就不得不考慮來自國際社會的政治壓力。
  中國當前政治改革的課題是如何在政績合法性弱化的同時,通過各項政策和措施維護社會公正,並加快民主與法治的改革進程,建立制度合法性的基礎。中國共產黨的第十五次代表大會已經提出了這方面的任務和規劃,確定了“發展社會主義民主政治”和“建設社會主義法治國家”的基本方針,規劃到2010年建成一套有中國特色的法律體系和實現依法治國的政治目標。在確定時期內建立民主與法治國家體制的這一舉措已經引起了關注中國政治發展的國內外學者的反響。但所面臨的問題是,中國是否可以繼續通過持續了20年的漸進政治改革的方式實現這一政治目標。
  
五、漸進政治改革的限度和制度空間
  漸進政治改革是在現行政治制度的框架下對作為制度外在表現形式的政治體制以及體制內權力結構進行逐漸的、適度的調整。漸進政治改革的實質是在不改變基本政治制度性質的前提下對制度的運行進行逐步的改良。這種漸進的改良到底能走多遠則取決於三個基本的變數。第一個變數是現行的政治制度框架的容納量,它在多大程度上能夠包容因社會經濟結構變化所產生的基本政治需求。第二是政治體制自身的調整和完善能力的程度,在政治體制運行不能滿足實際政治需要時,其自身是否具備調整和完善的能力。第三是中國社會經濟結構的變化所產生的基本政治要求的總量,這種總體的政治要求會給中國現有政治體制帶來什麼樣的挑戰。在這三個變數中,最後一個變數具有較大的伸縮性,在缺乏經驗性研究的基礎上較難作出定性的表述,在此僅就第一、第二變數進行分析。
  中國共產黨在1984年黨的十二屆三中全會上作出了《關於經濟體制改革的決議》,該決議中將“制度”與“體制”作了理論上的區分,即把決定社會主義性質的基本制度稱為“制度”,而把制度的外在表現形式稱之為“體制”,並明確指出,當時全面展開的經濟體制改革和將要展開的政治體制改革,決不是對社會主義基本制度的否定,而是中國的社會主義制度的自我完善。這種制度和體制概念上的區分在當時具有非常現實的意義,同時,由於將確定政治制度的基本原則和國家權力實際運行的過程區分開來,這就在理論上提供了對兩者進行可比較分析的手段。這一手段對分析漸進政治改革的限度和制度空間具有重要的意義。
  中國基本的政治制度確定于建國初期,其具體的體現是1954年通過的憲法。在隨後的政治運行過程中先後通過了1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法,而1982年憲法使中國的憲政規範制度得以穩定下來。如果從規範的角度看,中國政治制度的包容性和容納量可以從中國憲政體制的規範中找到主要的制度性依據。根據憲法規定,國家的根本政治制度是人民代表大會制.國家的一切權力屬於人民,人民通過全國人民代表大會和地方人民代表大會行使權力。這一政治制度的基本規範性內容包括兩個方面,其一,國家公民通過直接選舉或間接選舉選出各級人民代表,組成全國和地方人民代表大會;所有人民代表和人民代表大會對選民負責,受選民監督。其二,全國人民代表大會是最高國家權力機關,行使立法權和對其他國家機關的組織、領導和監督權。這表明,人民代表大會制包含了“人民主權原則”“選舉制”、“代議制”。“立法權至上原則”、“內閣負責制”等現代民主政治制度的要件。此外,憲法第二章還規定了與多數國家相同的公民的政治權利。憲法規定了中國共產黨在中國政治活動中的領導地位。因此,党的領導體制也應該看作是中國政治制度規範性的重要內容。党的規範性領導體制是建立在以下基本原則之上的,這些原則包括了民主集中制原則、群眾路線的原則、政治協商原則和依法治國原則等。
  然而,由於多種原因,中國以往實際的政治運行體制在很多情況下並沒有遵循基本的政治制度的規範。一些規範在某些特定的時期可能遵循過,但這些遵循並不是刻意的、系統性的和持續性的。這些遵循常常會因為某一特殊事件或領導人的意願而改變或終止。政治改革中的許多舉措是使與基本政治制度規範相去甚遠的政治運行體制通過漸進的改革接近基本的制度規範,或通過建立新的運行體制使制度規範進人具體的、可操作的層面。中國政治制度規範與實際政治運行體制之間仍然存在著相當的差距,儘管這方面的差距正在縮小。但是,從另一方面可以說,現行政治制度規範與實際政治運作之間存在的較大的差距為中國的漸進政治改革提供了相當大的政治體制改革的合法性制度空間。
  政治發展的理論通常把政治制度化看作是現代化社會的一個重要標誌,並認為制度化為政治穩定和政治的預測性提供了基礎。然而,從體制改革的經驗性角度看,這一定理未必成立。以中國的改革與前蘇聯的改革作一比較,中國的改革是以制度化程度非常低為起點的,而前蘇聯進行改革時其制度化程度已經相當高,結果是中國的改革始終保持了穩定性和階段上的可預測性,而前蘇聯的改革則以政治上的崩潰和隨後經濟上的大倒退而告終。正是因為中國政治運行體制比前蘇聯的體制的制度化程度低,反而使中國的政治體制具有了相當的靈活性,這種靈活性進而為中國改革領導人提供了推行漸進改革的可能性。制度化程度低這一理論上被視為現代化弱點的因素,在體制轉型的現實經驗中反而被證明是一個進行低成本的漸進改革的優點。中國20年的政治改革雖然使政治體制的制度化有了很大的提高,但制度化的任務遠沒有完成。另外,由於漸進的改革,制度化程度提高了的政治體制在持續的變革的刺激下具有了接受漸進改革的記憶和適應漸進改革的能力。
  中國實現民主與法治的政治變革更有可能通過漸進改革的方式實現。具體講,中國的現行政治制度仍然有很大的空間來包容社會經濟結構變化所產生的政治需求。政治體制也依然具有相當的靈活性。例如,中國共產黨領導下的多黨合作制在吸納非黨內政治力量方面仍然有很大的餘地。人民代表大會制在反映民意、行使立法權和監督政府及其官員的行為方面仍有很多的發展空間。中共十五大提出“依法治國”的原則也可以看出中國共產黨建立制度合法性的決心和治理國家方式上的靈活性。另外,中國政府和領導人在與西方的交往和在西方提出的價值觀壓力下也表現了靈活和務實的態度。可以說,只要前面提到過的漸進政治改革的五個基本條件能夠同時滿足,漸進政治改革的實踐就可能在規範的政治制度的框架中進行下去,直至改革目標的實現。
  

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