行政法教室:淺談行政上的法律關係-一般法律關係及特別法律關係

陳誠 大學助理教授/曾任國家文官

眼尖的人看到標題,一定會問為什麼我是談「行政上的法律關係」,而不是說明「行政法的法律關係」?此係行政上的法律關係,是指行政主體與人民彼此之間,原則上乃依據公法(例外時則是依據私法)就具體個案或事時所發生之權利義務之對應關係。請注意這個『例外』,如私經濟行政的法律關係,就未必是依據公法規定產生。也就是說,私經濟行政的法律關係是行政主體與人民依據私法發生的法律關係,而非依據行政法律所發生;基此,如果教科書所談的是「行政法的法律關係」,那麼這個概念的意涵既要包括「公權力行政的法律關係」、「特別法律關係(俗稱:特別權力關係)」的範圍,又要涵蓋至「私經濟行政的法律關係」,實在不易。

也就是說我的老師、前大法官吳庚教授在「行政法理論與實用」第四章所講的「行政法律關係」,是在談行政上的法律關係,而非僅僅指稱行政法的法律關係;同樣的道理,賴恆盈(高雄大學政治法律學系助理教授)的博士論文:「行政法律關係論之研究-行政法學方法論評析」,也應該是如此。準此,吳庚教授所說的行政法關係(行政法律關係)是指國家、地方自治團體或其他公法人與人民之間、行政主體相互間、行政主體與受監督之法人或團體,以及人民相互間所成立之『行政法上』法律關係,應該修正為:「國家、地方自治團體或其他公法人與人民之間、行政主體相互間、行政主體與受監督之法人或團體,以及人民相互間所成立之『行政上』的法律關係」,似較允當。

而這個行政上的法律關係,如依通說,是可以分為「一般法律關係」與「特別法律關係(俗稱:特別權力關係)」的。其中,所謂的「一般法律關係」,或稱為「一般權力關係」的行政上的法律關係,復可依行政主體與人民的地位是否對等、是否亦可適用私法(如民法)等基準,再區分為「公權力行政的法律關係」與「私經濟行政的法律關係」。而公權力行政的法律關係下的行政作用,是可按其性質分成干涉行政與授益行政的;至於私經濟行政的法律關係下的行政作用,也可稱為國(公)庫行政行為,包括:公法遁入私法之行為、公營事業的營利行為、行政上的輔助行為,以及行政主體所為的單純交易行為等。

在此,授益行政加上公法遁入私法之行為、公營事業的營利行為若結合在一起,也可以總稱為給付行政。值得注意的是,給付行政不一定僅以公權力行政樣態出現,也有可能會以私經濟行政型態出現,且後者出現的頻率與機會反而更多。甚至,給付行政還可以再依其目的,區分為供給行政、社會行政與助長行政等類型,只不過其適用法律保留的情形,相較於干涉行政,顯然較為寬鬆,但不代表給付行政完全不必需有法律為其依據。例如,釋字第四四三號解釋理由書即曾提及:關於給付行政措施,其受法律規範之密度,自較限制人民權益者寬鬆,倘涉及公共利益之重大事項者,應有法律或法律授權之命令為依據之必要,乃屬當然。

若我們進一步彙整一般法律關係的特徵,我們幾乎可這麼說:(一)在一般法律關係中,原則上行政主體與人民的地位是不對等的(如公權力行政的法律關係),但仍有對等的可能(如私經濟行政的法律關係);(二)行政主體與人民之間的權利義務之內容,本需以法律定之,且似應採層級化的法律保留理論,按其重要性程度,分別給予憲法保留、絕對法律保留、相對法律保留等;(三)行政主體對人民原則上並無特別規則之直接規範權限,唯一的例外,大概是緊急命令或戒嚴令等憲法上的特別命令;(四)而且,行政主體對人民違反法律或行政法規之規定,亦無特別懲戒罰之權限;(五)重要的是,在一般法律關係下,人民的權利如果受損,可說必有爭訟的途徑存在。

對照於此,所謂的「特別法律關係」則是指行政主體本身(或化身為另一個特別行政主體)與特定人民,依據特別行政法律所發生的權利義務之對應關係,而這個權利義務的對應關係,相較於一般法律關係,在行政主體(或特別行政主體)與人民之間可說有著更多的權利義務。典型的特別法律關係,不外乎是:公法上的勤(職)務關係、營造物的利(使)用關係,以及公法上的監督關等幾種。像是國家與公務員(釋字第一八七、二四三……四九一等號解釋參照)、軍隊與軍人(釋字第四三六號解釋等參照)的關係就是屬於公法上的勤務關係,而國立台灣大學及其台大學生就存有大學唸書期間內的營造物之利(使)用關係,再者如國家對地方自治團體的監督,或是國家對特定專技人員的執業監督(釋字第二九五、三七八號解釋參照),則是公法上監督關係的例證。

詳言之,傳統的行政法觀點認為,公法上的法律關係,除「一般法律關係」外,即是「特別法律關係(或俗稱為:特別權力關係)」,這是十九世紀德國國家法學家Paul Laband所提出之「官吏與國家之關係」,後再經由Otto Mayer發揚光大,而擴張為所謂「為達成國家的特殊任務,使特殊的人無法享有一般人之人權之關係」即屬「特別權力關係」。而原本在「特別權力關係」下,其特徵可說有:相對於行政主體之特定人民並沒有真正的權利,反需負特別義務﹔其次,行政主體(或特定行政主體)與特定人民之間未必需要採「法律保留」之見解,就可由行政主體限制特定人民之權利,如僅以內部規則即可為之﹔同時,行政主體(或特定行政主體)對特定人民尚有特別規則的訂定權及特別的懲戒權限(如我們現在講的懲處、懲戒等)﹔抑且,特定人民之權利如果受到行政主體損害,是很難向所謂的法院請求行政爭訟的。

不過發展至今,「特別權力關係」已經轉型為「特別法律關係」了,其新的特徵則為:(一)行政主體與特地人民之地位仍然不平等;(二)惟相對於行政主體之特定人民義務,也幾乎必須確定,且仍應受法律保留原則與比例原則之保障;抑且,(三)特並人民對於行政主體或上級長官之命令所課予之不確定義務,認為有違法或不當之虞時,亦可採「相對服從說(或稱相對不服從說)」或「意見陳述說」以對。值得注意的是,新的公務人員保障法就是確定採「意見陳述說」了;(四)行政主體對於特定人民固然仍有特別規則之制定權,然特別規則僅能適用於管理關係之事項,並非全然得及於基本關係之核心事項;(五)儘管行政主體對特定人民仍享有特別懲戒權或懲處權。但重要的是,特定人民之權利如受行政主體之違法或不當之侵害,幾乎無論為任何事項,皆有提起行政爭訟之可能,如公務員之申訴、復審制度即屬之。


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  • 有否可能將字體放大

    因為找新自由主義來到貴部落格,但因為字體太小,閱讀很困難,建議放大。

    不過我知道我自己奇摩部落格的字體也是半斤八兩,我還沒搞清楚如何放大字體!

  • 好奇寶寶
  • 想在您以下這篇文章回應,但找不到回應的入口,只好在此留言

    如何做好民主轉型與鞏固?

    「就算我愛你,但這與你何干?」

    這句話寶寶不懂!

    可否請教您?

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