我國中央政府體制之定位-以釋憲實務為簡介之基礎

陳誠 大學助理教授/曾任國家文官

  在憲法的課堂上,當我為同學們講解我國的中央政府體制,在憲法本文中,固然可在形式上定位為五權憲法制,惟依釋憲實務見解,我國憲法本文所規範之中央政府體制,實質上應為「修正式內閣制」時,很多學生還是難以接受。當然,我也必須強調的是,若在現行憲法增修條文的規定下,衡諸於比較憲法的見解,台灣的中央政府體制已調整為混合制(雙首長制),儘管實質上已明顯的向美式總統制傾斜!

  蓋釋字第三號解釋即明白指出,我國憲法依據孫中山先生創立中華民國之遺教而制定,載在前言,依憲法第五十三條(行政)、第六十二條(立法)、第七十七條(司法)、第八十三條(考試)、第九十條(監察)等規定建置五院,加諸釋字第一七五號解釋謂我國係「五權分治彼此相維之憲政體制」,而釋字第二三五號解釋也指出「中華民國憲法採五權分立制度」。所以,要將憲法本文中的我國政制定位為五權憲法制,這在形式上是講得通的。

  不過,我也必須提醒我的學生及網路讀者們,然而在釋憲實務上,大法官已另於釋字第三八七號解釋理由書指出我國政制原非完全之內閣制,憲法增修之後,尤其難依內閣制方式運作,係有意參照張君勱先生之見解,將我國憲法本文之中央政府體制重新定位為修正式內閣制!質言之,我國憲法本文之中央政府體制形式上為五權憲法制,但實質上卻為修正式內閣制!

  不僅如此,大法官於釋字第四六一號解釋理由書也曾指出:「……又因我國憲法上中央政制,與一般內閣制有別,立法委員既不得兼任官吏,則負責事前起草或事後執行法案之政府人員,於議案審議過程中參與備詢,自有其必要……」足資證明在多數大法官的認定中我國並非一般內閣制之國家。不過,值得注意的是,大法官在本號解釋似乎僅認為我國憲法上的中央政府體制並非一般內閣制,而非謂我國的中央政府體制不是內閣制!

  這就有點像是釋字第四一九號解釋之聲請書所指,若衡諸行政首長向民選國會負責之憲政理論,在我國總統僅代表國家統而不治,而行政院院長領導政府且治而不統,從而我國憲法既依此項理論設計,即因此屬於內閣制之一種。但是大法官在該號解釋中,強調「我國憲政體制非純粹內閣制」,且行政院院長之副署權與內閣制國家閣揆副署虛位元首公布法令之制度仍略有不同,惟就行政院對立法院之負責關係的制衡機制而言,則又不可謂無內閣制的特質。

  在此,各位可仔細再從釋字第四一九號解釋:「我國憲法既非純內閣制亦非純總統制」之意涵予以推敲,則我們可以說台灣的大法官有意認為,於憲法增修條文的規定下,我國應已屬混合制(雙首長制)之國家!

  何況,大法官也強調我國現行憲法乃以五權分立之架構,分別採取內閣制與總統制下之若干建制融合而成,是以既非純內閣制亦非純總統制,但也不宜再稱為五權憲法制,而係形式上具備五權分立架構之混合制,且單就憲法規範之制衡機制而言,修正式內閣制的成分顯然較重,因為只有內閣制或帶有內閣制色彩的國家始有不信任投票及解散國會制度也,而這在釋字第四一九號解釋理由書相關敘述中也是可以找到證據的。

  尤其是,上開見解其實亦為當時撰寫不同意見書之前大法官劉鐵錚所接受,他說「我國憲法關於國家之架構,徘徊於三權憲法與五權憲法之間,於中央立法權與行政權關係之規定,則依違於總統制與內閣制之間」(釋字第四一九號解釋不同意見書可資參照)。例如,在內閣制度國家中,閣員至少有半數以上係來自國會議員之憲法規範,雖係屬權力融合之設計,仍不影響其行政權與立法權之分立制衡之運作,卻為我國憲法規定及憲政慣例所未見。

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