憲法政治學：民進黨對於「鳥籠公投法」的政策反證之評價
陳誠 大學助理教授/曾任國家文官
公共政策的分析，必須包括反證（rebuttal）。基於這樣的理由，我們再來看看，民進黨作為現階段的執政黨
對於「鳥籠公投法」的評價。蓋在立法院三讀通過公民投票法後，行政院認為該法條文內容有所矛盾，遂於2003/1
1/28日透過新聞稿及發言人的說明，提出以下四項質疑：
一、本法剝奪人民主動提案修憲的權利：依據該法，人民不能主動針對修憲議題提出創制案。例如，國親主導
通過的第二條第二項第四款雖然規定了所謂「憲法修正案之複決」，但第三十一條第四款又規定「有關憲法修正案
之公民投票，應依憲法修正程序為之」；若依以下梁文傑先生所指，他認為這等於是繞了一大圈，人民還是只能被
動複決代議機關「由上而下」交下來的提案，而不能「由下而上」主動創制。抑且，此一「由上而下」的修憲規定
與現行憲法增修條文所規定的修憲程序明顯不符。
二、本法讓政黨壟斷公投的審議：國親主導通過的第二條第四項與第三十五條規定，行政院應設全國性公民投
票審議委員會，與中央選舉委員會疊床架屋。尤有甚者，又規定公民投票審議委員會的委員「由各政黨依立法院各
黨團席次比例推薦」。此一規定將使公投議題的審查，成為政黨壟斷與殺伐的戰場，沒有獨立運作的理性空間，無
法保持公民投票審議委員會的中立性與客觀性。同時，公民投票審議委員會的委員由各政黨壟斷，複製立法院的政
黨生態，亦將使公民投票補充代議政治的機能難以發揮。更嚴重的是，全國性公民投票審議委員會雖設在行政院下
，但推薦委員之權限完全掌握在立法院黨團手中，嚴重違反權力分立原理。
三、本法有違利益迴避原則（禁止自肥原則），因為國會濫權自肥：蓋依國親主導通過的第十六條規定，立法
院對於重大政策的創制或複決，經立法院院會通過後，得交由中選會辦理公民投票。這不僅與國親口口聲聲強調公
投僅能由人民提出的說法自相矛盾，更嚴重違反權力分立原理。政策擬定本屬行政權限，在憲法學上已屬行政部門
的「政策保留」權責，這在釋字第五二○號解釋中，已將講得很清楚。若立法院得片面將重大的行政決策交付公投
，將嚴重侵奪行政權的憲法保留空間，破壞行政與立法之間的平衡。而且，排除行政院的提案，又禁止其辦理諮詢
性公投，卻允許立法院有公民投票之提案權，不僅明顯打壓行政權，更與利益迴避的憲法原則有違。
四、人民連署門檻過高、公投程序冗長：蓋國親主導通過的條文，公民連署門檻過高，全國性公投必須達最近
一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之五以上，亦即為七十七萬餘人。與前述第十六條規定相對照，國親顯然想
將公投議題的發動優勢，掌握在國親兩黨能主導的立法院之手，藉以將公投當作選戰工具。第十四條第六項又規定
，提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質函請相關立法機關於收受該函文後六個月內提出意見書，使整體
公投審查程序更加冗長（備註：這等於明顯是為阻撓公投併同明年總統大選同時舉辦）。
對於執政黨的看法，我的大學、碩士班時期的同學，刻正攻讀博士學位的梁文傑先生（民進黨中央黨部政策會
副執行長）在2003/11/29的中國時報撰寫「直接民主反向倒退」一文表示：
立法院通過國親聯手的公投法，主要媒體皆稱之為「台灣民主勝利的一刻」，但事實真相真是如此嗎？而要檢
驗是否為「民主勝利」應該有兩個標準：第一，這部公投法是否給予人民以公投來決定台灣主權定位的權利？第二
，這部公投法是否能起到以直接民主來制衡甚至改造間接民主的作用？
第一個標準似乎在通過「防禦性公投條款」之後獲得滿足了，畢竟未來若有中共強制台灣接受「一國兩制」的
情況，台灣人民可以用公投來決定。但這個條文本是用來因應外部威脅之用，有迅速投票之必要。而在國親兩黨權
謀立法、胡亂硬塞之下，竟然使總統在提出「防禦性公投」之後，還要通過「審議委員會」的審議，還要經過中選
會舉辦的公聽會、五場電視辯論會等程序，至少一百五十天之後才能投票。就此而言，「防禦性公投」徒有其名，
而無其實！
對此，民進黨籍的立法蔡同榮更認為如公投提案需先送交行政院公民投票審議委員會審核，通過之後還需舉行
聽證，確定公投提案內容，確定之後才能展開繁複的連署工作，然後又需經由中央選委會公告成立之後的半年之內
才可舉行；等到這套「法定」程序走完，最少要一百零八天，這哪算是有效率的公投！不過，學者周陽山、立法吳
成典卻認為據中選會主委黃石城答詢時之說明，在緊急狀況下發動「防禦性公投」作業，至少仍需二十天時間，如
果「防禦性公投」還要經過二十多天才能完成，恐怕美國干預與國際斡旋，會顯得更為實際吧！也就是說，「防禦
性公投」的宣示意涵遠大於實質意義。
回到梁文傑先生的看法來說，如果說第一個標準因為受到程序限制而只能發揮一半的作用，那麼第二個標準不
但根本沒有達到，反而越離越遠。 首先，他認為這部公投法雖然表面上規定了直接民主的形式，實際上卻強化了代
議機關的權力。立法院能夠發動公民投票，此後立法院多數黨除了掌控國會之外，還可以任意發動公投。以間接民主
的代議機關而手握直接民主的工具，立法院將成為比當年國民大會還可怕的「憲政怪獸」，更會鼓勵政黨用「公投買
票」的方式來討好不同的群眾。國民黨倡議的「族群和解公投」、「自由貿易港公投」、「健保雙漲公投」、「教改
公投」顯然是用來拉攏不同族群的選舉工具。
他更認為，立法院繼續壟斷修憲權。凡是有關憲法的議題，不論是國旗、國號、國會改革、十八歲公民權、徵
兵改募兵等議題，一定要先由立法院和國民大會審議完成後，再交由公民複決。繞了一大圈，人民只能被動複決代
議機關「由上而下」交下來的提案，而不能「由下而上」主動創制。最後，他意有所指的說，公民投票案還要再經
「審議委員會」審查，只要掌握委員會多數，幾乎可以埋葬所有提案。由於委員會成員完全由政黨比例產生，立法
院多數黨將可掌控所有公投議題。
梁文傑先生認為，總結起來，檢驗公投法的第一個標準只勉強達成了一半，第二個標準─以直接民主制衡間接
民主─卻因為作為代議機關的立法院兼操直接民主的利器，而呈現反向倒退。最高明的權術向來是「將欲取之，必
先與之」，國親聯手的公投法正是假惺惺地給人民一個有名無實的直接民主制度，再從人民身上「取」走了公投從
發動到議題範圍到審議的生殺大權，讓掌握立法院的多數政黨壟斷一切權力。
總之，就肯定公民投票法已經通過，並可作為公共政策的直接民主制度俾以補強代議制度之不足而言，是政策
分析上的支持性論證（warrant）；但是，再從權力分立與行政、立法制衡（平衡、武器對等）的立場來看，或許
我們會看到立法院將成為收取『公投租』的法定機關，因為它不僅可以提議公投，還等於間接具有審議公投成案與
否的權力，的確有反向限制人民直接民主的潛在危機！
陳誠 大學助理教授/曾任國家文官
公共政策的分析，必須包括反證（rebuttal）。基於這樣的理由，我們再來看看，民進黨作為現階段的執政黨
對於「鳥籠公投法」的評價。蓋在立法院三讀通過公民投票法後，行政院認為該法條文內容有所矛盾，遂於2003/1
1/28日透過新聞稿及發言人的說明，提出以下四項質疑：
一、本法剝奪人民主動提案修憲的權利：依據該法，人民不能主動針對修憲議題提出創制案。例如，國親主導
通過的第二條第二項第四款雖然規定了所謂「憲法修正案之複決」，但第三十一條第四款又規定「有關憲法修正案
之公民投票，應依憲法修正程序為之」；若依以下梁文傑先生所指，他認為這等於是繞了一大圈，人民還是只能被
動複決代議機關「由上而下」交下來的提案，而不能「由下而上」主動創制。抑且，此一「由上而下」的修憲規定
與現行憲法增修條文所規定的修憲程序明顯不符。
二、本法讓政黨壟斷公投的審議：國親主導通過的第二條第四項與第三十五條規定，行政院應設全國性公民投
票審議委員會，與中央選舉委員會疊床架屋。尤有甚者，又規定公民投票審議委員會的委員「由各政黨依立法院各
黨團席次比例推薦」。此一規定將使公投議題的審查，成為政黨壟斷與殺伐的戰場，沒有獨立運作的理性空間，無
法保持公民投票審議委員會的中立性與客觀性。同時，公民投票審議委員會的委員由各政黨壟斷，複製立法院的政
黨生態，亦將使公民投票補充代議政治的機能難以發揮。更嚴重的是，全國性公民投票審議委員會雖設在行政院下
，但推薦委員之權限完全掌握在立法院黨團手中，嚴重違反權力分立原理。
三、本法有違利益迴避原則（禁止自肥原則），因為國會濫權自肥：蓋依國親主導通過的第十六條規定，立法
院對於重大政策的創制或複決，經立法院院會通過後，得交由中選會辦理公民投票。這不僅與國親口口聲聲強調公
投僅能由人民提出的說法自相矛盾，更嚴重違反權力分立原理。政策擬定本屬行政權限，在憲法學上已屬行政部門
的「政策保留」權責，這在釋字第五二○號解釋中，已將講得很清楚。若立法院得片面將重大的行政決策交付公投
，將嚴重侵奪行政權的憲法保留空間，破壞行政與立法之間的平衡。而且，排除行政院的提案，又禁止其辦理諮詢
性公投，卻允許立法院有公民投票之提案權，不僅明顯打壓行政權，更與利益迴避的憲法原則有違。
四、人民連署門檻過高、公投程序冗長：蓋國親主導通過的條文，公民連署門檻過高，全國性公投必須達最近
一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之五以上，亦即為七十七萬餘人。與前述第十六條規定相對照，國親顯然想
將公投議題的發動優勢，掌握在國親兩黨能主導的立法院之手，藉以將公投當作選戰工具。第十四條第六項又規定
，提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質函請相關立法機關於收受該函文後六個月內提出意見書，使整體
公投審查程序更加冗長（備註：這等於明顯是為阻撓公投併同明年總統大選同時舉辦）。
對於執政黨的看法，我的大學、碩士班時期的同學，刻正攻讀博士學位的梁文傑先生（民進黨中央黨部政策會
副執行長）在2003/11/29的中國時報撰寫「直接民主反向倒退」一文表示：
立法院通過國親聯手的公投法，主要媒體皆稱之為「台灣民主勝利的一刻」，但事實真相真是如此嗎？而要檢
驗是否為「民主勝利」應該有兩個標準：第一，這部公投法是否給予人民以公投來決定台灣主權定位的權利？第二
，這部公投法是否能起到以直接民主來制衡甚至改造間接民主的作用？
第一個標準似乎在通過「防禦性公投條款」之後獲得滿足了，畢竟未來若有中共強制台灣接受「一國兩制」的
情況，台灣人民可以用公投來決定。但這個條文本是用來因應外部威脅之用，有迅速投票之必要。而在國親兩黨權
謀立法、胡亂硬塞之下，竟然使總統在提出「防禦性公投」之後，還要通過「審議委員會」的審議，還要經過中選
會舉辦的公聽會、五場電視辯論會等程序，至少一百五十天之後才能投票。就此而言，「防禦性公投」徒有其名，
而無其實！
對此，民進黨籍的立法蔡同榮更認為如公投提案需先送交行政院公民投票審議委員會審核，通過之後還需舉行
聽證，確定公投提案內容，確定之後才能展開繁複的連署工作，然後又需經由中央選委會公告成立之後的半年之內
才可舉行；等到這套「法定」程序走完，最少要一百零八天，這哪算是有效率的公投！不過，學者周陽山、立法吳
成典卻認為據中選會主委黃石城答詢時之說明，在緊急狀況下發動「防禦性公投」作業，至少仍需二十天時間，如
果「防禦性公投」還要經過二十多天才能完成，恐怕美國干預與國際斡旋，會顯得更為實際吧！也就是說，「防禦
性公投」的宣示意涵遠大於實質意義。
回到梁文傑先生的看法來說，如果說第一個標準因為受到程序限制而只能發揮一半的作用，那麼第二個標準不
但根本沒有達到，反而越離越遠。 首先，他認為這部公投法雖然表面上規定了直接民主的形式，實際上卻強化了代
議機關的權力。立法院能夠發動公民投票，此後立法院多數黨除了掌控國會之外，還可以任意發動公投。以間接民主
的代議機關而手握直接民主的工具，立法院將成為比當年國民大會還可怕的「憲政怪獸」，更會鼓勵政黨用「公投買
票」的方式來討好不同的群眾。國民黨倡議的「族群和解公投」、「自由貿易港公投」、「健保雙漲公投」、「教改
公投」顯然是用來拉攏不同族群的選舉工具。
他更認為，立法院繼續壟斷修憲權。凡是有關憲法的議題，不論是國旗、國號、國會改革、十八歲公民權、徵
兵改募兵等議題，一定要先由立法院和國民大會審議完成後，再交由公民複決。繞了一大圈，人民只能被動複決代
議機關「由上而下」交下來的提案，而不能「由下而上」主動創制。最後，他意有所指的說，公民投票案還要再經
「審議委員會」審查，只要掌握委員會多數，幾乎可以埋葬所有提案。由於委員會成員完全由政黨比例產生，立法
院多數黨將可掌控所有公投議題。
梁文傑先生認為，總結起來，檢驗公投法的第一個標準只勉強達成了一半，第二個標準─以直接民主制衡間接
民主─卻因為作為代議機關的立法院兼操直接民主的利器，而呈現反向倒退。最高明的權術向來是「將欲取之，必
先與之」，國親聯手的公投法正是假惺惺地給人民一個有名無實的直接民主制度，再從人民身上「取」走了公投從
發動到議題範圍到審議的生殺大權，讓掌握立法院的多數政黨壟斷一切權力。
總之，就肯定公民投票法已經通過，並可作為公共政策的直接民主制度俾以補強代議制度之不足而言，是政策
分析上的支持性論證（warrant）；但是，再從權力分立與行政、立法制衡（平衡、武器對等）的立場來看，或許
我們會看到立法院將成為收取『公投租』的法定機關，因為它不僅可以提議公投，還等於間接具有審議公投成案與
否的權力，的確有反向限制人民直接民主的潛在危機！
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